行政复议体制改革是决定行政复议能否成为解决行政争议主渠道的关键，也是《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）修改中的基础性问题。行政复议委员会制度则是行政复议体制改革成功与否的决定性因素。各界均对行政复议委员会充满期待，但是行政复议委员会的功能定位是审议还是咨询，行政复议委员会的人员构成以及如何解决专业人员区域不平衡的矛盾，行政复议委员会和行政首长负责制的关系等问题尚未明确，值得研究。

一、行政复议委员会从改革试点到进入修法草案

从地方试点到全国范围广泛设立行政复议委员会，并在本次《行政复议法》修订稿中被确定，至今已有二十多年。

（一）行政复议委员会的改革进程

早在1999年《行政复议法》实施后，贵州省政府于当年12月就成立了行政复议委员会。2006年12月召开的全国行政复议工作会议上，国务院对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点工作”作了具体部署。2008年9月，原国务院法制办公室下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州8个省、直辖市开展行政复议委员会试点工作。2010年，国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中提出“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。”截至目前，部分国务院部门和相当一部分的地方政府已经设置行政复议委员会。行政复议委员会的功能定位问题一直是《行政复议法》修改中的焦点之一。

从目前行政复议委员会实践的情况看，对其功能定位存在两种情况：一个是作为咨询机构，例如，浙江省宁波市行政复议咨询委员会的定位是为市县两级行政复议局办理重大、疑难、复杂的行政复议案件提供咨询意见。另一个是审议机构，例如，自然资源部行政复议委员会的职责包括：贯彻实施行政复议法律法规，审定自然资源行政复议相关制度；审定重大、复杂、疑难的行政复议案件及因行政复议决定引起的重大行政诉讼案件；审定自然资源行政复议行政应诉工作情况报告；研究议定行政复议行政应诉工作中反映的重大问题，审定行政复议行政应诉约谈、通报工作；审定行政复议工作的其他重要事项。对于行政复议委员会的功能，在理论和实践层面认识尚不一致，尤其对于行政复议委员会承担咨询功能还是审议功能是争论焦点。

（二）模糊不清的定位成为立法焦点

从行政复议委员会诞生开始，就被质疑其合法性，在《行政复议法》修订中也成为争论焦点之一。2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》指出：“探索建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见”。但是，在2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《纲要》）中对此却发生了一些细微的变化。“县级以上各级政府建立行政复议委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见。”后一个文件中所使用的名称是“行政复议委员会”，而没有采用“行政复议咨询委员会”的名称，但是功能上仍然停留在“为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见”。2020年11月，司法部在其官方网站上公布了《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），《征求意见稿》第62条和第71条对行政复议委员会制度作了规定。从《纲要》和《征求意见稿》的措辞上看，虽然在名称上发生了变化，但是从基本趋势上还是将行政复议委员会的功能限于咨询。这种定位不仅使得行政复议委员会发挥作用的空间受到很大限制，作为咨询机构的行政复议委员会很可能成为行政复议实践的“花瓶”，无助于行政复议成为解决行政争议主渠道。

二、行政复议委员会应分类设定审议功能和咨询功能

行政复议体制改革是一个系统性改革，行政复议委员会的功能定位不是一个独立存在的问题，应置于行政复议体制的整体性角度进行考量。

（一）各级政府设置的行政复议委员会应具有审议功能

按照行政复议体制改革的总体设计，相对集中行政复议权，政府统一行使行政复议权，司法行政部门具体履行行政复议职能。复议机关、复议机构、复议委员会在职能上相互关联，应当一体化设计。政府统一行使复议权，实践中地方司法行政部门作为复议机构具体承担复议职责，有利于整合行政复议资源，提高行政复议效率，统一行政复议标准。但是仅仅依赖司法行政机关仍然不足以保障复议的权威性。司法行政机关虽然相对独立于各个业务部门，但是其仍是政府职能部门，在很多情况下难以保障权威性和独立性。“从经验逻辑来看，如果复议委员会的决定对行政复议机关没有拘束力，那么复议委员会制度在实践中较大的可能是流于形式甚至可能衍变成为行政复议机关复议决定正当性背书的工具。”从我国行政复议改革过程中推行行政复议委员会试点探索的目的来看，行政复议委员会应当进一步“做实、做强”，直至以行政复议委员会名义直接作出复议决定，才能真正提升我国行政复议制度公信力，使行政复议成为解决行政争议的主渠道。

