王青斌 陶杨
（1．中国政法大学 法治政府研究院 北京100088；2．国务院法制办 政府法制研究中心 北京 100017）
内容摘要：行政法律规范冲突具有多种表现形式，相应地，其解决方式也呈现出多样化的特点。但只有找到解决问题的根本路径，才能铲除我国行政法律规范冲突这一顽症存在的根基。对应行政法律规范冲突产生的根源，利益的制约和协调成为根本路径之一。同时，与“利益”有着密切联系的“权力”也需要予以规范，因此对立法权的界分和对行政权的整合则是解决行政法律规范冲突的另一根本路径。
关键词：行政法律规范冲突；利益；权力；协调；整合
任何法律制度都应当是一个没有冲突的整体。[1]法律的协调性是保证法制统一和稳步发展的必要条件，因此，没有任何一个法治国家会对国内法律规范冲突现象置之不理。虽然我国法治化建设起步较晚，但法治发展速度较快。从建国初期“无法可依”的局面到目前社会生活各方面都“有法可依”的跨越式进步中，我们一方面感受到“法治化”的到来，另一方面也观察到法律规范冲突现象愈演愈烈。行政法律规范冲突，即行政法律体系内部出现了不一致、相互矛盾的情况。在我国的法律规范冲突中，行政法律规范冲突占据着主要地位，同时也是解决我国法律规范冲突中的重点和难点。
（一）构建和谐社会背景下的行政法律规范冲突
和谐社会的构建，离不开法治，而行政法治的实现，则离不开系统、完整、协调一致的行政法律规范体系。因而，构建一个系统、和谐的行政法律规范体系，解决好行政法律规范之间的冲突，不仅是实现行政法治、构建法治政府的需要，也是构建和谐社会的需要。
在和谐社会的构建与行政法律规范冲突关系方面，应认识到以下两点：
1．和谐社会不可能消灭行政法律规范冲突。从字面上看，“冲突”与“和谐”是格格不入的。“从冲突的社会意义看，在任何一个有秩序的社会中，冲突——即便是纯粹发生在私人之间的冲突——都具有一定的反社会性。无论冲突各方是否具有正义的根据，冲突毕竟与社会秩序的要求是相悖的。”[2]那么，构建和谐社会，是不是要杜绝行政法律规范的冲突呢？结论并非如此，一方面，行政法律规范冲突是一种客观存在，要完全杜绝是不可能的。冲突是矛盾的一种表现形式。从矛盾的普遍性原理中，我们可以得知冲突是普遍存在的，是任何社会都不可避免的，“由于感情恩怨，利益归属及价值取向等因素的存在，人类社会从其产生的那一天开始，便伴随着不同的纠纷和冲突”。[3]另一方面，行政法律规范的冲突并非都是坏事，特别是在新的行政法律规范与旧的行政法律规范冲突的情况下。因为与旧的行政法律规范发生冲突的行政法律规范很可能是一种更加合理、更符合现实社会需求的法律规范。因而从一定意义上说，冲突在一定程度上具有促进法律体系更新和发展的作用。
2．和谐社会要求合理解决行政法律规范冲突。行政法律规范冲突不可能完全杜绝，但这并不意味着可以放任行政法律规范冲突的发生。冲突总是与无序有着密切的联系，而这与法律所追求的秩序价值是背道而行的。因此，对待行政法律规范冲突，正确的态度是一方面要尽量避免冲突的发生，另一方面应该合理化解冲突。减少行政法律规范之间的冲突及其危害的发生，构建有效的行政法律规范冲突解决机制，才是实现行政法治、构建和谐社会所真正需要的。
构建和谐社会，需要我们正视并有效解决行政法律规范冲突。而要有效解决行政法律规范冲突，首要的任务责任是找到行政法律规范冲突的根源。
（二）利益冲突——行政法律规范冲突的根源
尽管我国已设置了一些法律规范冲突预防和解决机制，但真正能够在实践中发挥实效的并不多。现有的冲突解决机制，如法律适用规则的确立、法律解释、法规清理等都只能起到“治标不治本”的作用。只有抓住问题的关键才能从根本上减少行政法律规范冲突的产生。俗语云：“斩草先除根”。那么，冲突的“根”是什么呢？笔者认为，冲突的根源在于利益。
1．行政法律规范冲突根源于利益冲突
在现代汉语中，“利益”被解释为“好处”，通过利益的获取，主体的需要将会得到满足。当能满足利益需求的资源的有限性与对利益追求欲望的无限性发生矛盾时，就会产生利益冲突。古人荀子说：“人生而有欲，欲而不得，则不能无求，求而无度量分界，则不能不争。争则乱，乱则穷。”利益冲突的产生基于两个原因：一是资源的稀缺性；二是欲望的无限性。利益矛盾和冲突，贯穿于以往整个人类历史发展过程，使人类历史呈现出扑朔迷离、迂回曲折的外貌，但同时也使其表现出不可逆转的发展趋势。不同历史时期人类社会的各种矛盾和冲突，包括不同个体、群体、阶级、民族、种族、国家和地区之间以及它们相互之间的各种复杂的矛盾和冲突，归根到底都源于某种利益矛盾和冲突。[4]
