【内容提要】对国家机关的命名，不是一个单纯的语言文字问题，而是有着深刻的宪制意涵。国家监察机关 的名称，应与宪法的原理与规定相一致，与其法律地位、政治性质相匹配，并与其他宪制机关的名称相协调。 国家监察体制改革，应当在注重制度设计科学性和合理性的同时，确保组织名称的规范性和准确性。孔子有云: “名不正，则言不顺; 言不顺，则事不成。”〔1 〕 列宁也曾谈到: “名称问题不只是一个形式 问题，而且是具有重大意义的政治问题。”〔2 〕 但在目前有关国家监察体制改革的讨论中，社会 各界对于未来监察机关的名称问题尚未给予足够的关注，与国家监察体制改革的重要性以及国家 监察机关的宪制地位很不相称。本文拟以我国宪法的原则与规定为背景，结合我国监察机关的法 律地位与政治性质，对监察机关的名称问题加以论述。
【关键词】监察委员会; 监察院; 人民; 宪制机关; 国家
一、监察机关命名应遵循的原则
对国家机关的命名并不是一个单纯的语言文字问题，其具有深刻的制度与法理意涵。概言 之，国家机关的名称须符合本国宪法的规定与精神，应当与特定国家机关的法律地位、政治性质 相匹配，并与其他国家机关的名称保持协调。历史来看，在制定 1954 年宪法时，宪法起草委员 会和社会各界对于当时国家机关的名称，例如国务院 ( 中央人民政府) 、地方各级人民政府、民 族自治地方等，进行了深入细致的讨论，充分体现了国家机关名称问题的重要性和制宪者对这一 问题的高度关切。〔3 〕 未来的监察机关作为我国重要的宪制机关，在对其命名时也应秉持高度审 慎的态度，并进行全面系统的审视和考量。笔者认为，我们在考虑监察机关名称时尤应关注以下 三个方面的标准和要求。
(一) 符合监察机关作为国家机关的基本性质
根据中央的部署，未来的监察机关是中国共产党统一领导下的国家反腐败工作机构，它要服 从党的统一领导，而且与党的纪律检查机关合署办公。〔4 〕 但就监察机关的自身性质而言，是国 家的 “监督执法机关”，而非党的机关。毕竟，合署办公的前提是法律上存在两个机关，否则就 不是合署办公而是完全的一体化。〔5 〕 党的十八大以来，党中央强调坚持纪严于法、纪在法前，实行 纪法分开。根据权威观点，只有坚持纪法分开，才有可能使党规党纪与国家法律在各司其职、分 工协作的同时，又能配套联动、相得益彰，从而形成党风廉政建设和反腐败的合力。〔6 〕 与纪法 分开相对应，从机构职能上来说，纪律检查机关作为党内监督的专责机关，其核心职能是负责党 内的监督执纪问责; 监察机关作为监督执法机关，其核心职能是对所有行使公权力的公职人员依 法实施监察。在本次监察体制改革中，中央特别强调这一改革是 “国家”监察体制改革，既是 考虑到对原有行政监察范围的拓展，也是考虑到其有不同于 “党”的纪检体制之处。在 《全国 人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决 定》中要求，监察机关的监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生; 监察委员会副主任、 委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免; 监察委员会对本级人民代表大会 及其常务委员会负责，并接受监督。在 《中华人民共和国监察法》( 2017 年 6 月第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议稿，以下简称 《监察法》( 草案) ) 中对此也作了规定。这充分体 现了监察机关的国家性，彰显了国家的监察机关与党的纪律检查机关在性质上的区别。从试点地 区的情况可以看到，监察委员会的成立，并不意味着党的纪检机关的撤销，而是二者并行、合署 办公。因此，在对监察机关进行命名时，需要符合其作为国家机关的性质，符合国家机关命名的 基本规律和逻辑，不应将其混同于党的机关。
