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马怀德教授:监察委不能有侦查、批捕、公诉等权力

法治政府网| 时间: 2016-12-04 10:28:59 | 文章来源: 新京报

国家监察体制改革的顶层设计正在逐渐显露。近日,中共中央政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山到北京、山西、浙江就试点工作调研时透露了多条重要信息:全国人大常委会将就试点工作作出有关决定;检察机关反贪等部门要完成转隶;改革将整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量。

在中央顶层设计的基础上,国家监察体制改革的路径要如何完成?机构要如何设立和运转?

11月29日,中国政法大学行政法学教授、中纪委特邀监察员马怀德在题为“国家监察委员会呼之欲出”的讲座中表示,国家监察体制改革的路径大概涉及先授权后试点、设置机构合署办公、整合反腐败力量、丰富手段、明确对象、修改和制定相关法律等6个方面。

国家监察体制改革要考虑监察手段问题

“重大改革要于法有据,没有立法的要人大授权,已有立法而有改革需要的要修改法律”,马怀德称,王岐山在调研试点地区时已提到,要等到全国人大通过授权试点后先进行检察机关反贪机构的转隶,“很快全国人大应该就会对试点方案进行授权,这类似于此前全国人大对公益诉讼试点的授权,授权是保障改革合法性的制度基础。”

伴随着改革进行和机构职能的调整,《检察院组织法》、《行政监察法》、《刑事诉讼法》及其一系列的相关法规都要修改,“最终修改宪法也是可能的。”

过去,行政监察机构设置在政府内部,在试点结束、向全国推开的过程中,首要问题就是各级人大产生各级监察委员会。按照当前法律规定,人大只产生一府两院,如果要让人大产生监察委员会,就要获得全国人大授权。马怀德称,由人大产生的监察委员会要对人大负责并接受人大监督,“至于监察委员会要不要向两院一样向人大报告工作,由于没有宪法规定,有待观察。”

王岐山在调研中指出,监察委员会将作为监督执法机关与纪委合署办公,在当前制度下,纪委的监督对象为党员,马怀德认为合署办公意味着“过去纪委管不到的人今后就由监察委员会监督,从而保障监督有更明确的依据。”成立后的监察委员会可覆盖党员在内的所有公职人员,马怀德认为可能包括党政机关工作人员、政协机关和民主党派工作人员、法律法规授权行使公权力的组织的工作人员、科教文卫体等机构(事业单位、社会团体等)的工作人员(如公立医院医生、公立大学老师)、国有企业的管理人员等。

至于整合职能、集中反腐败资源力量,目前已经明确的是检察机关的反贪等部门将转隶成为监察委员会的职能部门。马怀德在昨天的讲座中也提及,转隶工作在三个试点地区已经开始。

国家监察委员会设立之后,其职能与过去的监察机关相比发生了很大变化,“相关工作方式方法也要改革,为履行监督、调查、处置等职能,监察委员会可以行使查封、扣押、勘验、收集证据等权力,但要有具体的程序和保障。现在要考虑的是,什么样的监察手段是有效的而且符合法律规定。”

监察委员会职权和司法机关有区别

马怀德在昨天的讲座中谈到,国家监察委员会的设置一定会有很多重要问题需要解决,既有法律上的障碍也包括实践中的难题。其中就包括监察委员会和司法机关,尤其是跟检察院的关系问题。

王岐山在试点地区调研时也表达了这一考虑,他称完成检察机关反贪等部门转隶,推动人员融合和工作流程磨合。

马怀德称,检察院有反贪局、反渎局和预防职务犯罪局行使反腐职能,试点中要转隶到监察委员会,但是不能代行检察院的检察职能,检察院的侦查、批捕、公诉等权力,监察委员会不能一并享有。“国家监察委员会的职能主要有三项,包括监督、调查和处置,其中调查权不能取代检察院的侦查权,调查权可能包括调取资料、甚至进入、扣押、查封场所驻地等,如果没有这些监察委员会可能无法行使职能。处置权包括对违纪违法人员进行处分,还包括初步查清违法犯罪事实之后将涉嫌犯罪的人员移送司法机关。”

马怀德特别强调,监察委员会的职能范围在进行程序设计时一定要设计好,以免形成监察委员会可以直接判定一个人有罪的印象,“它的职权和司法机关有区别,比如技术侦查只有在侦察阶段经过有关部门的批准才能使用,这就不是监察委员会享有的职权。要做好权力的划分、协调、衔接和制约。”

对于反腐机构转隶后对检察机关有何影响,马怀德认为,检察院“主业”的一部分被剥离了短期内肯定会有影响,但长期来看可以使检察机关更加集中精力做好刑事案件公诉、民事行政检察等其他法律监督工作,“我认为检察院在民事行政检察、公益诉讼等方面还有很大的空间,可以做很多事情。”


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