十八届三中全会公报提出要加快转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。

对于深化行政体制改革，《第一财经日报》日前专访了中国政法大学副校长马怀德。他认为，无论是市场经济体制的完善，还是政府与市场关系的处理，都离不开行政体制改革。行政体制改革就是要处理好政府、市场和社会的关系，调整三者之间的边界。而行政审批制度改革是转变政府职能的重要形式，也是行政体制改革的重要组成部分。

目标建设创新型政府

第一财经日报：政府改革、行政体制改革与行政审批制度改革三者之间的关系是什么？未来行政体制改革会得到持续推进吗？

马怀德：无论是市场经济体制的完善，还是政府与市场关系的处理，都离不开行政体制的改革。新一届的政府成立后，力求释放改革红利，通过转变政府职能和行政审批制度改革，推动经济的持续增长。实际上，行政体制改革就是处理好政府、市场和社会的关系，调整三者之间的边界。

从概念上说，最大的范畴是政府改革，政府改革的重点是行政改革或者行政体制改革。过去叫行政管理体制改革，党的十八大报告改为“行政体制改革”。

行政体制改革的内容包括转变政府职能、行政审批制度改革、政府机构改革等。行政审批制度改革是转变政府职能的重要形式，也是行政体制改革的重要组成部分。只有通过转变政府职能，削减行政审批事项，向市场、向社会、向行业组织、向公民个人转移政府管理职能，才能够理顺政府、市场和社会的关系，提高政府的效率，激发市场和社会的活力。

日报：这一轮行政体制改革的目标是什么？

马怀德：行政体制改革的目标可以是多重的。

首先是建立服务型政府，这在十七大和十七届二中全会文件中都有提到。因为政府的职能不仅是管制、命令和计划，更重要的是要服务公众，提供公共产品和公共服务。

第二个目标是建立法治政府。建立法治政府的目标在2004年就提出来了，党的十八大明确时间节点：要在2020年基本建成法治政府。行政体制改革是建成法治政府的必经之路。

第三个目标是“创新型政府”，李克强总理提出创新政府的要求，创新政府管理方式，更好实现政府职能。

除此之外，还有很多其他的目标，比如建立廉洁政府、责任政府甚至有人提出要建立“廉价政府”。都从不同侧面体现了政府改革的目标。

历经七次行政体制改革

日报：行政体制改革经历了怎样的变迁？

马怀德：改革开放后进行了多次行政体制改革。早在1988年就提出机构改革的重点在于转变政府职能、精简政府机构和人员。当时的背景是经济体制正由计划经济迈向市场经济，对政府行为模式提出了新要求。

至今已经经历了7次行政体制改革，其间名称有些许变化，最后统一为行政体制改革。但是7次改革的核心内容都没有变，一直在围绕“机构、职能、人员编制”进行。

日报：从1988年行政体制改革至今三十余年，为什么今天依然还要呼吁行政体制改革？

马怀德：改革至今，客观地说，行政体制变化很大，比如机构数量、职能定位、人员的编制、权力的配置、中央和地方权力的关系等。

但改革有不到位的地方，同时在市场经济的发展过程中又出现了一些新问题，原有的改革方式不能实现良好的效果，改革还要继续推进。

日报：在市场、政府共同参与的经济活动中，腐败的产生是必然吗？

马怀德：腐败与行政权力有必然关系。有行政权力的地方就会产生腐败，因为权力可以设租、寻租。只要监督和约束不到位，任何权力都倾向于腐败，绝对的权力绝对导致腐败。因此，要防止绝对的权力和绝对的腐败，就一定要对权力进行监督和约束，防止腐败的自然趋向。

政府行使权力的方式很多，比如行政处罚、行政许可、行政强制、行政计划、行政合同等，在诸多权力的表现形式中，最容易产生腐败的是行政审批权。因为审批的对象是市场经济主体，审批内容涉及各类自然和社会资源，必然涉及经济利益。如果政府拥有的行政审批许可权过多过滥，必然导致腐败。

行政审批制度是改革关键

日报：行政审批制度的推进对于行政体制改革会产生什么帮助？

马怀德：行政审批制度是行政体制改革的关键点。原因在于，行政体制涉及政府的职能和权限，以及政府与市场、政府与社会的关系。行政审批是政府行使权力的主要方式，与市场和社会的关联度最高。只有大幅精简行政审批事项，严格规范和约束行政审批权，才能实质上推进行政体制改革。

日报：《行政许可法》明确规定“四个凡是”，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，一律不设立行政许可方式进行管理。这条规定已经非常明确界定了“政府的手”该伸多长，审批改革能不能就照这个思路走？

马怀德：这“四个凡是”的理念是清晰明确的。但是该条款只是政府在设定许可过程中的论证标准之一。比如，政府考虑设定某个许可，会以此作为标准一一对照，因此，在实践中，这一标准并不容易把握。

日报：2003年就出台了《行政许可法》，行政审批制度改革并未因此就得到跨越性的推动。

马怀德：有了法律，关键在于如何通过法律的有效实施，实现对行政权力的监督与约束。其次，有些行政领域仍然没有法，比如学界一直在呼吁的《行政收费法》、《行政决策法》、《行政程序法》等。

日报：推进依法行政的难度一部分在于官员政绩观，法治建设动力不足，基于此您提出了“法治GDP”，近来这一概念在具体实践中取得了哪些成效？

马怀德：提出这一观点的初衷在于要解决法治建设动力不足，将“法治GDP”引入领导干部绩效考核之中，让依法行政成为各级领导干部自主、自觉的理性行为，使法治的推行由被动转为主动。

“法治GDP”提出后，多个地方政府积极探索本地区的依法行政考核评价机制，包括深圳、甘肃、南宁、北京等地都有试验或探索。

此外，中国政法大学法治政府研究院正在进行一个全国性的评估项目。我们制定了一套“法治政府评价体系”。这套指标体系含有6个一级指标、20余个二级指标、50余个三级指标。其中，一级指标具体包括政府职能及职能配置、行政立法与行政决策、行政执法、政府化解社会矛盾、行政问责与监督、政府信息公开等。

课题组将对全国53个国务院批准的较大市以上的市政府（包括4个直辖市和有立法权的49个较大市）进行全面的依法行政评估。课题组将根据评价指标对这些政府依法行政状况进行系统评价，不仅收集网上及其他公开信息和数据，而且还派专人进行。（作者 秦夕雅）