在行政法律规范的冲突中，抛开因技术原因或主观认识的偏差而引起的规范之间的矛盾，大多数冲突背后都隐藏着利益动机。爱尔维修也认为，作为社会生活的基础，利益是社会生活中惟一、普遍起作用的社会发展动力和社会矛盾根源。[5]行政法律规范冲突现象之所以日益严重并且呈现出复杂的态势，是与规范制定主体的多层次性分不开的。上至全国人民代表大会、国务院，下至地方各级人民代表大会和地方各级人民政府都有权制定行政法律规范。拥有规范制定权的主体在各自制定的规范中所体现出的不同利益倾向就造成了行政法律规范的冲突。
2．行政法律规范冲突中的利益种类
有利益的存在就会发生对利益的争夺，纠纷和矛盾也会随之产生。在我国，受法律保护的利益包括国家利益、集体利益和个人利益三种。在这三种利益之间，也可能会发生冲突，包括个人利益与国家利益的冲突、个人利益与集体利益的冲突、集体利益与国家利益的冲突、个人利益之间的冲突等。
利益冲突是行政法律规范冲突产生的根源，对利益冲突进行平衡也是增强行政法律规范内部协调性的需要。当发生冲突时，法律往往会依据一定的原则对利益做出衡量，确定优先保护的利益。一般而言，应当以全局的、整体的利益为重，局部的、短期的利益在与全局的、整体的利益发生冲突时，应当服从于全局的、整体的利益。我国是社会主义国家，国家利益包括了社会的整体利益，集体利益是集团全体成员的共同利益，个人利益是公民个人满足其物质生活和精神生活的利益，这三者从根本上而言应当是一致的。但是，国家利益、集体利益和个人利益之间的密切联系和根本上的一致性并不能排除它们在某些方面、某些领域和某些时候发生冲突的可能。总之，在个人利益与公共利益之间应当以公共利益为重，在必要时为了公共利益的需要可以牺牲个人利益。政府有可能为了国内安全或民族自卫而设定一些侵犯个人言行自由的约束和限制规定。在战争时期，有组织的社会甚至可能不得不要求个人为了整个集体的利益而牺牲他们的生命。[6]
在发生利益冲突时，法律优先保护公共利益。但公共利益对个人利益的侵害要以必要为限，并需具有正当的理由和给予合理的补偿，这也是法律对利益冲突的平衡作用。这在我国的法律中也得到了体现。如我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条也规定了：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”此外，《行政许可法》第8条的规定在规定公益优先的同时也强调保护个人利益。该条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”
既然利益冲突是行政法律规范冲突产生的根源，那么，在探讨解决行政法律规范冲突的根本路径时也应当以“利益”为出发点。
利益冲突是行政法律规范冲突的根源，对利益的争夺是行政法律规范冲突长期存在的实质。尽管法律规范冲突形式各异，但大多数冲突的发生都与利益矛盾相关。因而，在立法的过程中，对不同的利益，需要采取不同的措施予以对待。具体言之，就是对不正当的利益进行有效制约，协调正当利益之间的冲突。
1．制约不正当利益
立法的过程就是对利益进行协调的过程，在对利益进行协调前，首先应当对利益的正当性作出评判。除了既有法律秩序所保护利益的正当性本身存在疑问外，大多数违法利益都属于不正当的利益；此外，还有一些为法律所疏漏的利益也可能存在不正当性，这些利益虽然并没有被作为违法利益对待，但是其正当性也是值得商榷的。如在我国的体制改革过程中，因中央政府各部门没有完全落实职权法定原则，部门之间职权交叉现象严重。某些部门通过立法“扩权卸责”，借机谋取本部门的不正当利益。因为缺乏法律的有效规制，部门在不违反上位法的前提下争权夺利，这种部门利益虽然不具有违法性，但显然是不正当的，并且也为法律规范冲突的发生埋下了隐患。要制约立法中的不正当利益，应从以下几个方面着手：