(二) 与其他国家机关的名称保持协调 国家机构是一个具有内在逻辑联系的统一整体，是 “组成严密体系的国家机关的总和”。〔7 〕 这种整体性和体系性也应当在名称上加以体现。我国的政体是人民代表大会制度，国家机构是围 绕着人民代表大会展开，这是国家机构整体性和体系性的保证。在监察机关成立后，其作为国家 机关，由人民代表大会产生、向人民代表大会负责，并且与人民政府、人民法院、人民检察院平 行。因此，在对监察机关命名时，应当与国家机构体系中的其他国家机关，尤其是宪制机关的名 称保持协调一致。
(三) 符合对宪制机关命名的传统 新中国成立以来，我国宪制机关的命名在实践中逐渐形成了自己的传统。这种传统，体现在 我国宪法中对宪制机关的命名上，尤其是 “国家”、“院”、“中央”、“人民”等一些基本概念的 使用上。在我们对新成立的宪制机关命名时，对这些传统或通行做法应予以必要的尊重与考量。
二、“国家监察委员会”名称的缺陷
从目前的立法实践和相关讨论来看， “监察委员会”很可能作为未来监察机关的统一名称， “国家监察委员会”将作为未来中央层面监察机关的名称，〔8 〕 但这种机关名称的用法似乎存在 隐性缺陷。
(一) 关于 “国家” 在德国等大陆法系国家的公法理论中，国家机关和地方团体的机关是相对的，也即国家机关 是国家公法人〔9 〕所属的机关，地方团体的机关则是地方自治团体所属的机关。这种区分与公法 人的概念以及地方自治原则具有密切的关系。在实行地方自治的国家，地方公共团体 ( 如市和 乡镇等) 是以一定地域为基础、由当地居民所构成的公法人 ( 地域性公法社团法人) ，拥有自治 权; 尽管从根本上来说，地方公共团体作为国家统治体制的一个侧面，〔10〕 必须接受国家的监 督，〔11〕 但它本身是一个独立的法律主体，与国家同样具有公法人地位，不能把地方公共团体的 机关称作地方 “国家”机关。在这些国家中，所谓地方国家机关是指国家公法人派驻在地方的 机关，地方公共团体的机关。〔12〕 由于我国法律界对国家作为公法人的性质缺乏深入研究，地方自治也没有被明确承认为我国 的宪法原则，〔13〕 因此，与大陆法系国家不同，我国宪法中所规定的 “国家机关”，是包括中央和地方的各级国家机关，而非仅指中央国家机关。〔14〕 国家监察体制是国家宪制的重要组成部分， 《宪法》对国家机关概念的理解和使用，应作为对国家监察机关命名的重要指导。 中共中央办公厅印发的 《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》 中指出，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，由省 ( 市) 人民代表大 会产生省 ( 市) 监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。《监察法》 ( 草案) 中对此也有规定。这里所说的 “国家监察体制”、“国家监察职能”，即是从国家权力角度着眼，强调其既 区别于传统的行政监察体制 ( 职能) ，又区别于党的纪检体制 ( 职能) 。这种用法与宪法规定是 一致的。但在监察机关的名称上，如果将未来在中央设立的国家监察机关称为 “国家监察委员会”，就会面临着与现行宪制的冲突。因为根据我国宪法的原理，地方的监察委员会同样也是国 家监察机关，只不过是设在地方的国家监察机关。当然，把设在地方的监察机关称为省、市、县 等国家监察委员会，也不符合我国地方国家机关的命名习惯。因为除了国家安全机关、国家保密 机关和国家税务机关这种 “国家”一词在其中具有特殊涵义的情况以外，我国地方的国家机关 名称之中一般不出现 “国家”字样。 应当说明的是，目前在我国国家机关设置中，也有一些中央行政机关冠以 “国家”之名， 如 “国家发展和改革委员会”、“国家工商行政管理总局”、“国家宗教事务局”等，应当说，这 种用法与我国宪法的精神并不完全符合，并且这些机构都是国务院下属的机构，并非宪制机关， 因此对我们讨论作为宪制机关的国家监察机关的命名没有太大的参考价值。