行政复议委员会的功能定位需要置于行政复议的价值下进行设计。实质性解决行政争议是行政复议的核心目标，为实现定分止争的目标，公正是基础，但是仅有公正是不够的。在行政复议体制上需要考量如何能够最大程度向实质性解决争议的方向发展。相较于法院的行政诉讼，行政复议的独特作用在于可以调动更为广泛的行政资源，从而促使行政争议能够得到有效化解，要想调动行政资源，需要借助行政的力量。在很多情况下，需要突破行政体制的障碍。单纯依靠司法行政机关调动各方行政资源解决行政争议并不容易。即使可以借助政府主管领导的协调作用，但是限于政府副职也是“各有分工，各管一摊”，其协调作用有限，而政府首长更是日理万机，事实上很难亲自处理具体个案。行政实践中为解决行政协调难而层出不穷的各类协调机构就是这样诞生的。设立一个多部门共同参与的委员会对于调动各方行政资源的作用非常重要。如果委员会的定位在于咨询，则参与部门在“事不关己、高高挂起”的心态下，其积极化解争议的动力也明显不足。

专业保障是行政复议委员会的核心要素。在未来，行政复议委员会的专业保障只能不断强化，而不能有丝毫弱化。行政案件涉及社会生活的不同领域，法学专家负责解决法律问题，而不同领域的专家则负责解决专业技术问题。赋予行政复议委员会审议功能，更有利于提升行政复议的专业性。随着行政事务专业性不断增强，行政争议的“专业性”也越来越强。行政复议相对于行政诉讼的优势之一是行政机关和行政公务人员对行政业务的专业度。有人说，相较于司法行政机关的复议人员，法官更不专业，不是也可以审理行政诉讼案件吗？行政复议和行政诉讼的审理目标并不完全一致。行政诉讼重在审查行政行为的合法性，在有限范围内审查行政行为合理性。但是行政复议的优势在于全面审查行政行为，更要为解决行政争议提供出路，对于行政复议人员要求的不仅包括法律知识、行政专业性知识，更需要行政智慧和行政管理经验。通过行政复议委员会有利于集众人之智，更有助于公正、高效、实质化解矛盾。

（二）区域间的行政复议委员会作为咨询机构

2020年7月，长三角生态绿色一体化发展示范区行政复议委员会（以下简称示范区复议委员会）成立仪式在上海市司法局举行。示范区复议委员会由江苏、浙江、安徽和上海三省一市司法厅（局）联合组建，主要任务是为长三角一体化示范区相关行政复议机构办理重大、复杂、疑难等案件提供咨询意见。同时，示范区复议委员会的专业咨询范围还将扩展至长三角区域，通过业务交流和信息共享，以“同案同判”为目标，不断推动三省一市行政复议机构案件审理标准的统一。对于这类行政复议委员会，如果界定为审议机构，和现行的行政体制有冲突，赋予其咨询功能，有助于提升行政复议的水平。

三、行政复议委员会的人员构成应兼顾专业性和多样性

行政复议委员会成员应涵盖行政公务人员和社会人士。行政公务人员熟悉行政系统的运行规律，可以有效调动行政资源促使争议解决。社会人士的参与有助于提高行政复议的民主性，可以将案件审理的积极效果传递于社会，促进法律效果和社会效果相统一。行政复议委员会在很大程度上可以解决行政复议专业性不足等问题，并强化行政复议的独立性。外部专家的参与还可以解决当司法行政机关作为行政复议被申请人时，司法行政机关“自己做自己案件法官”的困境。实践中，存在专家分布不均衡和区域不平衡现象，不同地区专家的集中程度不同，有些西部地区基层的专家不足，省级、市级政府层面设立的行政复议委员会专业人员相对充足，其委员可以在该省、市范围内异地审理行政复议案件，以此来解决有些基层和偏远地区专家资源不足的问题，同时也可以进一步提高行政复议的公正性。

行政复议委员会的审议功能及其成员构成与行政首长负责制并不矛盾，可以通过审议规则的协调促使两种体制和谐共处。经过行政复议委员会审理的复议案件，行政复议决定仍然应以行政机关的名义作出，并经由行政首长签署。如果行政首长对行政复议委员会的决定有异议，可以向行政复议委员会提出并详细说明理由，行政复议委员会另行组成案审会再进行一次表决。对行政复议委员会的再次表决结果，行政首长不得再次提出异议。