继2004年、2015年两部有关依法行政、法治政府建设纲要之后，《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称《纲要》）如期而至，为未来五年的法治政府建设设定了目标与路线。《纲要》继承了设定理想图景、分析现实短板、寻求突破路径的顶层设计思路，与此同时，伴随经济社会的发展，一些新的目标与要求被纳入政策愿景，法治政府建设的内涵也得以创新。

一、法治政府建设“全面突破”的目标

近年来，法治建设不同部分之间互为条件的关系被决策层日益重视，“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”成为新的战略。此次《纲要》亦是“一规划两纲要”整体设计中一环（去年底，党中央已印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》、《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》）。在这种整体性的视角中，就可以理解，作为法治政府建设领域的《纲要》，为何要花费较多的笔墨谈加强重点领域立法、完善立法工作机制、健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解等问题。毕竟，如果不在上游解决科学立法的问题，政府的依法行政就难以实现“以良法促进发展、保障善治”这一实质法治的目标；而不形成社会矛盾纠纷的法治化解决体系，引导全社会形成尊法信法守法用法、依法维权的文化，政府的行政管理也就难免变形走样。

与此同时，考虑到我国政府治理体系在整个国家治理体系中所占的巨大权重，其法治建设的成效将在很大程度上影响整体的法治水平。因此，法治政府建设被定位为全面依法治国的重点任务和主体工程。在此背景下，未来五年的法治政府建设被期以“全面突破”的目标，并希望以此突破来为其他领域的法治建设形成示范和带动效应。

在这样的目标要求下，《纲要》明确了未来的法治政府建设需要发力的一些紧要问题，包括：解决法治政府建设水平区域不平衡、基层薄弱的问题；提升依法预防处置重大突发事件的能力等。以后者为例，现实表明，预防处置重大突发事件实际上是依法行政水平的“压力测试”，只有在面对重要工作、紧急情况时，仍然能够坚持运用法治思维和法治方式应对，既有效处置重大事件，又最大限度降低对个体合法权益和整个经济社会运行的负面影响，使得法律保护的各种价值得以兼顾，才说明法治政府建设有足够的成效。

二、市场和政府关系优化的法治保障

中国的法治政府与社会主义市场经济体制的建设历来关系紧密，其基本逻辑是，经济体制改革的深入提出政府转变职能的要求，进而要求通过法治政府的建设来引领、保障这种职能转变。实际上，中央关于依法行政的要求就可以追溯到1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的“各级政府都要依法行政，依法办事”。

党的十八大以来，市场和政府关系的认识被拓展和深化，并定位于“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一重大判断，其问题意识，就是要解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。这势必要求相应的法治政府建设予以跟进，为市场和政府关系的优化提供有力的保障、有效的平台与可靠的路径。这样的跟进在《纲要》中被凝练为“职能科学、权责法定、执法严明”的基本要求，并通过“健全政府机构职能体系，推动更好发挥政府作用”、 “健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法”等两个部分部署了一系列具体的推进措施。

一个值得关注的重点是，行政执法在此次《纲要》中被突出强调，除了上述部署外，更是纳入法治政府建设的总体目标，即到2025年，“行政执法体制机制基本完善，行政执法质量和效能大幅提升”。这种对执法的强调亦可视为市场和政府关系持续优化的重要抓手。如果说早期市场经济体制改革的主要矛盾是政府如何从市场退出的话，伴随改革的深入，政府为市场有效运行提供制度化的支撑就愈发重要。毕竟，市场既不可能自发运行，其内在要素如产权保护、契约执行离不开法律及相应的执法；亦不可能自足运行，公平竞争秩序的形成、市场活动外部性如环境污染的矫正等等，也都需要法律和相应的执法。

当然，从法治政府建设的角度，行政执法必须是基于规则、理性适度的。因此，尽管同样提及了一些热点领域的执法如反垄断、食品安全、教育培训等。《纲要》对相关部门提出的要求是复合的：既要严格、又要规范；既要加强、又要改进，从而既要有效地维护公益，又要为市场主体创造稳定的预期。

三、“创新”语境中法治政府建设的双重任务

“十四五”规划提出，坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，这也给法治政府建设从两个方向上提出了命题：政府的依法监管如何面临新技术、新模式所带来的挑战；政府的依法行政活动本身又如何引入技术创新来增强效能。《纲要》在这两个方面均有所回应：

一方面，法律以及据之形成的政府监管架构总是针对社会中既有的、典型的技术形态、商业模式而设计，一旦出现新技术、新模式、新业态，就会出现规则的不匹配。此时，如果僵硬地适用既有监管规则，则可能扼杀创新；而完全放任不管，则可能导致法律所保护的权益暴露于风险。由此，为创新营造一个相匹配的法律和政府监管架构，便非常关键。

对此，《纲要》提出，完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式，并提出及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板，以良法善治保障新业态新模式健康发展。其目标，就是创造一个有弹性的制度环境，即为试验、创新留下空间，又防止监管套利形成系统性的风险。

另一方面，政府的依法行政工作如果能够有效利用技术创新成果，也能够节约成本、提升效能。特别是，在中国的体制下，政府依法承担了相对更多的职能，因此，效能的提升对于政府治理体系的完善就具有非常关键的作用。因此，《纲要》将“智能高效”作为法治政府建设的基本要求，并设专节“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”予以规定。

当然，与其在社会中的运用一样，科技在政府履职过程中的部署同样需要面对的基本问题便是，如何确保科技服务于人，而不是人被技术系统所支配。对此，《纲要》亦有所回应，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”、“在依法保护国家安全、商业秘密、自然人隐私和个人信息的同时，推进政府和公共服务机构数据开放共享”，规定不多，但其有效落实，对于建设人民满意的法治政府，却异常关键。