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秦前红,刘怡达:国家监察体制改革背景下人民法院监察制度述要

| 时间: 2018-10-10 09:14:09 | 文章来源: 《现代法学》2018年第4期



【摘要】 人民法院监察制度是行政监察制度变迁的产物,内部执纪者是其部门属性,维持审判自律是其制度功能。受国家监察体制改革的影响,人民法院监察部门虽未转隶至监察委员会,但法官的多源监督格局却由此发生改变,继而致使人民法院监察制度的功能空间变得模糊,尤其体现为内部违纪责任追究的外部化,以及内部纪律规则制定的外部化。鉴于人民法院监察制度的功能乃是国家监察体制无法替代的,因此在继续保留人民法院监察部门的同时,尚需理顺人民法院监察制度与国家监察体制的关系,并实现二者在运作过程中的协调衔接,以此完善人民法院监察制度。

【关键词】 国家监察体制改革;人民法院监察制度;审判自律;制度完善



  一、引言:未转隶的人民法院监察部门

  机构与职能的整合是国家监察体制改革的主要思路,即将行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量整合至新设立的监察委员会。可以说在改革试点工作中,相关机构、职能和人员的转隶当为改革最为注目之处。尤其是检察机关部分职能的整合,甚至还引起了检察权和监察权法律性质重新定位的讨论。其实在此次改革试点之初,便有不少关于机构与职能转隶的探讨与设想,比如政府审计部门及审计职能是否需要转隶至监察委员会{1};以及在行政监察机构和职能整合至监察委员会之后,政府内部是否尚需保留以效能监察和执法监察为主要内容的行政监察职能等{2}。即便是改革试点工作不断推进以致于在全国各地铺开,相关的讨论亦未因此而终结。不过,无论是改革者所确定的改革方案,亦或是既有的学术讨论,皆在相当程度上忽略了人民法院监察部门及人民法院监察职能的存在,这集中表现为同具监察属性及反腐职能的人民法院监察部门却未转隶至监察委员会。

  当然,上述现象的背后不乏诸多有意或无意为之的原委,但由此而生的问题无疑值得人们思考:例如,面临监察范围全面覆盖的监察委员会,人民法院监察部门是否还有自身独有的作用发挥空间?若已无作用发挥空间,那么为何仍需在人民法院内部保留此部门?若尚有作用发挥空间,那么此一空间究竟有几何,以及人民法院监察部门如何在该空间内发挥预期的功能?此外,其实早在国家监察体制改革之前,人民法院监察部门便已经历过一次被撤销的“风险”,即在党的纪律检查体制改革过程中,中共中央办公厅于2014年12月印发了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》,要求各级党的纪委采取单独派驻和归口派驻的方式设置派驻纪律检查机构,并撤销驻机关的内设纪检监察机构。由此人民法院监察部门便在撤销之列,但考虑到司法机关情况特殊,中央纪委原则上同意人民法院、人民检察院保留各自的监察部门{3}。

  二、人民法院监察的产生背景、部门属性和制度功能

  相较于既已转隶至监察委员会的行政监察部门而言,人们对人民法院监察部门或许有些陌生,但人民法院监察部门与行政监察部门其实既有关联亦不乏差别:关联表现为二者皆系各自内部的政纪监督部门,因此在制度运作和功能层面具有很大程度的共通性,同时,人民法院监察制度的产生亦可视为行政监察制度变迁的结果。差别则表现为,由于二者分别置于审判机关及行政机关之内,监督对象分别为行使审判权的法官及行使行政权的行政官员,故而为其所设的监察制度在制度功能和运作规律上亦难免有所不同。

  (一)行政监察的制度变迁与人民法院监察制度的产生

  我国人民法院监察制度的历史要远晚于行政监察制度,但人民法院监察制度的建立却与行政监察的制度变迁有着颇为密切的关联。在中华人民共和国成立伊始,我们国家即已建立由监察机关司职政纪监督的制度。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条的规定,在县市以上各级人民政府内设立人民监察机关,以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责,并纠举其中之违法失职的机关和人员。据此规定,政务院及地方各级人民政府相继设立了人民监察委员会。显然此时的监察制度名义上来看应为行政监察制度,“人民监察委员会是监察行政人员是否履行其职责的,与检察署不同”。这也是当时把监察委员会列在政务院之下,而非直接隶属于中央人民政府委员会的原因{4}。但在现实中,当时的监察委员会实际上的监督对象却可及于包括审判机关、检察机关在内的一切国家机关及其工作人员。例如,根据1950年10月颁布的《政务院人民监察委员会试行组织条例》第2条的规定,政务院监察委员会的监察对象为全国各级国家机关和各种公务人员。在此种意义上而言,当时名义上的行政监察制度实际是国家监察制度。

  至第一届全国人大第一次会议于1954年9月通过《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》后,政务院据此改为国务院,政务院人民监察委员会亦相应地改为监察部。自此之后直至监察部于1959年4月被撤销,监察部不再如政务院人民监察委员会那样具有国家监察的属性,其监督对象更多为行政机关及其工作人员。尤其是根据1955年11月颁布的《监察部组织简则》第2条的规定,审判机关、检察机关等非行政机关已不再是行政监察部门的监督对象,其中,监察部的监督对象限于国务院各部门、地方各级行政机关、国营企业、公私合营企业、合作社。此后,自监察部于1986年11月恢复设立,至当前国家监察体制改革的展开,监察部自始保持着行政监察部门的属性。