（1）完善行政法律规范制定程序。程序是实现实体正义的重要保障，“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量”。[7]完善行政法规的制定程序可以采取的措施包括提升立法的公开性、健全公众参与机制、积极尝试立法回避制度等，其中，立法回避制度对于克服立法中的利益部门化具有重要作用，“凡是涉及部门行业利益的法律，都应交给人大，或者是专家起草，交给一个与本部门的利益没有关系的主体去起草”。[8]
（2）加快配套的行政管理体制改革。行政法律规范冲突现象是复杂的，而对行政法律规范冲突的解决又是一个系统工程。仅靠规范制定程序的完善仍然不能排除不正当利益的干扰，执法体系的完善也会对避免法律规范冲突、促进规范协调起到积极作用。可以采取的措施主要两个方面：一是推进财政体制改革、建立健全公共财政体制。我国应当健全公共财政体制，严格执行“收支两条线”制度，清理和规范政府非税收入，坚决切断政府非法收入的渠道，杜绝不正当利益的产生；二是完善政府绩效评估制度，树立正确的政绩观。我国长期以来一直以“经济成效为中心”的政绩观非但不能正确反映政府的实际工作成效，反而会成为政府及其官员谋求自身利益的动因。政府政绩评估应当实现多种标准的综合，除了经济指标外，政府行为的合法性、行政能力和为公众提供服务的满意程度等因素同样应当予以考虑。
（3）规范政府权力。权力是获取利益的重要手段，行政法律规范冲突中的不正当利益大多与政府违法行使职权有关。规范政府权力能够督促政府合法行使职权，避免因职权交叉、滥用职权等原因而产生的行政法律规范冲突。
（4）完善监督机制。凡是权力都有被滥用的可能，如何有效制约权力是一个永恒的话题。对权力进行监督的方式有两种：一种是通过“权利”制约“权力”。市民社会的发展与健全可以有效控制国家权力的滥用和无限蔓延，细观西方国家法治发展的历程，“一个自在自为的市场社会，为国家权力设置了不可逾越的障碍，使法治成为西方政治生活的一种经验”[9]。加强规范制定程序过程中的公众参与就是实现“权利”制约“权力”的有效方式。另一种是通过“权力”制约“权力”。“有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[10]法律规范的制定权也是一种权力，并且这种权力越来越受到利益主体的重视，通过制定规范使不正当利益“合法化”已成为各地方和政府部门争夺利益的主要方式。因此，通过其他权力对法律规范制定权予以必要的监督是十分重要的。
2．协调正当利益
正当利益之间的矛盾也会引起行政法律规范的冲突。因为相互矛盾的利益都具有正当性，所以不能制约其中一个而发展另外一个，而只能对相互冲突的正当利益进行协调，尽量避免因矛盾的激化而造成行政法律规范冲突。主要要实现以下两方面利益的协调：
（1）中央利益与地方利益的协调。利益关系是中央与地方关系的核心问题，中央政府代表着国家的整体利益，而地方政府更多地担负着维护地方利益、发展本地经济的职责，所以地方利益既要以国家利益为发展前提，又具有一定的独立性。中央与地方利益的分配需要符合适度原则，地方利益分配过多就会影响到国家的整体发展，而地方利益分配过少就会造成地方财政压力，对中央与地方利益进行协调将有利于促进国家整体利益与地方局部利益的和谐发展，可尽量避免因利益之争引起的行政法律规范冲突。在协调中央利益与地方利益时，需要注意以下两点：一方面应当实现地方政府财权与事权的相匹配。在当前的财政制度下，一定程度上存在着地方政府的财权与事权不相匹配的情况，应当通过财政体制改革协调中央与地方利益，使地方政府的财权与事权相匹配。同时还要建立规范的中央对地方的转移支付制度，特别是在财政出现严重困难的地方，中央政府要采取各种补助措施，保证地方政府工作的正常运转；另一方面，中央政策的倾斜需要适度，对利益受到牺牲的地区需要给予合理补偿。中央政府从宏观大局出发作出的宏观经济政策不可能适合所有地方，为实现地方利益最大化，地方不惜采取一些变通的措施来与中央的政策周旋，导致“上有政策，下有对策”的现象加剧，中央的宏观调控和国家整体利益受到影响。[11]因此，中央政策的倾斜需要适度，对利益受到牺牲的地区需要给予合理补偿。总之，在协调中央与地方利益时，既要遵守国家利益优先原则，也要保护地方的正当利益，因国家利益需要而牺牲地方利益时要依法给予补偿。
