“这次全会的《决定》明确提出加强双重领导体制，使双重领导体制具体化、制度化、程序化，这点非常必要。”

“反腐必须走法治轨道，否则极容易形成运动式反腐和人治反腐。”

——马怀德

2013年11月15日，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文公布(以下简称《决定》)。正如之前公众所预测的，《决定》中对反腐问题进行了重点部署。

同一天，在北京学院路法大校区3号楼的办公室里，行政法专家、中国政法大学副校长马怀德接受了法治周末记者的专访，对中央反腐新规进行了解读。

这个三度参加中纪委座谈会的反腐专家，在接受采访时语调不温不火，一如他一向主张的反腐方略，温和但有力度。

聚焦纪委监察机制改革

反腐败问题一直是热点话题。长期以来，舆论对于地方纪委接受同级党委领导的“同体监督”收效看法不一，有关“纪检机构垂直管理、异体监督”的呼声不时见诸报端。

35年前，十一届三中全会召开，在这次会议上，中央纪委得以恢复和重建。35年后，十八届三中全会召开，纪检监察体制改革成为这次会议被各界关注的焦点问题之一。

《决定》对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了重点部署，提出要推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。

“目前纪委在监督体制上，存在同级监督不力或监督过软的问题，特别是对党委一把手的监督。”马怀德认为，监督效果不好应是此次改革的动因。

马怀德介绍：现行的体制存在的问题主要就是监督不力，纪委受同级党委和上级党委的领导，由于人财物都受制于地方党委和地方政府，纪委想对同级党委和政府进行有效的监督，就会觉得力量不够。

其实早在1982年，党的十二大通过的党章明确规定了建立双重领导机制，但是双重领导体制在实践中存在一些问题。

“虽然说是双重，但是在人事任免上，还是由地方党委来决定，工资又是地方政府上发，办公楼也是地方给盖，办公条件也要依赖地方，所以有效监督同级党委政府，难度可想而知。”马怀德说。

“所以这次全会《决定》明确提出加强双重领导体制，使双重领导体制具体化、制度化、程序化，这点非常必要。”

而谈到双重领导机制的重要变化，马怀德归纳了三点。

第一要突出上级纪委领导权。上级纪委领导权体现在下级纪委查处案件办理案件过程中，特别是线索处置和案件查办时，在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告，尤其查处腐败案件要以上级纪委为主，这是第一次提出，虽然是双重领导体制，但是要考虑上级纪委领导权，所以要突出上级纪委领导为主。

第二个重要变化是，突出上级纪委领导权的同时设置具体程序。也就是说如何完善体现双重领导要有具体程序安排，比如说查处案件过程中既要向同级纪委报告也要向上级纪委报告。

第三个变化，下级纪委书记提名和考察以上级纪委为主。在实际工作中由于同级纪委对同级党委的监督过软或者监督不到位，原因是由于纪委书记、副书记的领导职务是由同级党委决定的，所以这次明确提出以后各级地方纪委书记、副书记提名考察由上级纪委会同组织部门为主，这样就把主次关系分清了，就是上级纪委和组织部门负责对下级纪委书记、副书记的提名和考察，这样保证了上级纪委的领导权。

同时，在《决定》中，也强调了改进中央和省区市的巡视制度。

2013年9月下旬，随着对各地各单位巡视情况的公布，2013年第一轮中央巡视工作结束。中央巡视组第二轮巡视工作已于10月底启动，再次派出十个巡视组。

对于巡视制度，马怀德指出，这是一种由上而下的监督制度，模式正在发生变化。“比如说一次一授权，巡视组有组长人选库，是抽取的，不是固定的，本身它不会形成所谓的监督者被被监督者所‘俘虏’的可能性。”

另外，这种监督非常认真，不是走过场，持续的时间比较长。再一个它的透明度比较高，所有巡视的地点、巡视的对象、巡视组的组长、副组长，包括巡视办公地点、巡视最后的报告、巡视结果，都向社会公开，透明度比以前提高，效果也比较明显。

对“特邀监察员”的理解

2013年11月初，马怀德的公务包里又多了一个工作证——“特邀监察员工作证”，发证机关是中华人民共和国监察部。

作为特邀监察员的“新成员”，马怀德坦言任务很重。

特邀监察员的制度由来已久，1989年监察部开始实行，当时规定3年一个任期，后来改为5年一个任期，主要构成是请社会公众，尤其是比如说民主党派、人大代表、政协委员、专家学者，社会各界履行对政府的依法行政、依法履职进行监督，对政府工作人员是否廉洁是否正确履行职责进行监督。

也就是说，特邀监察员制度是利用社会力量，既起到对政府工作人员以及政府部门的监督，另外起到对纪检监察机关本身的监督。

2013年10月，监察部对特邀监察员制定新的工作办法，其中有明确聘用特邀监察员的程序。

工作办法中规定，聘任特邀监察员首先由监察机关指定的内设机构提名人选或由有关单位和部门推荐人选，报监察机关主要负责人审批；其后，监察机关对人选进行考察研究后，决定聘任。