  经由以上梳理可见,我国行政监察制度实际上经历了由“国家监察”到“行政监察”的制度变迁。此种制度变迁虽然使得制度得以“名副其实”,并符合行政监察的制度逻辑,但却致使非行政机关性质的审判机关和检察机关遗漏在政纪监督之外;换言之,对人民法院和法官的政纪监督在某种意义上出现了所谓的“监督真空”。然而,为了使人民法院和法官依法行使审判权,必要的政纪监督其实是不可或缺的,因为若在人民法院系统内部缺失专司违纪案件查处的部门,无疑会严重影响人民法院的廉政建设。基于此种考量,“为了保证人民法院工作人员严格履行自己的职责,保障国家法律、政策的正确贯彻实施,最高人民法院党组研究决定,在全国人民法院系统,设立人民法院内部的监察机构。”{5}

  最高人民法院、国家机构编制委员会于1989年7月联合发布《关于设立各级人民法院监察机构的通知》,“决定在最高人民法院设立监察室,地方各级人民法院亦相应设立监察机构。监察室作为法院的内设机构与纪检组一套班子,两块牌子。”随后,最高人民法院于1989年8月颁布《关于建立法院系统监察机构若干问题的暂行规定》,就人民法院监察部门的性质、监察对象、主要任务和职权、领导体制、设置和编制等问题作了较为具体的规定。同时,为使人民法院监察部门的政纪监督工作有章可循,最高人民法院又于1990年3月印发了《人民法院监察工作暂行规定》和《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》等规范性文件。为进一步完善人民法院内部监督机制,推进人民法院监察工作的深入发展,最高人民法院于2008年6月印发《人民法院监察工作条例》,就人民法院监察部门和监察人员、监察部门的职责和权限、监察程序等事项进行了较为详细的规定,上述《人民法院监察工作暂行规定》则随之被废止。2013年1月,最高人民法院对《人民法院监察工作条例》进行了修订。根据修订后的《人民法院监察工作条例》的相关规定,人民法院监察部门是法院内部行使监察职能的专门机构,最高人民法院和各地高级人民法院设立监察局,各地中级人民法院设立监察处,各基层人民法院则设立监察科或监察员。

  根据《人民法院监察工作条例》的相关规定,人民法院监察部门的职权较为广泛,比如有权检查人民法院及其法官遵守和执行法律法规的情况,受理对人民法院及其法官违纪违法行为的检举控告,调查处理人民法院及其法官的违法行为等。此外,与行政监察部门的“两指”措施类似,人民法院监察部门经上一级人民法院监察部门批准,亦可责令涉嫌违纪的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明。不过,人民法院监察部门并不能对违纪人员直接给予纪律处分,因为根据《人民法院监察工作条例》第33条的规定,在给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分之时,人民法院监察部门仅是提出处分意见的主体,尚待本院院长或者院长办公会议批准之后,方可以人民法院的名义下达相应的纪律处分决定。再者,对于撤职、开除的处分,还需提请同级人大或其常委会罢免、免职或撤销职务后,才能够执行处分决定。

  (二)内部执纪者:人民法院监察部门的属性

  如上所述,人民法院监察部门与行政监察部门皆以政纪监督为主要职责,故二者在较多层面上具有相当的相似性和共通性。不过,二者的区别亦是显而易见的:人民法院监察部门置于人民法院内部,监督人民法院及其法官行使审判权,除执行国家法律之外,主要执行的是人民法院内部的纪律规则;而行政监察部门则置于人民政府内部,监督人民政府及行政官员行使行政权,除执行国家法律之外,还要执行人民政府内部的纪律规则。立基于此,人民法院监察部门的属性主要有二:

  其一,人民法院监察部门作为人民法院内部司职政纪监督的机构,其执行的大多是人民法院内部的纪律规则。诸如《人民法院工作人员处分条例》《法官行为规范》和《人民法院落实〈司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定〉的实施办法》等人民法院内部的纪律规则,可通俗地将其称之为所谓的“家法”,而人民法院监察部门便是执行此类“家法”的主要机构。例如,《法官行为规范》第90条规定:“各级人民法院要严格要求并督促本院法官遵守本规范,具体由各级法院的政治部门和纪检监察部门负责”。再如,根据最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》的规定,若需要追究法官的违法审判责任,则需由人民法院监察部门对法官是否存在违法审判行为进行调查;对于应当给予纪律处分的,则需由纪检监察部门具体办理。不过,此类内部纪律规则并非严格意义上的法律,亦不能涵盖在司法解释的范围之内。对此,有论者将其称之为“司法法规”,并认为其是为了保证司法机关对司法行政事务进行有效管理{6}。因为《中华人民共和国法官法》当中与法官惩戒制度有关的规定相对较少,而通过一定的纪律规则来约束法官的行为却是相当必要的,以致于与之相关的规定多散见于法律以外的规范性文件当中。当然,所有关于法官纪律的事项皆由国家法律来规定无疑是既无必要亦无可能的。此外,人民法院监察部门虽置于人民法院内部,但其却是人民法院其他职能(业务)部门的监督者,因为根据《人民法院监察工作条例》关于监察部门职责的规定,各级人民法院监察部门皆可对本院各部门及其法官和其他工作人员实施监察。

  其二,人民法院监察部门与行政监察部门既有关联亦不乏诸多区别。如上所述,二者的关联主要是缘于其皆为政纪监督机构,因而在部门职权、组织结构、机构设置等方面自然具有相似性和共通性。例如,《人民法院监察工作条例》其实即为参照《中华人民共和国行政监察法》的内容和体例来制订的[1]。同时在人民法院监察工作的具体实践中,人民法院监察部门也比较普遍地参照行政监察部门制定的规范性文件来开展工作[2]。即便如此,二者的区别同样显而易见:比如在制定《中华人民共和国行政监察法》的过程中,草案修改稿第47条其实有规定,国家机关根据工作需要在内部设立的监察机构参照本法来执行。但在全国人大常委会审议过程中,有的委员提出国家机关包括审判机关、检察机关,它们在内部设立的纪律监督机构和本法的监察机构和监察工作是不同的,不宜在《中华人民共和国行政监察法》中规定。因此最终删去了该条的规定{7}。与此同时,有关领导同志在谈及人民法院监察工作与行政监察工作的关系时亦曾表明:“人民法院的纪检监察工作是党和国家纪检监察工作的重要组成部分,与其他部门的纪检监察工作既有共性,又有自身的特点。”{8}此外,人民法院监察部门与行政监察部门之间“既不存在组织上的领导关系,也不存在业务上的指导关系。”{5}不过,自1993年2月中共中央、国务院批转中央纪委、监察部《关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示》之后,各级党的纪律检查机关和各级行政监察部门实行合署办公。而在人民法院内部,纪委的派驻机构与人民法院监察部门同样是合署办公,由于纪委派驻在法院的机构需要接受纪委的领导,于是在此种体制之下,人民法院监察部门的工作实际上亦会受到同级行政监察部门的指导。

