刘 坤绘

事 件

唐山丰南区：

政府作“开发商”违建别墅

据新华网报道，2011年3月，河北省唐山市丰南区政府直接充当开发商开始建造“唐墅壹号”，不仅大片占用耕地，而且征地、审批、建设、销售等环节均涉嫌违法违规。

据了解，“唐墅壹号”是丰南区一个在建的高档独栋别墅区。从2006年起，当地区、镇政府开始在艾坨村征地，然而一直没有履行征地手续，直到2009年下半年，唐山市国土资源局丰南区分局才和艾坨村委会签订了《征收土地协议》。

在建设环节上，“唐墅壹号”今年3月就开工了，而《建设用地规划许可证》批准的时间是4月2日，《建设工程规划许可证》则是7月7日才批准的，《建筑工程施工许可证》只盖了丰南区住建局的章，没有填写发证日期。

在销售环节上，截至7月28日， “唐墅壹号”尚未取得《商品房销售（预售）许可证》，但已卖出30多套房屋，每套预交房款30%的预订金都直接交给了丰南区财政局。

（刘 坤）

评 析

“官商一体化”是土地财政的顽疾

林鸿潮

近年来，土地征收和房地产开发中的违法行为频频发生，且花样翻新、手段升级、隐蔽性强，对此人们已经屡见不鲜。但像唐山市丰南区“唐墅壹号”这般，在征地、审批、建设、销售各环节全部违法且明目张胆不加掩饰的案例，还算少见。

房地产开发中的种种违法乱象，其根源在于地方政府的GDP偏好和土地财政的利益驱动，且以后者提供的“动力”最为强劲。一般情况下，房地产开发中的经济收益转化为政府的财政收益，是经过一定的利益链条间接传导的。首先，庞大的公共开支和政府投资给地方政府带来巨大的财政压力，地方政府只有通过土地出让获得的巨大收益才能填补这个窟窿。农民的集体土地变成国有土地，国有土地变成开发商手上的地皮，地皮变成楼盘，楼盘变成开发商的利润，地方政府就这样被紧紧地捆绑在这一利益链条上。为了使这一利益链能够顺利运转不致中断，最终保证自己的财政来源，地方政府就不得不在征地、审批、建设、销售各环节频频违法，乃至强征强拆、推高房价、激化社会矛盾。而在“官商勾结”的利益交换过程中，各种腐败行为不断发生。

但在唐山市丰南区政府看来，这种利益传导机制还是太间接、太麻烦、太没有效率了，“官商勾结”远没有“官商一体”来得“给力”。于是乎，当地政府直接充当开发商，财政局直接坐地收钱。如此一来，效率大大提高。土地可以先用了再签征收协议，先斩后奏。没有预售许可证不要紧，政府自己开发的房子，有的是人买。于是，土地变成房子，房子变成钞票，每一个环节都在地方政府的掌控之下，甚至用不着和开发商分一杯羹。可以说，“唐墅壹号”的出现，绝不是个别贪得无厌的地方官员触碰法律底线的偶然之举，而是长期困扰地方政府的土地财政的一次急性发作而已。

应该说，我国在土地征用和房产开发方面的法律制度经过多年发展已日趋完备，绝非无法可依或存在法律空白。而类似违法事件却层出不穷，可见冰冻三尺非一日之寒。要避免下一个“唐墅壹号”的出现，绝非空喊几句完善立法、严格执法、问责到底之类的口号所能收效，其根本还在于彻底摆脱地方政府对土地收益的深度依赖。而要做到这一点，还需要在财税体制、经济转型和地方政府绩效考核等领域进一步深化改革。

（作者为中国政法大学法治政府研究院副教授）