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马怀德教授:为改革铺设好通畅的法治轨道

法治政府网| 时间: 2016-12-20 11:04:39 | 文章来源: 求是

习近平总书记在“七一”重要讲话中指出:“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”这一重要论断,是继2015年2月2日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上首次提出后的再强调。它深刻揭示了改革和法治的重要性及辩证统一关系,对于协调推进“四个全面”战略布局具有重要指导意义。

立新法定新规,解决新问题。面对改革中不断涌现的新生事物和各种新问题,原有的法律法规没有规定或者规定不足,这就要求制定新的法律法规加以规范。比如,网络约车就是互联网时代产生的新生事物,现行的法律法规对此无任何规定。但是,这种经营活动涉及公众交通安全与企业利益,政府不能视而不见,必须制定新的规则加以约束规范,更好地促进这一新生事物健康有序发展。2016年7月交通运输部等七部委联合制定的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,就是应对这一新生事物的法治举措。各地制定禁止电动车和平衡车上路的措施,也同样是在立新规。诸如此类的立法定规并非易事,因为新生事物在发展变化,一时难以看清发展走向,如果操之过急,未必切实可行,甚至可能扼杀新生事物;如果动之过缓,则可能造成“野蛮生长”而不可收拾。立法定规拿捏分寸很重要,认识新问题,判断新趋势是前提。

修旧法改旧规,适应新要求。党的十八届四中全会指出,重大改革要于法有据,立法主动适应改革和经济社会发展需要,对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。“放管服”改革就是典型的例子。针对政府职能错位,审批许可过多过滥,严重阻碍社会主义市场经济发展的问题,党的十八大以来,党中央国务院力推“简政放权、放管结合、优化服务”改革,取消和下放数百项行政审批事项。对于政府及其职能部门而言,这一改革是“伤筋动骨”式的改革,也是“有中生变”式的改革。各级政府取消和下放行政审批事项,多数是以规范性文件的方式作出。但法律、法规所设定行政许可事项的法律效力并不因简政放权的相关政策规定而消灭。因此,修旧法、改旧规,适应“放管服”改革新要求成为此轮改革的重要特点。2013年初至今为止,全国人大常委会已修改与简政放权有关的法律57部,国务院分4次修改行政法规120部,废止行政法规3部。随着“放管服”改革不断深入,国务院还在继续修改或废止相关法规,并提请全国人大常委会修改相关法律,做到了重大改革于法有据、改革与法治同步发展,实现了政府活动全面纳入法治轨道的改革要求,有力促进了法治政府建设。

先授权再探索,积累新经验。对于那些创造性开拓性的改革,由于没有现成的法律依据,短期内又无法制定出相关法律法规,必须采用专项立法授权的方式,划定授权范围和期限,提出相关要求,积累经验,待条件成熟时再立法。党的十八届四中全会提出,“实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。”近年来,全国人大常委会作出的授权决定,基本上集中在各类缺乏立法依据、但又不得不做的创新领域,为创造性开拓性的改革提供法律支撑。如关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定;关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定;关于授权国务院在中国(广东)、中国(天津)、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定;关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定;关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定;关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定;关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定等。授权决定为改革提供了合法性依据,但没有确立具体行为规范,需要在改革过程中逐步探索新途径、积累新经验,待相关制度趋于成熟时再修改或者制定法律,从而形成有效的法律保障。

释法律出新意,降低改革成本。解释法律是为了正确理解适用法律、明确法律具体含义的一种立法技术。党的十八届四中全会提出,“坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。虽然解释法律也需要履行立法程序,但与制定新法或者修改法律相比,不仅立法成本低,而且在法律条文不变的情况下对法律内容作出解释,维护了法律的稳定性和权威性,是支持改革的有效方式,应充分利用。比如,为了适应《公司法》修改及简政放权的要求,全国人大常委会作出“关于《中华人民共和国刑法》第一百五十八条、第一百五十九条的解释”,对实行注册资本实缴登记制、认缴登记制的公司的适用范围问题作出解释。全国人大常委会作出“关于《中华人民共和国民法通则》第九十九条第一款、《中华人民共和国婚姻法》第二十二条的解释”,规定公民原则上应当随父姓或者母姓,在特殊情形下,可以在父姓和母姓之外选取姓氏,较好解决了姓氏选择的法律适用问题。司法解释同样具有重要的法律效力。针对司法改革过程中出现的大量新情况新问题,最高人民法院和最高人民检察院先后出台了数十项司法解释文件,贯彻落实中央司法改革的各项指导意见,为及时公正审理相关案件提供了制度保障,让人民群众在司法改革中真真切切地感受到了公平与正义。例如,为了推行立案登记制,最高人民法院作出《关于人民法院登记立案若干问题的规定》;为了纠正错案,及时赔偿受害人,最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》;为了推进司法体制改革,最高人民法院出台《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》;为了建立公益诉讼制度,最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。正是这种富有弹性的立法司法解释制度,避免了法律的僵化,适应了改革的法律需求,同时降低了改革成本。