(二) 关于 “委员会” 根据决策权归属的不同，可以将国家机关区分为独任制和合议制两种类型。独任制机关，也 可称为首长制机关，是指由机关首长独自负责作出具有外部效力的决定; 合议制机关则要求具有 外部效力的决定必须由委员会经合议作出。独任制的优点在于反应迅速、指挥灵活、责任明确， 缺点在于首长高度集权，对其能力与精力均构成重大挑战; 合议制的优点则在于有利于集思广 益，有利于提高决策的民主性、科学性和公正性，其缺点则在于反应迟钝，要求过多之妥协，容 易议而不决，而且责任分散而不明确，集体负责的结果可能是无人负责。在确定一个机关是采取 独任制还是合议制时，应结合其所承担职能的特点，全面比较两种类型的优缺点加以确定。 一般来讲，在国家机构中设置 “委员会”，其本来涵义是在其中采取委员集体决策的 “合意 制”领导体制，实行少数服从多数的决策原则，从而与采取首长负责制的独任制机关相区分。 但在我国实践中，委员会的称谓已经被泛化使用，大量的委员会，尤其是作为政府部门的委员 会，通常采取与部、厅、局相同的领导体制，也实行首长负责制，有的委员会甚至连委员都没 有，导致很多委员会严重名不符实。由于党的纪律检查委员会和行政监察机关目前均实行独任制 ( 首长负责制) ，我国未来的国家监察机关在领导体制上应当也是采取独任制 ( 首长负责制) ，沿 用委员会的名称也可能延续名实不符的问题。 将监察机关称为监察委员会，一个重要考虑可能是为了与党的纪律监察委员会保持一致。但 党的机关命名规则本身与国家机关即有所不同，例如各级党委的组织、宣传部门都称为组织部、 宣传部，而在国家机关中只有中央人民政府的组成部门才可能被称为部。此外，纪律检查机关与 监察机关合署办公，并不要求二者在名称上的一致。中纪委与监察部自 1993 年开始即已经合署 办公，但二者一个是 “委员会”、一个是 “部”，并未因此产生任何不便。
三、“人民监察院”名称的可行性
笔者认为，应当将我国未来的国家监察机关称为 “人民监察院”。具体而言，在中央设立的 国家监察机关，名称应为 “中华人民共和国最高人民监察院” ( 一般称为 “最高人民监察 院”) ，是最高国家监察机关; 地方各级监察机关名称应称为 “省 ( 自治区、直辖市) 人民监察 院”、“市人民监察院”、“县 ( 区) 人民监察院”等，在性质上是地方国家监察机关。
(一) 称为 “监察院”的理由
我们认为，我国未来的监察机关不宜称为 “监察委员会”，而应称为 “监察院”，具体理由 如下:
其一，有利于为监察机关的管理体制保留适当的灵活性。如前所述，未来监察机关的管理体 制应以首长负责制为主，称为委员会容易和实行合议制的机关混淆。不仅如此，由于 “院”这 一名称具有较大的包容性，将国家监察机关称之为监察 “院”，并不妨碍从民主集中制原则出 发，在其中设立委员会，对某些特定的重大事项实现实行集体决策的领导体制。称为 “院”还 可以容纳强调独立性、专业性的监察官制度。〔15〕 目前在我国法院、检察院中即设立有审判委员 会、检察委员会，法官、检察官在司法工作中具有很大的独立性，可以作为参考。如果将监察机 关称为委员会，则对不属于委员会成员的一般监察官而言，其独立性难以得到保障。
其二，可以避免与人民政府下属的委员会混淆。我国目前各级人民政府内设的机构，很多称 为委员会，如发展改革委员会、卫生与计划生育委员会等，监察委员会的名称容易与之混淆。
