5月18日，海南省海口市成立城市警察支队探索城市管理执法体制改革；5月19日，山西省政府办公厅印发了《山西省开展城市执法体制改革改进城市管理工作推进方案》的通知；6月16日，北京市政府新闻办召开发布会称，北京城市管理委员会将于7月底前组建完成……近一段时间，地方推进城市管理执法体制改革的信息时常见诸报端。

去年12月，中央召开城市工作会议，对依法治市提出了明确要求。随后，中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。2016年2月，中共中央、国务院又印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，对完善城市管理法律制度作出具体要求。

近日，《法制日报》记者就城市管理体制改革、城市管理立法等问题，采访了中国政法大学副校长马怀德。

科学立法解决执法体制问题

记者:如何看待城市管理体制改革与城市管理立法之间的关系?

马怀德:目前，城市管理执法体制在规范化、法治化方面存在较大缺陷，究其原因，在于国家层面缺少专门的城市管理法，没能对城市管理作出宏观、统一指导。而城市管理立法的一个重要内容，就是要对城市管理执法体制进行改革。

同时，要想改变现有体制和建立新的城管执法体制，最直接有效的方式就是立法。科学、良好的立法是解决城市执法体制问题、改进城市管理工作的必要手段和重要前提。因此，可以说两者之间有着密切的关系。

执法观念落后暴力执法频发

记者:在城市管理方面，已经有不少省市进行了相关立法，然而，城管暴力执法与暴力抗法的现象仍时有发生，原因在哪?

马怀德:现阶段，我国城市管理执法活动中的暴力执法和暴力抗法事件依然频发，其中一个突出原因是部分执法人员执法观念落后、执法行为粗放的问题没有得到根本改变。

实践中，有执法者认为只有强制手段才是最能解决实际问题的方法，相对人既然违反了相关法律法规，就应当严格保证执法力度，对其进行坚决取缔，令其不敢再犯。这种过于强调单方命令服从的执法模式将执法者与相对人放入了完全对立的立场，容易激化矛盾，导致粗放、不文明执法行为的出现，继而引发暴力抗法、群体性事件等一系列社会问题。

解决城市管理执法工作中执法行为粗放的问题需要综合运用各地近年来探索出来的行之有效的执法方式，如通过说服教育、指导、奖励、政策引导等引导相对人自觉守法，依靠社区、街道组织及居民志愿者的支持，通过社区共同治理和社会广泛参与实现执法目的。

综合执法机构法律地位不明

记者:既然找到了原因，那要怎样才能解决暴力执法与暴力抗法的问题?

马怀德:这种现象也从另一个角度说明，只有通过国家立法建立起统一的城市管理体制，才能在最大程度上解决城管执法不规范的问题，尤其是解决暴力执法与暴力抗法的问题。通过国家立法来统筹解决好机构性质问题，既是明确城市管理综合执法机构法律地位的必然要求，也是明确城市管理执法人员身份、为执法提供全面保障的前提和基础。

实践中，各地方政府根据自己的编制能力、重视程度、财政经费等因素，自行确定城市管理综合执法机构的性质，这种做法在整体上缺乏统一的法治保障和科学合理的标准。而机构性质的模糊使得城市管理综合执法机构的法律地位不明，难以纳入法治化轨道进行管理。应通过国家立法，将城市管理综合执法机关的性质定位为国家行政机关，作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门展开活动，从而解决管理体制的问题。

长期以来，执法队伍构成复杂、执法人员素质良莠不齐成为影响规范化执法的一大问题。部分协管人员没有经过执法培训，不具备执法资格，法治观念淡漠，不尊重相对人的基本权益，导致了大量不规范、不文明执法现象的发生，对城市管理执法者的群体形象造成消极影响。究其原因，在于机构性质的模糊直接导致了城市管理执法人员身份的模糊，机构性质不清决定了执法人员的法律地位不清晰、身份不明确。通过国家立法，有利于明确城市管理执法人员身份，从而解决人员素质问题。

目前，部分地方的城市管理综合执法机构不属于政府序列，缺乏同级财政的支持，执法人员的经济收入、福利待遇、工作条件无法得到保障，执法队伍的通讯工具、交通工具、执法过程中所必需的调查取证技术装备落后，无法满足执法的实际需要，队伍建设难以推进。为解决财政困境，部分执法机构自行创收，鼓励罚款，以罚代管。在违背收支两条线基本规定的同时往往激化社会矛盾，增添管理负担。通过国家立法，有利于明确机构性质，通过财政支持来解决技术含量低、人员培训投入少等方面的困境，从而解决执法质量低、执法程序不规范等问题。

城市管理统一立法呼之欲出

记者:对于城市管理立法的呼吁已有多年，一直未能启动，现在来看，这个时机是否已经到来?

马怀德:从中央城市工作会议的召开，到中共中央、国务院下发的相关文件，再到地方政府的不断探索，可以说，在顶层规划与地方需求的双重合力下，统一的城市管理立法已到了呼之欲出的时刻。

而且，长期以来在城市管理执法中存在的问题已经成为社会关注的焦点，这些问题必须通过城市管理立法来解决，随着城市化的推进，城市管理立法的呼声也越来越高。

从立法的必要性和可行性上，共识已经基本形成。要提高城市管理和城市服务的水平，就必须改革现有的体制并建立新的体制，而要让这种体制得以顺利运转，就必然要有相对应的统一的高位阶法律作为基础和支撑。

在多方面因素影响下，城市管理立法已经迎来了最好的时机。据我所知，与此相关的几个部门已经把城市管理的统一立法列入改革议程和任务清单，国家层面立法的时机已经到来。