  (三)审判自律:人民法院监察制度的功能

  人民法院监察部门的属性在很大程度上决定了其制度功能:首先,人民法院监察制度具有一般意义上监察制度的属性,其功能体现为检查人民法院及法官是否遵纪守法,并处理违纪违法的人民法院及法官;其次,人民法院监察部门以行使审判权的人民法院及法官为监督对象,故其应当尊重审判权运行的基本规律,由此使得人民法院监察制度具有不同于一般意义之监察的制度功能和价值追求。

  于此层面而言,人民法院监察制度的功能集中表现为,其能够在维护审判权独立行使与防止审判权滥用之间达致某种程度的平衡。因为必要的监督与制约能够有效防止权力的滥用,审判权亦是如此。但因为审判权的行使具有独立性的天然需求,因此施于审判权之上的监督亦有主体和程度的限度。其中,所谓主体上的限度是指并非所有国家机关及个人都负有专门监督审判权行使的职责。而所谓程度上的限度是指监督者的监督应避免妨碍审判权的独立行使,此一限度其实是限制了监督者监督方式的运用。例如,人大及其常委会虽有权监督人民法院,但相较于对行政机关的监督而言,前者在监督方式的选择、程度的把握上是有着不同规定的{9}。由此可见,审判权的行使一方面具有独立性的倾向,另一方面又须对其施以必要的监督。如此一来,如何在维护审判权独立行使与防止审判权滥用之间达致平衡,便成为监督人民法院及法官的关键问题。通常而言,欲达致上述平衡至少应考虑以下三种因素:

  其一,人民法院内部的司法事务和行政事务一般应由人民法院及法官自行处理。其中司法事务主要是审理和裁判各类案件,此事务自然不应由人民法院及法官之外的机构和人员“代劳”。而行政事务主要为人民法院内部行政组织、人员考核、人事奖惩和经费使用等,此类事务“既然已牵连到法官行使审判权与个人切身利益,因此,如果能让法官参与决定,当有助于维护法官独立审判的工作环境。”{10}观察司法的实践,司法事务应该说一直是由人民法院内部负责的,但行政事务却在相当长一段时期内是由人民法院之外的司法行政机关来负责的,比如1951年9月制定的《人民法院暂行组织条例》第10条第1款即规定:“下级人民法院的审判工作受上级人民法院的领导和监督;其司法行政由上级司法部领导。”彭真亦形象地将司法部称之为政法战线的宣传部、组织部、教育部、后勤部{11}。

  1979年7月制定的《中华人民共和国人民法院组织法》亦充分体现了这一理念[3]。至1982年国务院机构改革之后,司法行政机关的职能发生第一次较大的调整,调整的主要内容之一就是将司法部原来管理人民法院行政事务的职能划归给最高人民法院{12}。此后,在1983年9月修改《中华人民共和国人民法院组织法》时,因考虑到各级人民法院要求将人民法院内部的司法行政工作改由各级人民法院管理,同时各级人民法院内部的司法行政工作如果都由司法行政机关管理也有问题,于是删去了相关的法律条款{13}。

  其二,规范人民法院内部诸项事务的规则主要应由人民法院自行制定。正当有序地处理人民法院各项事务需要借助于相关的规范,其中仅与人民法院内部事务相涉的规则原则上应由人民法院自行制定。原因有三:一是司法活动遵循的是职业专门逻辑而非大众生活逻辑,“对法律自治的追求也就出现了职业主义的倾向,因而也就造就了专业化的法官,进而也就出现了法律职业的专门逻辑。”{14}而规范人民法院及法官的规则同样需要充分彰显这些专门逻辑,故而由人民法院自行制定相关规则将更具合理性。二是行为规则调整并影响着主体的行为,若人民法院及法官的行为规则是由其他主体制定的,难以保证完全符合人民法院及法官行为自主与独立的职业需求。三是因为其他有权制定规则的主体未必具有相应的能力。比如在我国,人大及其常委会虽是国家权力机构,但人大及其常委会却未必有足够的能力和精力,就人民法院内部的所有事务进行事无巨细的立法。不过,对于其中极为重要的事项则应当由且只能由全国人大及其常委会制定法律,如人民法院的产生、组织和职权,以及诉讼制度等事项。

  其三,法官的惩戒和处分程序不同于一般的行政官员。相较于普通行政官员而言,法官的职业特征明显:“无论是在工作性质,还是权力来源以及身份独立程度要求上均存在很大的差异,为体现这些差别并增强公正性和说服力,应当依照正当程序原则为法官设置单独的惩戒程序。”{15}而在相当长一段时期内,我国法官的惩戒和处分程序其实与一般行政官员并无多少实质性的差别。随着司法体制改革的不断推进和深化,人们日渐意识到审判权与行政权的差别,并开始据此设计法官专门的惩戒和处分制度。最高人民法院、最高人民检察院于2016年10月印发的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》即明确指出:法官、检察官惩戒工作应当尊重司法规律,体现司法职业特点。此外,法官的政纪处分种类亦应有别于一般的行政官员,如在当前修订《中华人民共和国法官法》的过程中,修订草案即拟删除“降级”这一处分种类,因为在法官实行单独职务序列后,法官职务与行政职级脱钩,不再具有行政级别。