其三，可以体现对我国古代监察传统的借鉴。我国监察制度历史悠久，在长期的制度演进过 程中积累了很多有益经验。自秦朝开始监察御史即作为专司监察的职官登上历史舞台。唐代设立 了御史台，为最高监察机关，其下设台院、殿院和察院三院，形成唐代严密的监察系统。宋元均 沿唐制设御史台，掌纠查百官善恶、政治得失。明朝先是沿袭元朝，在中央设御史台，后撤销御 史台机构，改置都察院。清沿明制设立都察院。〔16〕 民国时期，根据孙中山的五权宪法设计，于 1931 年 2 月正式成立了国民政府监察院作为中华民国最高监察机关，行使弹劾权、纠举权及审 计权。〔17〕 由此可见，称监察机关为 “院”在我国是有悠久历史传统的。
其四，在将监察机关称为监察 “院”以后，在人大之外的国家机关可以统一称为 “一府三 院”( 在中央也可称为 “四院”) ，相较于 “一府两院一委”的称谓更为简洁明快。这里还可以 参考一下人民检察院名称的变迁历史。从 1949 年开始，我国检察机关的名称是 “人民检察署”， 1954 年 9 月，当中共中央政治局会议讨论人民检察署组织法 ( 草案) 时，毛泽东鉴于检察工作 的重要性，提议将 “检察署”的名称改为 “检察院”，经政治局讨论，一致同意毛泽东的意见， 从此就在中央一级形成了 “三院”体制: 即国务院、最高人民法院、最高人民检察院; 在地方 形成了 “一府两院”体制: 人民政府、人民法院、人民检察院。〔18〕 从这一历史变迁过程可以看 出，将一个机构称为 “院”有利于凸显其庄重性，因此 “院”的名称，与监察机关的重要地位 是相称的。
其五，国外也有相同的称谓。例如波兰最高监察院是波兰最高行政监察机构，基本任务是监 督国家领导人和国家机关工作人员是否有渎职、违法乱纪行为。院长由议会任命，向议会负 责。〔19〕 捷克也设有最高监察院。〔20〕 韩国审计监察院是韩国的最高审计监察机关，有权对各级政 府机构和官员进行监督。审计监察院直属总统领导，向总统负责并报告工作，但在行使职能时对 总统保持独立。〔21〕 有人或许会提出，将监察机关称为 “监察院”，存在容易与 “检察院”混淆的缺陷。笔者认 为，这个问题确实在一定程度上存在，但这主要还是因为 “监察”和 “检察”这两个词发音相 近所导致的，即使不使用 “监察院”的名称，“监察机关”、“监察官”和 “检察机关”、“检察 官”也都存发音近似问题。其实，由于 “监察”和 “检察”毕竟在音调上有明显不同，只要稍 加留意，这种混淆是完全可以避免的，更勿论在绝大多数情况下，考虑到语境的因素，这种混淆的可能性本身就很小。
（二) 称为 “人民”监察院的理由
在监察机关的名称中加上 “人民”二字，可以凸显我国监察机关的人民性，监察工作、反 腐败工作的最终目的是为了人民的利益，并且需要人民的参与、支持和拥护。称为人民监察院， 也可以与各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的名称协调一致。 在我国现行的一府两院体制下，各级人大的名称均为 “人民代表大会”，各级政府的名称均 为 “人民政府”( 国务院也即中央人民政府) ，各级法院的名称均为 “人民法院”，各级检察院 的名称均为 “人民检察院”。采取这种命名方式，既符合我国的人民民主专政的国体，也符合我 国人民代表大会制度的政体。从国体上而言，我国是人民民主专政的社会主义国家，《宪法》第 二条明确规定: 中华人民共和国的一切权力属于人民。一府两院名称上冠以 “人民”两字，有 利于彰显我国国家机关的人民性，体现国家的一切权力来自于人民、服务于人民、受人民监督。 正如习近平同志所指出的，“我们国家的名称，我们各级国家机关的名称，都冠以 ‘人民’的称 号，这是我们对中国社会主义政权的基本定位。”