（2）地方利益间的协调。地方性法规和地方政府规章等地方性行政法律规范的适用范围为制定机关管辖的行政区域，多数情况下不会存在适用交叉的问题，也就不会产生法律规范之间的冲突。一般而言，地方政府的正当利益在本行政区域内是受到保护的，只要不侵犯到其他地方的合法权益就不会产生利益冲突。但是，市场经济的发展增加了人的流动性和物品的流通性，进而促进了各独立行政区域之间的交流和联系。地方的正当利益在交流和联系中就可能会发生矛盾，特别是在上位法规定不明确的情况下。在地方政府间竞争日益加剧的情况下，地方利益的对抗性也随之有上升趋势。然而对抗必然要以一定的损失为代价，并且有可能造成两败俱伤的局面。目前更多地方政府在积极探讨地方间的沟通与合作，特别是经济一体化的地区，如“长江三角洲地区”各政府之间签署的一系列行政协议。“行政契约制度以尊重各方意愿为前提而达成共识，对长三角经济的一体化和法制的协调起到了很好的作用，已成为其他区域法制协调的榜样。”[12]地方政府间的行政协议能够对地方利益进行协调，促进地方法制的统一，但是地区政府间也可能通过协议形成一个更大的利益共同体从而产生对中央或其他地区利益的对抗，所以也应当注意避免地方行政协议成为保护区域利益的壁垒。
（四）解决路径二：权力的界分与整合
权力是社会的产物，任何社会都离不开权力的作用。权力既有稳定、维护社会发展的作用，也天生地具有破坏、阻碍社会发展的特性。英国的阿克顿勋爵说过：“绝对的权力即绝对的腐败”。权力之所以容易成为滥用的对象，也与其后深藏的利益是分不开的。权力是谋取利益的重要手段，托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）将权力定义为“获得未来任何明显利益的当前手段”。[13]权力既可能成为正当利益的维护手段，也可能成为谋取不正当利益的工具。
利益与权力具有不可分割的关系。作为行政法律规范冲突产生的根源，利益冲突主要是通过权力的对抗和冲突表现出来的。因此，对权力进行合理界分与整合也是解决行政法律规范冲突的重要途径。行政法律规范冲突中涉及到两种权力：立法权和行政权。立法权限不清和政府职权交叉是产生行政法律规范冲突的两个重要原因，所以解决行政法律规范冲突也就涉及到对立法权的重新界分和行政权的重新整合。
1．立法权的界分
立法权是立法体制的核心问题，对立法权的界分也就是进一步明确立法权限。通说认为，我国是“一元两极多层次”的立法体制。“一元”是根据我国单一制的国家结构形式和统一的、一体化的立法体制而作出的判断，即“全国范围内只存在一个统一的立法体系”；“两级”是指“中央立法和地方立法两个立法权等级”；“多层次”是指中央立法和地方立法“都可以各自分成若干个层次和类别”。[14]具体而言，根据我国《宪法》和《立法法》的规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，制定法律；国务院根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本地区的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章；经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施；民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例；此外，根据宪法和特别行政区基本法的相关规定，香港和澳门两个特别行政区也享有法律制定权。
在我国，享有立法权的主体是多元的，但各立法主体之间权限的范围并不十分清晰，常常会出现针对同一事项，不同的立法主体制定的规范之间发生了冲突，这也是需要对立法权重新进行界分的原因。