  此外,在德国、日本等国家及我国台湾地区的实践中,亦可发现其为了维持审判自律,而在上述三层面进行了相应的制度设计。例如,德国便对法官的职务履行和纪律惩戒设立了专门的职务法庭,一是为了促使法官遵守纪律,二是为了在法官自治的前提下保障法官的独立性。且在该职务法庭运作过程中,皆由法官群体自行负责法官职务和纪律案件的办理{16}。在日本,根据《日本国宪法》第77条的规定,最高法院享有法院的规则制定权。据此规定,日本最高法院有权就有关诉讼手续、律师、法院内部纪律以及司法事务处理等事项制定规则。该规定的目的在于“确保法院的自主性,在司法部门内部强化最高法院的统制权与监督权,以及尊重通晓司法实务之法院的专业化判断”{17}。在我国台湾地区,在“法官法”施行之前,“法官”惩戒事项系由“公务员惩戒委员会”审理,然而,“司法官”与“行政文官”之身份保障及职务性质,在法理上乃是有较大差别的。因此,“法官法”将“法官”之惩戒事项自一般“公务员”之惩戒分离而出,改由“法官”“职务法庭”“专属管辖”{18}。

  经由以上讨论可以发现,审判权乃是具有较强自律属性的,假若此种自律性能够维持在合理范围内,既可使得审判权之行使保有充分的自主空间,亦能对审判权之行使施以必要的约束;而假若此种自律性超出合理范围,那么法院或许由此沦为其他机构及个人的工具,或是成为可任意侵害他人生命及财产的“利维坦”。而人民法院监察制度其实便是基于审判权的自律性所进行的制度设计,于此层面而言,人民法院监察制度的主要功能也就体现为在维护审判权独立行使与防止审判权滥用之间达致某种程度的平衡。具体来说,上述关于审判权自律性的讨论可概括为以下三重意涵:内部事务自行处理,内部规则自行制定,以及设置专门的惩戒处分程序。而人民法院监察制度在很大程度上能够与此三重意涵相契合:其一,人民法院监察部门设置于人民法院内部,调查处理人民法院及法官违纪的行为;其二,人民法院监察部门作为执纪主体,其执行的大多为最高人民法院制定的纪律规范;其三,我国法官惩戒程序的改革与完善也在逐步推进,人民法院监察部门和法官惩戒委员会的共同参与,使其呈现出一种从行政化模式走向司法化模式的特征{19}。

  当然,人民法院监察制度所彰显的更多是审判权的自律属性,“他律”之于审判权的行使而言同样必不可少,故而亦不应过度夸大人民法院监察制度的功能。此外,从既往的人民法院监察制度之运行实践来看,审判权的自律性在某种意义上是有失偏颇的。由于人民法院监察部门与人民法院的其他业务部门同处“一个屋檐下”,因此对于违纪的法官同事,人民法院监察部门的监督查处力度和效能有待进一步提升{20}。这也是当前人民法院监察制度遭受诟病的主要原因。

  三、国家监察体制改革对人民法院监察制度的影响

  在国家监察体制改革的过程中,行政监察机构及职能均转隶至监察委员会,但基于人民法院监察制度的独特功能和价值,人民法院监察部门得以在此“浪潮”中继续保留。与此同时,在国家监察体制改革正开展得如火如荼之际,最高人民法院有关领导同志在全国法院2017年党风廉政建设和反腐败工作会议上指出:“要进一步增强人民法院纪检监察力量,充分发挥监察部门在执纪审查、作风督察、司法巡查、廉政监督等方面的职能作用,确保法院监察部门机构不撤、思想不乱、队伍不散、工作不断。”{21}但在行政监察“升级”为国家监察之后,法官由此成为监察委员会之监督对象。因此,监察委员会与人民法院监察部门的监督对象便会出现一定程度的重合,继而致使人民法院监察制度的功能空间需重新定位或调整。

  (一)法官的多重身份、多层责任和多源监督

  在社会学家看来,“由于我们会同时拥有众多地位(即地位群),每天的生活就是多种角色的集合”。{22}同一主体在同一时间拥有的多重身份,可称之为所谓的“角色丛”(role set)或“身份丛”。法官同样是多重角色和身份的集合体:其一,法官代表国家具体行使审判权,因而法官是司法官员,或谓之为作为“法官”的官员;其二,法官行使的审判权是国家公权力,因而法官也是国家公职人员;其三,在我们国家,不少法官是执政党党员,因而这些法官还是具有中共党员政治面貌的官员。此外,在其它某些特殊领域,法官还可能具有更多的身份,比如军事法官即被置于军官与法官的双重角色之中{23}。不过通常来说,在众多的社会角色当中,会有一个起着主要支配地位的角色,也就是所谓的主要角色{24}。对于作为个体的法官而言,“作为职业法律人的法官,这是法官的原本角色,也是法官在司法场域中扮演的最主要的角色”{25}。法官的多重身份使得法官的行为受到不同规则的约束,而一旦违背这些不同的规则,法官亦将因此承担不同的责任。具体来说:首先,于“法官”而言,其行为方式表现为审理和裁判案件,此类行为受到审判规则的约束,如《法官行为规范》等,由此会产生法官的审判责任;其次,作为国家公职人员,约束其行为的规则通常与一般公职人员是相同的;再次,作为执政党党员,必须严守党规党纪——如《中国共产党廉洁自律准则》等党内法规,由此会产生法官的党纪责任。依此逻辑,由于法官乃是兼具多重身份的,故而法官的多层责任亦难免有些重叠,而非绝对的“层次分明”。例如,作为国家公职人员的法官,其与一般公务员的责任便多有重叠。同时,“这些重叠部分的责任,不能把法官责任与其他公职责任区别开来,故可以称为一般责任;另有一部分责任是为法官所独有的责任,可以称之为法官的特殊责任。”{26}当前司法体制改革中所强调的“司法责任”即为法官的特殊责任。