〔22〕 监察权和所有其他国家权力一样，来自于 人民、属于人民，也必须服务于人民。从政体上而言，我国实行人民代表大会制度，各级人民政 府、人民法院和人民检察院在名称上均冠以 “人民”二字，有利于人们知晓它们与人民代表大 会共同构成我国的国家机构体系，并均由人大选举产生、向人大负责、受人大监督。因此，国家 监察机关作为我国重要的宪制机关，为体现人民民主专政的国体，同时作为与一府两院并行、由 人民代表大会产生并向人民代表大会负责的国家反腐败机关，为体现人民代表大会制度的政体， 也应当和一府两院一样标上 “人民”二字。〔23〕 在监察机关的名称中加上 “人民”二字，并非是形式主义，而是要名实相符，将人民性体 现在其制度运行的全过程，这既包括监察机关由人民代表机关选举产生、向其负责、受其监督， 也包括通过体制机制的设计，保证监察机关各项权力的行使符合人民的意志和利益，落实人民主 权和人权保障的宪法原则。〔24〕 要坚持依法监察，将体现人民意志和根本利益的法律作为人民监 察工作的基本遵循。要加强同人民代表和人民群众的密切联系，将贯彻群众路线作为人民监察工 作的生命线，在大力加强监察官正规化、专业化、职业化建设同时，也应重视人民群众的作用， 例如可以考虑构建独立的人民监察员制度。〔25〕 要将自觉接受人民监督作为人民监察工作的重要 保障，监察机关及其工作人员也要自觉接受人民及其代表的监督，要确保监察过程接受当事人和 社会的全程监督，正确对待舆论监督，虚心听取人民的意见和建议。目前的 《监察法》 (草案)未规定监察机关应当向人民代表大会报告工作，对此应予完善。〔26〕
历史来看，早在 1931 年建立中华苏维埃共和国的政权机构时，即仿照苏联体制，设立人民 委员会作为中央执行委员会 ( 全国苏维埃大表大会的常设机构) 的行政机关，其下还设有九部 一局，其中包括中央工农检察人民委员部。“人民”首度在国号中使用是在 1935 年 12 月，当时 为适应建立抗日民族统一战线的需要，中央决定将中华苏维埃工农共和国改为中华苏维埃人民共 和国，毛泽东曾经解释说: “我们的政府不但是代表工农的，而且是代表民族的。现在的情况， 使得我们要把这个口号改变一下，改变为人民共和国。这是因为日本侵略的情况变动了中国的阶 级关系，不但小资产阶级，而且民族资产阶级，有了参加抗日斗争的可能性。”〔27〕 1948 年 6 月 26 日，在石家庄举行原晋冀鲁豫边区和晋察冀边区两区参议会驻会议员联席会议，通过关于召 开华北临时人民代表大会产生统一的华北人民政府的决议。华北人民政府后来被视为中央人民政 府的前身。1948 年 9 月 8 日在西柏坡召开了中央政治局会议，毛泽东在会议上说，“我们是人民 民主专政，各级政府都要加上 ‘人民’二字，各种政权机关都要加上 ‘人民’二字，如法院叫 人民法院，军队叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。”〔28〕
在我国 1954 年宪法制定过程中，对于在政府之前加上 “人民”二字，得到很多人的明确赞 同。例如黄炎培即说: “‘中央人民政府’的名称很庄重，其中 ‘人民’两字，很亲切。”但是 刘少奇提出了不同的看法，他说: “人民看的是我们把事情办得好不好? 好了，就高呼万岁! 不 好，就反对。而且不仅反对，还要推翻。人民和政府亲切与否，倒不在乎 ‘政府’的名称上有 无 ‘人民’两字。”〔29〕 但刘少奇的这一观点未被其他与会人员所接受。从 1954 年宪法开始，在 一府两院的名称中冠以人民二字，已经成为确定的做法和传统，率尔改变之，可能会引起观念上 的混乱和不必要的争论。〔30〕
(三) 称为 “最高”人民监察院的理由