以马怀德为例，2013年9月，监察部和中国政法大学接触，提出拟聘任马怀德为特邀监察员，并和学校的纪委书记交流以了解情况。

11月初，监察部召开特邀监察员座谈会，确定了包括马怀德在内的40名特邀监察员的名单，颇具新意的是，这一届的特邀监察员中，反腐专家首次被纳入。

“之所以被聘为特邀监察员，和我参加中纪委的座谈会也有关系，去年11月底参加中纪委座谈会的8个专家中，有3个被聘任为特邀监察员。”马怀德说。

一年前，包括马怀德在内的8位专家参加了王岐山主持的中纪委座谈会。会上，专家们曾向王岐山谏言，提出通过干部财产公开、反腐败法律制度创新等举措以推动反腐败进程。

“要做好这项工作不是一件容易的事情。”马怀德说。自从被聘任为特邀监察员，每个星期，马怀德的办公桌上都会多了十几封来自全国各地的信件。“寄信的人希望我能把这些信转交给中纪委。”

据介绍，监察员享有和监察部的监察员一样的权力，目的是发挥社会监督的作用，让社会各界人士对政府行为、政府官员的行为加以广泛全面的社会监督。

“特邀监察员的范围比较广，但是人数又有限，40个人，5年期限，从纪检监察机关来讲，是发挥社会监督力量重要的举措，对特邀监察员们寄予厚望。从受邀者的角度讲，责任重大。”

而特邀监察员的职责，马怀德归纳了四方面：咨询、联系、宣传、监督。

“以监督为例，监督又是双重监督，也就是特邀监察员既负责接受纪检监察机关的指派、委托，参与专项的监督检查，去监督监察对象；又负责对纪检监察机关本身进行监督，因为在履职过程中可以发现纪检监察机关工作中这样那样的问题，反映一些情况，提供一些监督意见。”马怀德说。

法治反腐是必由之路

十八届三中全会闭幕后，“加强反腐败体制机制创新和制度保障”写进会议公报，此后中纪委又连续释放“完善纪检双重领导体制”的信号，这再度引起舆论对于未来纪检体制改革方向与步骤的讨论。

如何创新和深化创新反腐败的体制机制，核心问题还是反腐败的体制问题。

“反腐败不仅是领导体制的问题，还有一些具体的举措，包括中央单位派出纪检组长的制度也要具体化和规范化、制度化，还有巡视制度，特邀监察员制度都在逐步完善中，目的还是发挥有效监督，防止权力的滥用。”马怀德说。

他介绍，权力的滥用有两种，一种就是边界不清，法律没有给一个明确的边界来说明权力行使的地方；还有就是暗箱操作，不公开不透明。

同时，监督不力也会出现违法犯罪和贪腐的情况。

“如果在这三方面有相应的、具体的、制度化的措施，而且这种措施能够比较好地适用和执行，效果会比较明显。”马怀德说。

去年11月，在参加中纪委反腐工作专家座谈会时，马怀德提出的主要观点就是，源头治理、立法防腐，应该注重制度建设，而制度的最高级形态就是法律，也就是建立中国的反腐法律体系。

“反腐必须走法治轨道，否则极容易形成运动式反腐和人治反腐。”

他介绍：“改革开放30年，我国制定了刑法、行政监察法、公务员法、招投标法、政府采购法、审计法等一系列法律法规，还有大量的反腐倡廉政策文件，数量不可谓不多，基本上涵盖了可能产生腐败的方方面面，但是并没有有效遏制腐败高发多发的势头，原因就是我们还缺少几部关键的法律制度，没有从立法层面，有效约束公权力，没有形成结实管用的制度笼子。”

“反腐败要靠法治，关键是要制定三部法律。”而马怀德建议的三部法律，是《重大决策程序条例》、《政务公开法》以及《行政组织法》。而三部法律各有其必要性。

第一部《重大决策程序条例》。要想从源头上遏制腐败，必须约束和规范领导干部的重大决策权，特别是当这个决策涉及社会公共利益和群众利益时，要严格加以规范和约束。

现在我国有政府信息公开条例，但该条例只是国务院的行政法规，不是法律，无法和档案法、保密法相衔接，也无法涵盖党务公开、司法公开及各个领域的办事公开制度。因此，制定一部《政务公开法》非常必要。“公开是反腐败的利器，只要公开了，很多腐败现象就没有藏身之地。”

《行政组织法》明确政府权力的边界，划清政府部门之间的权力关系，应将公权力纳入法治的轨道，制定法律明确各个部门的职责权限、相互关系，以及机构职能、编制，这对于预防和减少腐败有重要的意义。

马怀德表示，反腐败既要靠人，也要靠制度，更需要制度的支撑和创新。而法律作为制度的最高形态，应该在预防和惩治腐败中扮演更重要的角色。

“制度反腐很重要，但是制度的高级形态是法律，重要的制度必须要用法律去保障。比如说官员财产申报，若不是靠法律，可申报可不申报，没有惩处制度，那是不行的。”

他举例，香港廉政公署和澳门廉政公署都有严格的惩处制度，每年申报一次，或者每提拔一次申报一次，只要查到一项假的，马上追究刑事责任，这才使他们不敢乱申报假申报。所以，从法治反腐角度上讲确实需要一系列的制度构建。（法治周末记者 高原）