  在为法官确定多层行为规则及与之相关的责任之后,便需借由一定的监督措施来促使法官遵守这些规则,并由一定的监督主体来对违背规则的法官进行责任追究。由于身份的多重和责任的多层,因此法官的监督其实也是多源的,即法官的行为受到源自不同监督主体的监督,违反规则的行为亦将面临不同形式的追责。在当前的制度安排下,法官的监督来源主要有四:一是源自人民法院内部的监督,尤其是人民法院监察部门的监督,比如法官的审判责任主要便由人民法院监察部门来落实和追究。二是源自人大及其常委会的监督,因为法官乃是由人大及其常委会产生的,故若需免除法官之职务,则须按法定程序由人大罢免或是提请人大常委会作出决定。三是源自党的纪律检查机关的监督,即按照党内法规等的规定,对具有党员身份的法官进行监督,比如纪委派驻纪检组和人民法院机关纪委的监督。四是源自检察机关的监督,即法官违反审判职责的行为若构成了枉法裁判罪等职务犯罪,则需由检察机关依照刑事诉讼程序追究刑事责任。上述多源的监督既有区别亦不乏关联,其中区别指的是不同形式的监督通常聚焦于法官所兼具的不同身份,追究的是法官所承担的不同责任;关联则是指监督虽来源各异,但相互之间却有着特定的衔接程序。例如,在中央纪委常委会颁行的《纪检监察机关查处的“七类案件”办理程序及其文书式样》当中,即着眼于纪律检查机关查处具有法官职务的违纪党员,就不同监督程序之间的有序衔接作了相应的指引{27}。

  (二)人民法院监察部门在多源监督格局中的角色定位

  在上述法官的多源监督格局当中,人民法院监察部门扮演着颇为关键的角色。因为人民法院监察部门本身即为该多源监督格局之重要组成部分,此亦是人民法院监察部门作为内部政纪监督者的应有之义。更为关键的是,人民法院监察制度是该多源监督格局中唯一的自律监督形式,因此其能够较好地兼顾审判权的独立行使与对审判权行使的监督制约,此一功能显然是其他监督形式难以具备的。由此可见,假若人民法院监察制度缺失,可能导致审判权因缺少必要监督而面临滥用的风险。

  与此同时,其他监督形式的运行亦在相当程度上有赖于人民法院监察部门的参与,因为唯有如此才能形成融通的监督程序。具体来说有二:一是党的纪律检查机关在查处担任法官的违纪党员时,通常在给予党纪处分之后,若尚需给予相应的政纪处分,则需由党的纪律检查机关向人民法院监察部门提出处理意见。例如,“市纪委给予市人民法院副院长开除党籍处分,同时建议省人民法院监察室给予其开除处分,并由省人民法院履行相关处理程序。”{28}二是根据最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》的规定,人民法院监察部门在追究法官违法审判责任之时,对于涉嫌犯罪的相关责任人,则需由人民法院纪检监察部门将违法线索移送有关司法机关依法处理。此外,在不少法官职务犯罪案件当中,人民法院监察部门在前期执纪监督时形成的“纪检监察案件初核卷宗”“调查笔录”“到案经过”等材料亦被作为刑事诉讼证据予以运用[4]。

  (三)国家监察体制改革与监督格局的改变

  国家监察体制改革在相当程度上改变了法官的多源监督格局:一方面,随着监察委员会的设立,法官受到的监察监督由原本单一的人民法院监察,改变为国家监察与人民法院监察并行的“双重监察”,法官被纳入到国家监察之监督范围;另一方面,随着检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等职能整合至监察委员会,在对法官之职务犯罪行为进行调查时,监察委员会便在很大程度上取代了原本的检察机关的相关职能。如前所述,当前国家监察体制改革的主要思路是机构与职能的整合,在此思路的作用之下,权力监督模式表现出明显的外部化和一般化的转型趋势。其中,监督外部化最典型的例证便是“从过去行政监察的‘附属性同体监督’模式转变为‘独立性异体监督’模式”{29},即由行政机关外部的监察委员会监督行政机关公职人员;而监督一般化则表现为分属不同国家机关并行使不同公权力的公职人员,皆需一律接受监察委员会的统一监督。权力监督模式的此种转型趋势,也较为明显地体现在法官多源监督格局的改变过程中。然与此相关的是,人民法院监察部门的属性和制度功能其实为在内部监督和专业监督。监督格局的改变,会对人民法院监察制度产生诸多影响,具体来说有二:

  首先,内部违纪责任追究的外部化。追究法官违反内部规则的责任,应为人民法院内部的行政事务,因而属于审判自律的范畴。在人民法院内部司法行政工作由司法行政机关改为人民法院自行管理之后,作为内部执纪者的人民法院监察部门在追究法官违纪责任中始终扮演着重要角色。例如,根据已被废止的《人民法院监察工作暂行规定》第4条之规定,人民法院监察部门具有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权。《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》第36条更是明确规定,如需给被监察人记大过以下处分的,可由人民法院监察部门直接给予处分。现行《人民法院监察工作条例》未再赋予人民法院监察部门“一定的行政处分权”,但其仍然是“提出纪律处分意见”的主体,并在院长或院长办公会议批准后下达处分决定。然而,随着国家监察体制改革的开展和监察委员会的设立,人民法院内部违纪责任的追究呈现出明显的外部化倾向,亦即原本由人民法院监察部门承担的纪律处分职权,在相当程度上改由监察委员会承担。因为根据《中华人民共和国监察法》第11条第1项的规定,监察委员会监督检查和调查范围及于公职人员“依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况”,以及“贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等”,并有权作出包括政务处分决定在内的处置措施。