对于设在中央的监察机关应称为 “最高”人民监察院，而非 “国家”监察院或者 “中央” 监察院。如前所述，由于地方各级监察机关也都是国家机关，因此设在中央的国家监察机关不宜 称为国家监察院，否则容易产生地方各级监察院不属于国家机关的误解。上级监察机关对下级监 察机关有领导、监督之权责，设在中央的监察机关对全国各级监察机关有领导、监督之权责，称 为 “最高”人民检察院有利于彰显其崇高地位。称为 “最高”人民监察院，也可以和与之平行 的其他两个宪制机关，即最高人民法院、最高人民检察院协调一致。全国人民代表大会和国务院 的名称中尽管没有 “最高”，但 《宪法》也明确规定二者分别为最高国家权力机关和最高国家行 政机关，由于 “全国”和 “国务” ( 或中央) 已经可以凸显这两个机关的 “最高”性质，因此 不必在名称中加以体现。
当然，“中央”人民监察院的名称也是选项之一，因为用 “中央”一词可以体现其与地方监 察院的区别，并且我国的国务院也即中央人民政府，中央人民监察院可与之对应。但相比较而 言，“最高”人民监察院的名称要优于“中央”人民监察院。因为在我国近年来的政治实践中，“中央”一词一般被用于党的机关，例如中央政法委、中央纪律检查委员会、中央统战部、中央宣传部、中央保密委员会等。但如前所述，中华人民共和国中央军事委员会具有特殊性，它和党 的中央军事委员会是完全一体的。未来我国的最高国家监察机关尽管是与中共中央纪律检查委员 会合署办公，但二者的职能仍有不同，纪律检查机关的职能是执行党纪，监察机关的职能是执行 国法，在监督对象上也不完全相同，因此作为国家的最高监察机关，还是称为最高人民监察院为 宜。尽管根据我国宪法规定，国务院也即中央人民政府，但实践中绝大多数情况下都是称为国务 院而非中央人民政府。
在 《监察法》( 草案) 中，将中央监察机关命名为 “中华人民共和国监察委员会”，其本意 或许是希望通过加上 “中华人民共和国”，以使其能与地方的监察机关区分开来。但在实践中， “中华人民共和国”作为中央国家机关名称中的国别要素，除了在对外交往时，一般是省略 的。〔31〕 如果遵循其他宪制机关的惯例，将 “中华人民共和国监察委员会”简称为 “监察委员会”，则其存在难以与地方的监察机关相区分的缺陷; 而如果将其简称为 “国家监察委员会”， 则会同样面临前述的将 “国家”这一名词运用于宪制机关上的难题，而且与最高人民法院、最 高人民检察院也不匹配。因此，《监察法》( 草案) 的这一方案也并不可取。
结 语
监察机关是我国重要的宪制机关，其名称需要符合宪法的规定与精神，与监察机关的法律地 位、政治性质相匹配，并与其他国家机关的名称保持协调。我国作为人民民主专政的社会主义国 家，实行人民代表大会制度的政体，一切国家权力属于人民，一切国家机关和国家工作人员必须 努力为人民服务，人民性是我国国家机构的本质性特征。应将我国的监察机关命名为人民监察 院，以体现其人民性，并与人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院相协调，从而在国 家政体结构上，形成以人民代表大会为龙头的一府三院 ( 人民政府、人民法院、人民检察院和 人民监察院) 体制。与此同时，在监察机关的权力运行过程中，要充分体现权力来自于人民、 受人民监督、为人民服务的要求，为人民代表大会和人民群众对监察权运行的参与、监督提供制 度化的渠道。称为监察院而非监察委员会，有利于保留领导体制上的灵活性，在采取首长制的同 时吸纳合议制的因素，并为建立专业、独立的监察官制度留下空间。将设在中央的监察机关命名 为最高人民监察院而非国家监察院或中央人民监察院，符合我国宪法中对国家一词的使用规则， 符合监察机关作为国家机关而非党的机关的性质，也可以与最高审判机关和最高检察机关的名称 保持一致。
