【注释】 *作者单位：武汉大学法学院。本文系教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”(14JZD003)的阶段性成果。

[1]李建国：《关于〈中华人民共和国监察法(草案)〉的说明——2018年3月13日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，《新华每日电讯》2018年3月14日第0203版。

[2]有关“巡视利剑”和“派驻探头”等表述，参见《杨晓渡：发挥巡视利剑作用和派驻监督“探头”作用》，http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/19/c_129723004.htm, 2018年6月9日访问。

[3]为行文方便，与监察委员会派驻监察机构、派出监察专员有关的诸项制度，本文合称其为“监察委员会派驻制度”；同时，考虑到监察委员会派驻监察机构、派出监察专员二者之相似性，为避免冗杂，本文合称其为“监察委员会派驻机构”或“派驻机构”。当然，行文中有必要具体区分时，仍采用具体表述。

[4]新修改的《中国共产党章程》第45条规定“：党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组”，结合纪检监察合署办公原则来看，各级监察机关也将向本级中国共产党机关及国家机关“全面派驻”。不过，在党和国家机关之外，二者并不一定完全重合，因为我国党组织遍及中央、地方乃至几乎所有基层单位，因此纪检派驻不受单位性质等因素影响，理论上甚至可对任何单位进行派驻。

[5]目前中央纪委国家监委驻国务院港澳事务办公室纪检监察组兼管港澳两个中联办的纪检监察工作。

[6]相较于法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位，其他三类对象至少已经具备一定共识。有学者总结“：向党政机关和国有企业派驻纪检监察部门和人员是中国特色反腐倡廉体系的重要组成部分，也是一种特殊的制度安排。”过勇：《中国纪检监察派驻制度研究》，《国家行政学院学报》2014年第2期。

[7]值得注意的是，多数省份已经对科学院、社科院等类似单位实施“参公管理”。

[8]按照管理权限，如果对这些单位派驻监察机构，后者仅对驻在单位中层职级以下的监察对象进行调查、处置，而对于驻在单位的领导班子成员，则需要由本级监察机关直接进行调查、处置。

[9]参见秦前红：《监察法理解和适用的若干难点问题》，《人民法治》2018年Z1期。

[10]《企业国有资产监督管理暂行条例》第6条和第7条。

[11]根据《全民所有制工业企业法》第7条规定，全民所有制工业企业实行厂长(经理)负责制，厂长依法行使职权，受法律保护。

[12]例如，《财政部关于国有企业认定问题有关意见的函》(财企函[2003]9号)的意见是从企业资本构成和企业控制力两个方面认定是否属于国有企业。从企业控制力角度看，国有股权超过50%的绝对控股企业属于该范畴。国有股权处于相对控股的企业，因股权结构、控制力的组合情况相对复杂，如需纳入“国有公司、企业”范畴，也须认真研究提出具体的判断标准。

[13]“这里的行政区域主要是指街道、乡镇以及不设置人民代表大会的地区、盟等区域。”中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第97页。

[14]根据《人民法院组织法》第22条，“在省、自治区内按地区设立的中级人民法院”和“在直辖市内设立的中级人民法院”都属于中级人民法院；根据《人民检察院组织法》第2条，“省、自治区、直辖市人民检察院分院”属于独立一级的地方人民检察院。

[15]见《人民法院组织法》第34条第2项、《法官法》第11条第4项、《人民检察院组织法》第2条第3款和第24条以及《检察官法》第12条第5项。

[16]“非行政区的区域”并非最规范之表达，却是最周延之表达。对于地方区域类型之划分，有学者提出“行政区”和“开发区”的二分法。但是，从各国的特别地方制度发展经验来看，行政区和开发区之间并不是非此即彼的关系；同时，此二者也无法周延涵盖全部地方区域。从我国地方制度实践来看，行政区和开发区之间也并非完全互斥，反而大体趋势是融合。对此，现行《检察院组织法》第2条第3款采取的表述是“区域”，包括“工矿区、农垦区、林区等”；《人民检察院组织法(修订草案)》(二次审议稿)第24条采取的表述是“辖区内特定区域”。为避免争议，本文采取“非行政区的区域”之表述，意在从逻辑上与“行政区”形成周延互斥，旨在排除任何“有对应权力机关产生本级监察机关”的区域。

[17]〕从这个意义上讲，现行《宪法》第124条第4款颇受质疑。该款规定，“监察委员会的职权和组织由法律规定”。一个很直接的问题就是：我国权力机关能否依此授权，在组织法中补充甚至创设监察委员会的新的宪制职权？笔者以为，首先，从《立法法》第8条第2项有关宪制机关之“职权”的事项“只能制定法律”的规定，无法推出法律有权创造宪制职权；其次，宪制职权并非《立法法》第9条规定的法律特别保留事项，而是宪法相对法律之特别保留事项；最后，即便有关法律贵为基本法律、有关事项贵为保留事项，仍仅能重复、细化或援引宪法关于“宪制职权”的规定，而不得创造新的宪制职权。因此，《宪法》第124条第4款关于“监察委员会的职权由法律规定”之表述，如解释为补充或创制，则不符合宪法保留原理；如解释为执行或细化，则与第123条逻辑重复。

[18]同前注[13]，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编书，第102页。

[19]《监察法》第12条第1款规定的是“可以向……等派驻或派出……”，看似只涉及“设立”而无关“撤销”。但是，作为一个行使国家公权之组织，既不应平白而“生”，也不应平白而“亡”；既然需要“设立”，当然也可能“撤销”。二者都应事先规定好权限和程序。

[20]根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条，行政公署、区公所之设立，以“在必要的时候”为实质要件；反观街道办，则无此规定。

[21]根据《立法法》有关规定，人民检察院派驻检察室属于“人民检察院的产生、组织和职权”，只能由法律规定；同时，该法律作为关涉国家机构的法律，属于基本法律。目前，关于派驻检察室主要的两部规范性文件是最高人民检察院分别于1993年和2010年发布的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》和《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督视角促进检力下沉工作的指导意见》。可见，检察院派驻检察室至今尚无组织法层面的依据。

[22]参见秦前红：《中国政治体制改革“试点”模式需解决好四大问题》，《中国法律评论》2017年第4期。

[23]《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》于1993年4月由最高人民检察院发布。尽管该条例自称“根据《中华人民共和国检察院组织法》制定”，仍只能归为检察机关内部规范。

[24]《人民检察院组织法(修订草案)》(二审稿)第25条第2款原文表述是：“省级人民检察院设立检察室，应当经最高人民检察院和省级有关部门同意。市级人民检察院、基层人民检察院设立检察室，应当经省级人民检察院和省级有关部门同意。”

[25]徐汉明：《国家监察权属性研究》，《法学评论》2018年第1期。

[26]至于“上级”，指全部由“上一级”批准，还是省级以下派驻皆由“省一级”批准，省一级派驻由“国家级”批准，抑或采取其他方案，有待进一步讨论。