（1）合理界分中央与地方的立法权。我国在中央与地方立法权限的划分上较具特色，实行的是中央统一领导和一定程度分权的模式。[15]总体而言，中央与地方立法权限是以中央与地方的管理事项为划分标准的。《宪法》规定了中央与地方职权划分的原则，即“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”《立法法》对中央与地方立法权限作了更为详细的划分，明确规定了地方立法事项范围。但无论是《宪法》的规定还是《立法法》的规定都较为原则和模糊，可操作性不强。想要在权力之间画上一条明确的界限本来就不是一件十分容易的事情，而规定的不明确甚至含糊就会为权力的相互渗透和交叉提供了可能。因为立法权限不清，一些地方会通过对上位法做有利于自己解释的方式扩大自己的立法权。因此，需要对中央与地方立法权进行明确的界分。一方面要明确中央立法的专属事项，这些事项的立法权只能属于中央，地方不能越权立法；另一方面要积极调动地方立法积极性，针对本地方制定具有地方特色的、符合本地社会发展要求的地方立法。中央适度放权更有利于地方发展空间的拓展，而且中央也没有精力对地方事务作出全面地规范。如对于一些全国不统一征收而具有明显地方特色的地方税，其立法权可以划归地方专属。只要不违反国家的经济制度和政治体制，地方立法主体结合本地方经济优势进行的具有地方特色的立法应当受到允许。
（2）合理界分权力机关与行政机关的立法权。我国宪法规定了全国人大及其常委会行使国家立法权，行政机关是执行机关，其立法权是由立法机关授予的。根据《宪法》和《立法法》的相关规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。并且《立法法》第8条专门规定了“法律保留”的事项。属于“法律保留”的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。另外，国务院还可以为执行法律的规定而制定行政法规，也可以对自己行使宪法规定的行政管理职权的事项制定行政法规。此外，《立法法》还规定了国务院部委和省级地方政府的立法权。但这些规定都存在较为原则的弊端，立法机关与行政机关之间的立法权界限不明。如省级地方人大及其常委会与其地方政府之间在事务管辖范围上有很大的重合，如何进行区分一直以来没有形成一个确定的标准。实际情况是，某一事项是制定地方性法规还是制定地方规章，视具体地方不同存在着不同程度上的随意性。基本上是按照时间安排，越是急于立法的事项，在等不得地方人大常委会开会讨论的情形下，往往就由地方规章先规定了。至于以后这方面还是否制定地方性法规，看看再说。或许这也是一种实验性立法，但两种立法的权限划分就存在一定的随意性。[16]立法权限不清的情形还存在于法律与行政法规之间以及地方性法规与部门规章之间，这也是实践中出现行政法规与法律相冲突、地方政府规章与地方性法规相冲突以及地方性法规与部门规章相冲突的重要原因。据此，需要对立法机关与行政机关之间的立法权限进行界分，规范授权立法。
除了中央与地方立法权、立法机关与行政机关的立法权需要进行明确界分外，立法机关内部以及行政机关内部的立法权限设置也不明朗，人大与其常委会、国务院与其各部委之间立法权限也亟待加以明确。这也是预防和化解行政法律规范冲突所必需面对的问题。
2．行政权的整合
行政权是行政法律规范冲突中涉及的另外一项权力。权力本身就具有自我扩张的特性，而行政权又是公共权力体系中最为活跃、极易扩张而最具侵害性的一种权力。行政权对外具有向社会渗透的本能，对内具有互相争夺的潜质，然而这两种扩张方式都会受到一定的阻碍，这也是行政法律规范之间发生冲突的重要原因。要解决行政法律规范冲突还需从根本上对行政权进行规范和整合：
（1）限制行政权的对外膨胀。行政权是政府享有的管理社会公共事务的一项基本权能，行政权的范围与政府的职能是相对应的。政府职能指的是政府在社会中所承担的职责和功能，它反映了政府的实质和活动内容。[17]在不同的历史时期，政府职能的范围也是不同的。在我国目前的行政管理体制改革中，政府职能的转变是改革的重心。政府对社会经济和生活的过多干预严重影响了国家的发展，在市场经济条件下，必须对政府职能进行重新定位。政府需要“放权于社会、还权于市场”，政府职能应当限定在“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这几个方面。政府职能的转变实质就是将原本属于社会和市场的权力予以归还，政府管自己该管的事，不管自己不该管的事。