既改革又立法,实现改革与法治同步。法律通常是固化现存秩序的规则。与不断出现的新生事物相比,滞后性是法律固有的特征。改革往往需要冲破思想观念的束缚,打破利益固化的藩篱,突破发展的体制障碍。随着改革的深入,原有法律必然不能完全适应新的改革要求,甚至会阻碍改革,而新的法律制度不可能在短时间内制定出来,由此形成了改革与法治的紧张关系。习近平总书记关于改革和法治的重要论断,本质上是强调两者同等重要、缺一不可。如果不全面深化改革,发展就缺乏动力,社会就没有活力;如果不全面依法治国,国家和社会就难以有序运行,治国理政就无从谈起。因此,要在法治下推进改革,在改革中完善法治,使改革因法治而得以顺利推进,使法治因改革而得以不断完善。现在,全面建成小康社会进入决胜阶段,改革进入攻坚期和深水区,要主动适应改革和经济社会发展需要,抓紧制定新法、修改旧法、善用授权和立法司法解释、综合运用法律法规和政策,针对不同的改革要求和改革举措,采取不同的法治方式,因地制宜,分类施治,做到法治与改革同步,发挥法治对改革的引领推动和支撑保障作用。

充分发挥法治对改革的引领推动作用。对于涉及法律法规变动的改革事项,通常的做法往往是先改革后立法,但这样容易造成改革与法治的脱节,形成“空挡期”。为实现立法与改革相衔接,充分发挥法治对改革的引领推动作用,要高度重视立法与改革的同步。涉及修改或者废止法律法规的重大改革决策,在作出改革决策的同时,要启动法律法规的修订或废止工作。涉及地方性法规规章的改革事项,通过修改或者废止相应地方性立法的方式进行改革,确保在法治的框架内推动改革,实现重大改革于法有据。只有将改革全面纳入法治轨道,以法治的方式引领和推动改革,以刚性的制度管权限权,才能增强改革的合法性与权威性,顺利完成改革任务。

充分发挥法治对改革的支撑保障作用。一方面,改革的决策及落实最终需要法治的支撑保障。这就是说改革的具体措施要转化为法律制度安排,通过实施法律,从而落实改革的具体要求。另一方面,改革中出现的问题需要通过法治的方式加以解决。改革是对现有利益格局的调整。全面深化改革在破除体制机制障碍的同时,必然触及各种既得利益。只有通过法治的方式,才能有效解决改革中遇到的各种问题,平衡各种利益关系。这就要求我们不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,发挥法治对于改革的支撑保障作用。

改革措施有先后顺序和轻重缓急之分,立法提供的支撑和保障也要有所区分。对于全方位改革和重大改革事项,要通过制定修改法律或者立法授权方式进行;对于局部改革和一般性改革事项,要通过制定修改行政法规和部门规章、作出立法司法解释等方式进行;对于先在地方试点,尚不具备在全国推开的改革事项,要通过制定地方性法规和规章的方式进行;对于机制改革和运行层面的改革事项,要通过制定指导意见等政策性文件推进。

改革是一项法定职责,必须积极履行。不改革就是不作为,不作为就要追责。习近平总书记强调,当前和今后一个时期,是全面深化改革的施工高峰期,是落实改革任务的攻坚期,抓谋划、抓统筹、抓落实的任务依然艰巨繁重。要按照既定的时间表、路线图,坚定不移把全面深化改革推向前进。由于改革涉及面广、触动地方部门的利益,形成改革共识本身就比较困难,推动落实改革举措更为不易。从一定意义上说,改革是一项法定职责,必须积极履行。因为,一旦改革方案出台,相关的法律支撑同步形成,此时的改革已经成为一项法定职责,所有改革的相关主体都有义务积极履行,不得推诿塞责,不能不作为,否则应当追责。为了保护改革者的热情,促进和支持改革,一些地方出台了容错和鼓励改革创新的地方性法规规章和文件。如深圳市制定了《深圳经济特区改革创新促进条例》,在国内率先以地方性法规来促进改革;陕西省出台《党政干部容错纠错办法(试行)》;杭州市发布《关于建立党员干部改革创新容错免责机制的实施办法》等。这些容错纠错机制说明,履行职责可能会出错,改革也可能失败,但不能不改革,法定职责必须为,只有积极履行改革职责,才能将各项改革举措落到实处。

(作者:中国政法大学副校长、中国法学会行政法学研究会会长)


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