  其次,内部纪律规则制定的外部化。由人民法院自行制定内部纪律规则同样是审判自律的当然涵义,也是人民法院监察制度功能发挥的重要形式。比如在日本,有关法院内部纪律的规则制定权归属于最高法院,具体由最高法院事务总局负责拟定,并需在法官会议上通过{30}。在我国,人民法院监察部门在内部纪律规则制定中同样扮演着重要角色。比如根据《人民法院监察工作条例》第14条第2项的规定,人民法院监察部门的职责之一便是“制定和完善人民法院廉政制度”。试举一例,《人民法院工作人员处分条例》被称之为“法院纪律规范的集大成者”,最高人民法院纪检监察部门在其制定过程中即发挥了重要作用{31}。然而,随着监察委员会之政务处分对象及于法官,监察委员会作出政务处分决定的依据亦将随之扩展到《中华人民共和国法官法》以及一系列内部纪律规则。不过,考虑到由监察委员会执行内部纪律规定在逻辑上其实是难以自洽的,为此有论者提出“可以考虑起草适用于各类公职人员的统一的《政务处分工作条例》。同时,全国人大及其常委会以外的其他国家机关和部门制定对国家公职人员的政务处分规定的,应当征得国家监察委员会的同意。”{32}如此一来,人民法院内部纪律规则的制定同样表现出明显的外部化倾向。

  四、完善人民法院监察制度的路径探讨

  诚如上述,国家监察体制改革引发法官的多源监督格局发生变化,并由此影响到人民法院监察制度的作用空间和制度功能。人民法院监察部门虽未如行政监察部门那般转隶至监察委员会,但其如何在国家监察体制改革的背景之下得以完善,无疑是殊值探讨的话题。在此尚需说明的是,即便在国家监察体制改革之前,既往的人民法院监察制度亦不乏诸多有待完善之处,也有不少论者提出了相应的改良路径{33}。但基于本文既定论域的考虑,以下探讨主要围绕人民法院监察制度如何应对国家监察体制改革的影响而展开。

  (一)保留作为内部执纪者的人民法院监察部门

  在国家监察体制改革的宏大背景下,人民法院监察制度如何深化改革?对此问题,最高人民法院有关领导同志在全国法院2017年党风廉政建设和反腐败工作会议上明确要求“确保法院监察部门机构不撤、思想不乱、队伍不散、工作不断”{34}。同时,即便是在作为国家监察体制改革试点的北京市,“充实法院监察部门和机关纪委力量,更加主动有效地开展法院监察工作”亦是被写入了北京市高级人民法院的工作报告{35}。不过,与此相对的理论探讨和实践做法亦不在少:如有论者认为,“为做好与国家监察体制改革相衔接,应设置纪检监察中心,由党的纪委或是监察委员会派驻人员组成”,且该“纪检监察中心不属于法院内设机构”{36}。同时在实践中,某些人民法院监察部门工作人员亦因国家监察体制改革而转隶至党的纪律检查机关[5]。

  本文以为,应当继续保留作为“内部执纪者”的人民法院监察部门,因为即便监察委员会相较于行政监察部门而言,其监督对象业已及于法官等群体,但人民法院监察制度的独特功能乃是国家监察体制难以替代的。具体理由有四:其一,人民法院内部诸多纪律规则尚需人民法院监察部门来执行,因为监察委员会在执行此类规则时未必具有相应的专业判断能力。其二,诸多现行司法制度的有序运行尚需人民法院监察部门的参与。比如当前法官惩戒制度的运行遵循着“法院监察部门调查——院长决定——法官惩戒委员会审议”的模式{37},尤其是有关高级人民法院监察部门还需派员向法官惩戒委员会通报法官的违法审判事实及拟处理建议、依据,并就法官违法审判行为和主观过错进行举证。此时,假如人民法院监察部门的缺位将致使包括法官惩戒制度在内的不少司法制度难以按照预期的“轨道”运行。其三,由监察委员会对违纪法官作出政务处分决定,不符合“司法权去地方化”的理念。当前司法体制改革所欲为之的便是通过人财物的省级统管,实现司法权的“去地方化”。而国家监察体制改革却是具有某种地方化因素的,如根据《中华人民共和国监察法》第16条第1款的规定,各级监察机关负责管辖本辖区内公职人员所涉监察事项。因此若本辖区内的法官过度地“受制于”本辖区内的监察委员会,司法权无疑将再次出现“地方化”的困局。其四,由监察委员会负责追究法官所有的违纪违法责任,不符合监察委员会的机构定位。因为监察委员会在改革中是被定位为“国家反腐败机构”,《中华人民共和国监察法》相应被视为反腐败国家立法,而法官违纪违法行为并非皆为腐败行为,故皆由作为反腐败机构的监察委员会来追责自然在定位上值得再探讨。

  (二)理顺人民法院监察部门与监察委员会的监督关系

  理顺二者的关系并非国家监察体制改革带来的“新问题”,因为法官在此之前即已受到了纪委派驻在法院的纪检组和人民法院监察部门的双重监督,虽然是合署办公,但当时如何理顺派驻纪检组与人民法院监察部门的关系,同样是人民法院纪检监察工作中的重要问题。例如,在最高人民法院于2014年9月印发的《关于人民法院纪检监察部门履行监督责任的实施意见》当中,便明确提出“进一步完善派驻纪检组与人民法院内设监察部门合署办公的工作体制,理顺派驻纪检组与内设监察部门、机关纪委的工作关系”{38}。而随着国家监察体制改革的全面展开,“监察全面覆盖”之改革目标使得监察委员会的监察权施于法官等群体,为此在各级监察委员会全部组建的基础上,派驻纪检组亦将随之更名为派驻纪检监察组{39}。而在人民法院内部,原本由纪委派驻的纪检组变更为纪委和监察委员会共同派驻的纪检监察组。

