在近期召开的中央深改组第二十四次会议上，“深化公安执法规范化”纳入了会议议程。

近年来，一些民警滥用职权或懈怠执法的个案经媒体曝光后，常常引起社会的广泛关注。作为和百姓接触最多的一线民警，为什么屡屡曝出此类新闻？执法不规范的原因是什么？又该如何保障执法规范化落到实处？

5月20日，中央深改组召开第二十四次会议，审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》。会议强调：进一步规范执法依据、执法程序、执法行为，规范执法决策机制、监督机制，完善公安执法权力运行机制，确保执法权力在法治轨道和制度框架内运行。

个案折射出大问题

就在深改组召开第二十四次会议的前3天，5月17日，一组当事人身上有伤的图片及警方现场粗暴执法的消息在微博广为流传，该信息直指甘肃省兰州市榆中县和平镇派出所两名民警粗暴执法，并用警棍殴打当事人臀部。

针对网上反映“和平派出所民警暴力执法，用警棍殴打大学生”一事，当日晚，甘肃省兰州市榆中县公安局通报认定网上反映情况属实，并对涉事民警宋冬冬、未得文先行采取禁闭措施，县纪检监察部门介入做进一步调查，依纪依法严肃处理。

这不是第一次见诸于报端的警察暴力执法事件。

2010年1月12日，时任贵州省安顺市关岭县坡贡镇派出所副所长张磊在出警处置一起民事纠纷引发的打斗事件过程中，使用枪支导致两名当事人死亡。两名死者的家属质疑张磊故意杀人，而当地警方在回应中称张磊是遭遇对方抢夺枪支，警告无效后开枪自卫。

最终，张磊被追究刑事责任。

2014年12月13日，山西省太原市小店区龙城派出所警员王文军等人出警处置一起工地内的纠纷。纠纷一方的周秀云等人认为王文军等警员执法不公，双方发生口角并最终发生了肢体冲突，周秀云被带回派出所后很快死亡。

王文军的前述行为被与周秀云同行的老乡用手机全程记录，这一视频迅速传遍全国，一时间舆论哗然。

太原市检察机关调查后认定，王文军等警员在此事件中涉嫌滥用职权罪。2015年5月18日，王文军等警员在太原市中级人民法院出庭受审，检方指控他们在“12·13事件”中的行为涉嫌故意伤害罪、滥用职权罪。

伴随这些影响性个案，公安执法规范化成了舆论持续热议的话题，公安的越权执法、粗暴执法、野蛮执法、偏袒执法等问题也成为公众质疑的焦点。

针对这些现象，中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波分析：“公安执法在实践中面临着社会秩序等方面的挑战，有时为了达到比较好的执法效果，部门执法机关甚至突破现有的法律规定。”

因此，在规范警权问题上，清华大学法学院教授张建伟认为，第一要务是建立外部对警察权的有权制约机制，并且考虑将过于庞大的警察权做适当“瘦身”，如将看守所划归司法行政机关管理等。

“公安机关加强自身权力行使规范化，属于自制自律范畴。”张建伟说，如果没有健全的他制他律机制，警察权要想放纵，几乎没有阻碍力量。

国家决策与行动

此次深改组会议强调：要以深化执法信息化建设为抓手，加强执法监督管理，严格落实执法办案责任，既有效保护正当执法权益，又严肃惩处执法中的违纪违法行为，着力构建有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的执法责任体系。

次日，公安部召开党委会议，部长郭声琨强调，“以更加扎实有效的措施，大力推进、全面深化公安执法规范化建设，切实把严格规范公正文明执法的要求落实到每一项执法活动、每一起案件办理中”。

事实上，针对公安执法规范化的问题，近年来，国家层面也一直在出台相应的政策规定。

2003年1月，公安部发布了“五条禁令”：严禁违反枪支管理使用规定；严禁携带枪支饮酒；严禁酒后驾驶机动车；严禁在工作时间饮酒；严禁参与赌博。“五条禁令”沿用至今，成为规范警员执法行为的一项基础性制度。

2008年以来，公安部部署开展执法规范化建设，先后下发指导意见、总体安排、阶段性成效标准等一系列文件，制定、修订了公安机关办理刑事和行政案件程序规定等23件部门规章，制定了29万字的《公安机关执法细则》，发布了有关“巡逻盘查”“现场处置”“涉案财物管理”等执法重点环节的330余件规范性文件。

对此，公安部部长郭声琨2013年6月受国务院委托，专门在十二届全国人大常委会第三次会议上作了关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告。

两个月后，公安部印发《公安机关深化执法规范化建设工作任务和阶段目标》，进一步明确了建设法治公安的总目标和全国公安机关执法规范化建设的阶段目标，并具体提出了43项新的工作任务。

