王青斌
[摘要] 在行政规划中确立损失补偿制度，不仅是保护行政相对人合法权益的需要，也是提高行政规划的效率以及贯彻事先补偿原则的要求。行政规划中的损失补偿包括行政规划确定中的损失补偿以及行政规划变更、终止时的损失补偿，损失补偿应成为行政规划确定过程中的一项重要内容。行政相对人应享有补偿请求权，行政规划中的损失补偿争议也应当纳入司法救济的范围。
[关键词] 行政规划 损失补偿 规划确定
行政补偿是指行政主体基于公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害，依公平原则，对遭此损害的相对人给予合理补偿的行为[1]（第48页）。虽然在现实中并不缺乏行政补偿的实例，但与已经初成体系的国家赔偿相比，行政补偿在我国尚未建立起完整的体系。在现有的法律体系中，对补偿做出明确规定的为数不多，而且范围也十分有限，如我国宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是为数不多的对补偿加以规定的法律条文之一。行政规划作为对相对人私益有着广泛影响的领域，有必要建立完善的损失补偿体系，从而在维护公共利益的同时对私益形成最大程度的保护。
（一）行政补偿的一般理论
关于行政补偿的一般理论，主要有以下两种：
1．公共负担平等理论。该学说认为，政府的活动是为了公共利益而实施，其成本应由社会全体成员平均分担。合法的公务行为给公民、组织的合法权益造成的损失，实际上是受害人在一般纳税负担以外的额外负担，这不应由受害人个人承担，而应当平等地分配于社会全体成员，其分配方式是国家以全体纳税人缴纳的金钱来补偿受害人所蒙受的损失，进而在全体公民和受害者之间重新恢复平衡机制[2]（第40—42页）。20世纪30年代以后，东京大学法学部教授田中二郎先生将始创于西方的这一学说引进日本，并以此为基础奠定了日本关于国家补偿的法理学基础[3]（第1000页）。该学说也得到了其他国家的认可，如美国最高法院的布莱克法官在Armstrong V. United States一案中指出，宪法第五条修正案规定的“不给予补偿，私有财产不得充作公用”的意义就在于防止政府强制公民个人去独自承担应当由社会全体担负的公共负担。该学说将法律的基本范畴“权利—义务”作为出发点，强调权利和义务的对等性，而如果不对政府行为的受害人予以补偿，则违反了法律的基本精神——公平，因而强调应给予政府行为的受害人以补偿。
2．特别牺牲理论。特别牺牲说，该学说的倡导者是德国行政法学的鼻祖——奥托·迈耶。该学说认为，随着社会经济的发展，国家机能与日俱增，国家公法上活动损害公民权利的现象时常发生，而国家既须完成安全、秩序、公道、自由与福利等目的，故无法终止其活动。所以要求人民忍受各种可能的牺牲乃为必然，但出于公平正义的要求，这种牺牲必须公平。若有不公平情形，片面令人民承担，则必须由国库予以补偿[4](第9页)。该学说强调了在私益与公益之间的关系方面，私益应该在公益需要的情况下让步，但私益所做出的“特别牺牲”并不符合“公平正义”的要求，因而应该在私益为公益而作出“特别牺牲”时给予私益补偿。
除上述两种学说之外，还有其他的一些学说，但就合理性以及接受范围而言，均无法与以上两种学说相比。而这两种学说在我国也被普遍接受。事实上，这两种学说从根本上讲乃是一致的。两种学说的核心都是法律的基本精神——公平。
其实质都在于强调对因公益需要而在经济上蒙受特别损失的人给予补偿，以调和私有财产权与公共利益的关系，从而实现公平正义的理想以及保障法律秩序的安定。只是在进行具体阐释时的出发点不同，即前者侧重于结果，而后者侧重于原因。 “公共负担平等理论与特别牺牲理论对行政补偿内在机理的阐释是一致的，前者侧重于结果，后者立足于原因；正是由于个别人为社会公共利益做出了特别牺牲，因此作为受益人的社会公众才应当公平负担这种损害。唯有如此，才能恢复社会公众之间负担平等的机制”[5]（第42页)。
（二）行政规划中损失补偿的特别理论——信赖保护
与公共负担平等理论以及特别牺牲理论不同，信赖保护作为行政规划中损失补偿的理论基础是由行政规划的特点之一——易变动性所决定的。也是保护私益的要求，“保护人民权利，首重法律秩序之安定”[6]（第65页）。诚信作为一项重要的法律基本原则，无论是在私法还是在公法领域都受到了极大关注，我国国务院的《全面推进依法行政实施纲要》更是明确将“诚实守信”作为依法行政的基本要求之一。与社会公众的诚信相比，政府的诚信具有更为重要的表率作用，也是政府所应追求的基本目标之一。而基于行政规划的特性，在任何时候都完全恪守已确定的行政规划既不可能，而且也不符合公共利益的需要。因此，在行政规划的易变动特性与政府的诚信之间，一个可取的平衡点就是遵循“信赖保护”而给予相对人补偿。
信赖保护并非适用于行政规划中损失补偿的所有领域，而只是在行政规划变更或者终止时才能适用。“行政计划既经公布后，即表示行政机关将依此计划之内容从事相关之行政行为，人民亦将由于此计划之公布而信赖行政机关日后之作为。因此，若行政机关欲变更或终止其计划时，即不得忽略人民信赖保护之问题”[7]（第131页）。“另一方面，对于根据相应计划所提出的内容而行动的私人来说，有时会由于该变更、中止造成其到目前为止的投资等都是徒劳的，导致对私人不利的现状。因此，这便产生了若承认计划变更本身，就不能对因此给私人带来的危险置之不理的问题”[8]（第156页）。信赖保护作为行政规划中损失补偿的特别理论，强调在已确定的行政规划变更或终止时必须重视相对人的权益保护问题，不能使相对人的信赖利益因行政规划的变更或终止而受到不正当的损害。