  此过程中看似只是在派驻机构的名称上增加了“监察”二字,但由此而来的问题却远非如此简单。因为派驻纪检组作为党的机构,负责的还只是对人民法院内部的党员干部遵守党章党纪方面的监督,人民法院监察部门则主要负责人民法院审判业务上的监督。虽然“合署办公”的体制有时会模糊二者的界限{40},但区别仍是明显的。然而,派驻纪检监察组在行使党内监督职能之外,还能够行使部分国家监察职能{41},监督对象由具有党员身份的法官扩展至所有法官,监督内容也由是否遵守党纪扩展至是否遵守党纪、政纪和国法。

  此时,若认为派驻纪检监察组行使的监察职能,可完全取代原本由人民法院监察部门行使的监察职能,那么人民法院监察部门便再无存在的必要。不过人民法院监察制度的存续价值已如上所述,且继续保留该部门的必要性同样在实践中得到了印证。既然人民法院监察部门应当继续保留在人民法院内部,其与监察委员会皆可对法官施以监察,那么如何理顺人民法院监察部门与监察委员会的监督关系,以及合理界分二者的监督权限就显得颇为重要。同时,人民法院监察部门的监督其实仅是一种自律性质的监督形式,故而也应与监察委员会的他律形式相互补充。由此可见,理顺二者的监督关系其实在某种意义上而言便是划定自律与他律的界限和范围。此一问题亦是国家监察体制改革实践中的难题,例如,在广州市的改革试点工作中,“监察委员会管辖权是大家遇到的难题之一,广州市纪委按照市纪委监察委、派驻纪检监察组、被监督单位内设纪检监察机构、未派驻纪检监察组的市管单位等不同主体,细化提出了管辖范围和方式”{42}。

  由国家监察体制改革的方案及试点实践可知,“监察全面覆盖”所指向的更多是监督对象,亦即监察委员会之监督对象虽可及于全部行使公权力的公职人员,但是否意味着公职人员的全部违纪违法责任皆由监察委员会来负责追究呢?对于监察委员会的监督内容,有论者将公职人员的责任划分为犯罪责任、违法违纪责任和违反内部规则责任三个层次,并认为监察委员会仅负责追究法官的犯罪责任,而法官的违纪违法责任和违反内部规则的责任则依然由人民法院监察部门等来追究{43}。当前改革试点过程中的做法扩大了监督方式及手段,根据中央纪委研究室就国家监察体制改革试点工作所作的“权威答疑”可知,派驻纪检监察机构有权对审判机关公务员作出警告、记过、记大过、降级、撤职和开除公职等政务处分{44}。

  将法官作为公务员对待应是无疑义的,这也是将其视为公职人员从而纳入监察委员会之监督对象的主要理据。然而,法官虽可归类于公务员之范畴,但其与司法辅助人员及司法行政人员的差别却是显而易见的,这也是实行法官员额制、法官单独职务序列、法官等级与行政职级脱钩等的原因。同时,此类差别也为监察内容层面确定了限度,即监察委员会虽有权监督人民法院的公职人员,但在监督内容层面应是有所区别的。与此类似,国有企业管理人员、公办高校管理人员等亦为监察监督之对象,但此类机构中的公职人员其实同样有别于一般行政机关中的公职人员,其亦需借助于相当的内部自律机制,而非单一的外部监督。例如,在日本的高校治理实践中,在国立大学法人化改革时即实行了大学法人监察制度,由此从制度层面加强国立大学自律,而非此前将国立大学全然置于文部科学省的控制之下{45},此点不乏借鉴参考价值。因此本文以为,理顺法院监察与国家监察的关系其实就是合理界分二者的监督对象与监督内容,大体来说有三:

  第一,根据《人民法院监察工作条例》第2条的规定,人民法院监察部门的监督对象为人民法院及其法官和其他工作人员。但由于我国人民法院内部呈现着审判权与行政管理权并行的二元权力结构,其中作为审判权主体的法官具有独立性的角色特征{46},而行政管理权虽与审判权有诸多关联,但其独立性要求远不如审判权。因此可按照人民法院人员分类管理的逻辑,对于法官违反审判责任的追究,建议由人民法院监察部门和法官惩戒委员会共同负责,同时将司法行政人员和司法辅助人员从人民法院监察部门的监督对象中“剥离”,改由监察委员会负责监督。第二,人民法院监察部门属于人民法院内部的政纪监督机构,故而人民法院内部的纪律规则应当由人民法院监察部门监督执行。同时人民法院监察制度的功能在于维持审判自律,亦即在维护审判权独立行使与防止审判权滥用之间达致平衡。法官的职务行为若违反刑法从而构成职务犯罪,则应由监察委员会负责监督。第三,监察委员会的监督对象是人员而非机关,而人民法院监察部门的监督对象却是包括机关的,比如根据《人民法院监察工作条例》第15条的规定,最高人民法院监察局可对本院各部门、各高级人民法院等实施监察。因此,建议对单位和部门的监督亦应继续由人民法院监察部门负责。

  (三)实现人民法院监察制度与国家监察体制的协调衔接

  人民法院监察制度因具有与国家监察体制不同的制度功能,故其应当与国家监察体制并存。而随着人民法院监察制度与国家监察体制关系的理顺,尤其是对二者监督范围的合理界分,两种监察得以并存的前提亦随之具备。本文认为,实现两种监察的并存至少有以下两层考虑:一是如何使人民法院监察部门与监察委员会分别在各自的领域内发挥监督作用,二是如何实现人民法院监察制度与国家监察体制的协调衔接。在国家监察体制改革之前,人民法院监察部门需就法官职务犯罪事项与检察机关进行衔接,即将涉嫌职务犯罪的法官及相关证据线索移送至检察机关以追究刑事责任;同时还需与党的纪律检查机关进行衔接,以便给予违反党纪的法官以相应的党纪处分。不过上述衔接机制在以往的实践中尚存优化的可能与必要,例如,党的纪律检查机关在给予法官以党纪处分之后,大多需要建议该法官所在人民法院作出相应的政纪处分。但由于“法院既未参与案件调查,又不了解案件情况,纪委建议其作出政纪处分决定,往往要做大量的协调工作,有的法院还重新对纪委调查情况进行核实,致使案件处理耗时较长,一定程度上也影响案件处理的效果”{47}。而在国家监察体制改革之后,由于检察机关查处贪污贿赂、失职渎职等职能业已整合至监察委员会,加之监察委员会与党的纪律检查机关合署办公,这样,人民法院监察制度与国家监察体制的衔接机制将更为复杂。