2015年3月，公安部又印发了《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》。

这些措施涵盖了案件证据收集、执法信息化建设、执法责任履行等公安执法工作的多个方面。

根据公安部出台的规范性、指导性文件和规定，各省级公安机关也陆续出台更加具体化的关于规范执法的规定、措施。

比如，北京市公安局编纂了《执法大纲》，全面梳理、规范了全局360项执法行为、900项执法流程和4400个执法基本环节。

执法问题也是社会问题

“包括公安在内，很多领域都存在执法不规范的问题，因为公安是和老百姓关系最为密切的一个行业，从这个角度说，此次改革公安是一个突破口。”王敬波说。

她表示，执法是社会管理的一个具体表现，执法中表现出来的问题也是社会问题的表现。

其实，公安机关办理治安案件并非缺乏制度规范。

实体方面，有治安管理处罚法、行政处罚法、行政强制法等法律依据；在程序方面，公安部制定了公安机关办理行政案件程序规定，该行政规章对包括治安案件在内的行政案件的办理程序作了明确而细致的规定。

但是，“行政处罚法自1996年开始施行后，到现在已经过了20年，这期间社会转型矛盾日益增多，就出现了法律落后于治理的现状”。王敬波在接受法治周末记者采访时表示。

王敬波告诉法治周末记者：“在法律上来说，行政处罚法作为在行政处罚方面的基本法，实际上已经严重滞后于社会发展需要，在法律责任、程序以及处罚种类上都有所体现。”

除了法律之外，王敬波还列举了体制方面的原因。

“执法导向也存在很多不到位的方面，包括一些地方执法人员的编制、经费没有保障，这就让很多制度没有办法落实。”王敬波说。

王敬波表示，受制于现有的编制，很多一线的执法人员是没有执法资格证的。

对于警力不足的问题，江苏省沭阳县公安局南关派出所副所长梁谦感触很深。

“我们派出所有编制的警察是35个，平均每天出警40次到50次，其中最高的一天出警九十多次。”梁谦说，这也就偶尔造成了出警时间的延长。

“感觉基层警力永远不够，民警经常加班熬夜，这在全国的派出所都是家常便饭。”梁谦感慨道。

从社会的整个执法大环境来看，“执法资源的配置也不是很科学，很多执法资源是配置在一线以上的各职能部门，包括区县级的职能部门，但是一线的执法人员，尤其是和老百姓接触密切的基层，资源是非常匮乏的。”王敬波介绍。

她表示，大部分问题发生在基层，所以在体制上就会出现执法资源配置和社会的需要是不匹配的。

“实践中就会出现这样一个问题，看得见的管不了，管得了的看不见。”王敬波说。

因此，王敬波建议，除了规范公安执法外，还要加强整体执法的体制改革。

“把执法资源向基层来配置，越是违法行为多发的地区越是要配置更多的执法力量，这就需要从编制、经费、保障向基层倾斜。”她说，同时要加强综合执法，减少交叉，整合执法力量，提高执法效果，在工作机制上，要加强执法协助，同时加强行政处罚法和刑法间的衔接。

规范是约束也是保护

在现实中，暴力袭警、聚众围殴等侵犯警察执法权利的事件时有发生，公安执法环境趋于恶化。

梁谦在一线已经工作了10年，在他看来，执法规范化对于民警，是约束也是保护。

在“警察之家”的论坛上，有这样一则消息：“我受到了刑讯逼供，你看我的牙齿，都被公安民警打断了。”湖南省株洲市石峰区人民检察院检察官审查逮捕涉毒犯罪嫌疑人唐某时，唐某突然从口袋里掏出一颗牙齿，一口咬定是讯问时被公安民警打掉的。

为查明真相，检察官调取审查了公安民警讯问唐某时的同步视频录像，排除侦查人员对其刑讯逼供的可能。唐某最终交代，牙齿是自己在看守所门扣上撞掉的。

讯问时全程录音录像，能够避免公安民警被冤枉，更重要的是，在摄像头的监督下办案，能够约束公安民警的行为，规范执法，预防刑讯逼供和非法取证，防止冤假错案的发生。

为促进执法规范化，沭阳县公安局不仅成立了案件管理中心，实现了对案件集中式、闭环式、全流程监管，还率先建立了法律顾问制度，并成立了执法监督管理委员会。

梁谦在执法过程中也体会到了规范执法对民警的保护。

“有时候会收到当事人的恶意投诉，这时候如果调取录像，就是自证清白的最好手段。”梁谦对法治周末记者说。

他举了一个例子。

梁谦曾经接到一个报警，当事人称自己被抢走一辆奔驰轿车，同时自己的戒指也被抢走，经过公安机关调查，发现这是一起经济纠纷，车是被原车主开走，然而当事人说戒指同时被拿走。

当时调出执法记录仪，发现当事人报警时手上还有戒指。“这就避免了恶意投诉，是对我们的一种保护。”梁谦说。