政府职能在重新定位以后就不得对其职能以外的事项予以干涉，行政权也不得对外扩张。但现实中，总是存在一些违法行为。如《行政许可法》对行政许可权予以了规范，一些行政主体原有的审批权就要依法取消，但是也有部分行政机关对其丧失的行政审批权依依不舍，不惜违反法律的规定采用规避《行政许可法》的办法，变相地赋予登记备案制度以法律效力，达到行政审批的目的。行政权在对外扩张的过程中必然会遇到一定的阻力，一种就是来自于上位法的否定，如上面举的这个例子；另一种就是来自具有法定效力的自治规范（如行业协会经国家授权而制定的自治规章）的抵触。这两种力量的抗衡都会造成行政法律规范之间的冲突，因此，必须明确界定政府职能，并对行政权的行使设置必要的监督机制，限制行政权的对外膨胀。
（2）遏制行政权的内部扩张。行政权除了具有对外膨胀的倾向外，对内也有相互扩张的动力。在我国，行政权之间相互扩张的冲突现象还比较严重。行政权的相互扩张与我国政府机构设置的不合理是有内在因果关系的。政府部门权限不明、职权非法定化都容易产生行政权的冲突。有一个例子形象地说明了政府监管部门职能交叉、多头执法而管理不力的现状。在肉类生产过程中，生产兽药的企业由药品监督管理局、工商局负责；使用农药的养殖业由农业部负责；第三、四个环节即兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂，由农业部负责；第五、六个环节肉畜收购和屠宰企业，除个体和私营业者外，均由商业部门负责；第七、八个环节销售及卫生监督，由商业部门、质检部门和卫生部门共同负责。虽然有众多部门监管，但依然是“八个部门管不好一头猪”。行政权内部扩张的最主要的表现形式是“部门保护主义”，受部门利益的驱动，一些政府部门通过行政立法方式扩大自己的权力范围，其结果就会产生部门规章之间的冲突。比如在出租汽车行业的管理上，建设部、公安部发布规章，规定建设部门是行业主管部门，而交通部则发布规章规定交通部门是行业主管部门。[18]为了避免行政权的内部扩张对法律体系的协调性造成的影响，就需要对政府机构的设置进行调整，优化部门组织结构、理顺职能分工，实现政府部门职责、机构和编制的法定化。
我国在整合行政权方面进行的积极有益的实践就是“大部制”的构建。大部制是大部门体制的简称，是指在政府部门的设置中，将一些职能相近、业务范围趋同的部门相对集中，组成“宽职能、大部门”的政府组织体系，从而最大限度地避免政府职能交叉、多头执法和政出多门现象的发生。英国是发达国家中较早实行大部制的国家，其部门数量维持在18个左右；美国有15个部；法国目前每届政府也基本稳定在15个部左右；德国联邦政府也实行了大交通、大农业、大保障和大环保的部门模式；日本政府则在2002年将原来的1府22省合并为1府12省。与国外实行大部制的国家相比，我国政府部门的数量明显偏多，而与之相对应的，就是职权交叉现象十分严重。据不完全统计，国务院部门之间有80多项职权交叉，仅建设部就与发改委、交通部、水利部、铁道部、国土资源部等24个部门存在职权交叉。大部制并不是简单的机构合并，而是对行政权进行的整合，以此减少行政权行使过程中相互冲突的现象并降低行政协调成本，能够有效避免因职能交叉而产生的行政法律规范冲突。2008年3月15日，第十一届全国人大一次会议经过表决，通过了国务院机构改革方案。这是改革开放以来国务院进行的第六次机构改革，本次机构改革的主要任务是实行“大部制”。但是“大部制”对于我国机构改革而言还是一个新的尝试，我国既要结合本国的实际情况，不能全部照搬他国经验；同时也要注意到，权力的集中会削弱权力间的相互制约，为了避免“大部制”演变为“大利益集团”就要建立相配套的监督机制和责任追究机制，真正做到“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。
任何改革都离不开缓慢的摸索过程，在权力整合的过程中既有可能会受到原有的权力享有者的阻力，也有可能会发生改革偏离预设目标的情况。但是，“大部制”方案的提出确实为我国解决政府部门职能交叉和避免政出多门带来了希望，从更深层次而言这也为避免我国行政法律规范冲突提供了解决路径。