  首先,在实现人民法院监察制度与国家监察体制的协调衔接时,应当充分发挥派驻纪检监察组的作用。因为派驻纪检监察组乃是由党的纪律检查机关和监察委员会共同派驻的,同时亦与人民法院监察部门合署办公,由此使得派驻纪检监察组具有连接人民法院监察部门与监察委员会的优势。概而言之,派驻纪检监察组在协调衔接机制中的作用主要有三:一是在案件移送过程中,发挥派驻纪检监察组的纽带传送作用;二是在监察委员会调查法官职务犯罪时,发挥派驻纪检监察组驻在人民法院、熟悉审判工作的优势,以此补强监察委员会专业判断的不足;三是可在相当程度上解决人民法院监察制度之“同体监督”的弊端。

  其次,实现案件管辖上的协调衔接。以上关于人民法院监察部门与监察委员会之监督权限界分的探讨,在一定程度上明晰了二者在办理法官违纪违法案件时的分工。但改革实践中呈现出另外一种可能,因为国家监察权被设计为一种复合性权力{48},由此致使监察委员会的职权配置及《中华人民共和国监察法》的相关规定都具有明显的“纪法共治”特征,即对行政违法违纪和刑事违法构成犯罪的行为一并追究,对监察委员会职能管辖的规定亦未区分纪法问题{49}。尤其是当中使用的“滥用职权”“徇私舞弊”等概念的规定,难免定性不明。为此,有必要在法律实施过程中区分纪法问题,为人民法院监察制度之自律功能的发挥预留相应的空间。

  再次,实现案件移送上的协调衔接。不少违纪违法与职务犯罪行为其实是“相伴而行”的,法官的某一行为可能同时被纳入人民法院监察部门与监察委员会的监督范围,因而有必要建立健全案件移送的协调衔接机制。同样在国家监察体制改革之前,党的纪律检查机关、审判机关、检察机关、行政监察机关等相互间案件的移送其实已较为普遍,并形成了不少制度性安排,如中共中央办公厅于2015年3月印发的《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》。因此,在构建和完善人民法院监察部门与监察委员会在案件移送上的协调衔接机制时,可充分借鉴此类既有的丰富经验。同时,还需要注重发挥派驻纪检监察组的上述区位优势,即可由其作为案件移送主体,以监督范围为依据实现案件互相之间的有序移送。此外,根据人民法院监察部门与检察机关之间案件移送的既往经验,对于人民法院工作人员涉嫌职务犯罪的案件,本应由人民法院监察部门移送至检察机关处理的,但司法实践中该情形并不普遍,一些案件中人民法院监察部门通过纪律处分的方式处理了{50}。此般境况其实是“同体监督”的“先天不足”,因而需要“植入”适当的“异体监督”因素。此时,由纪委和监察委员会派出的派驻纪检监察组同样可扮演该“异体监督者”的角色,但尚需优化派驻纪检监察组与人民法院监察部门“合署办公”的模式,以避免受制于其所驻在的人民法院,当然亦不可行使理应属于人民法院监察部门的职权。

  五、结语

  国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,这尤其体现为国家权力的重新配置与整合。同时,司法体制亦属政治体制之范畴,司法体制改革被视为我国政治体制改革的重要组成部分{51}。然而“任何一项制度,决不是孤立存在的。各项制度间,必然是互相配合,形成一整套”{52},因此,于同属政治体制改革的国家监察体制改革与司法体制改革而言,如何实现相互之间的协调便显得尤为重要,因为“司法体制改革在前,国家监察体制改革在后的秩序安排,容易导致前后冲突、改革无功的困扰”{53}。故此,在推进国家监察体制改革的同时,有必要考察现行司法体制因此可能受到的影响,并在此基础上探讨如何优化既有制度及改革方案。在此种意义上来说,本文探讨在国家监察体制改革背景下如何完善人民法院监察制度,一定程度上便是在此方面进行努力的结果。

  与人民法院监察制度的产生类似,检察机关内部的监察部门亦于近乎相同的时期建立。最高人民检察院于1988年11月印发了《最高人民检察院机关机构改革“三定”方案》,该方案指出在最高人民检察院设立“负责高检院机关和全国检察系统的政纪监察、监督工作”的监察局,同年12月,最高人民检察院监察局成立{54}。随后,最高人民检察院、国家机构编制委员会于1990年8月联合发布《关于设立地方各级人民检察院监察机构的通知》,决定在地方各级人民检察院内部设置监察机构或监察员,至此,全国范围内的人民检察院监察部门及监察职能基本形成。最高人民检察院同样制定了《人民检察院监察工作暂行条例》《人民检察院监察部门调查处理案件办法(试行)》和《人民检察院监察工作条例》等规范性文件,用以构建更为细致的人民检察院监察制度,以及规范人民检察院监察部门行使职权。由于审判机关与检察机关皆属司法机关之范畴,人民法院监察部门与人民检察院监察部门在属性及制度功能上亦颇为相似,加之人民检察院监察部门同样未因国家监察体制改革而转隶至监察委员会,故而本文关于人民法院监察制度的探讨和结论,在很大程度上亦可为国家监察体制改革背景下人民检察院监察制度的改革和完善奉献微薄之力。

  

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