5年前,中国签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称公约),承诺2011年1月9日,在室内公共场所、工作场所和公共交通工具中,实现完全无烟。而今年1月7日发布的中国控烟报告中,37.3分的不及格成绩使得我们不得不面对一个五年控烟基本失败的现实。
正在进行中的北京人代会上,这种控烟的紧迫感同样在代表中蔓延,北京市人大代表、中国政法大学行政法学教授应松年领衔提出关于制定《北京市控制吸烟条例》的议案,建议将控烟上升到法律的层面,通过明确责任主体、明确控烟范围,为控烟提供切实有效的法律保障。
制定控烟法律已迫在眉睫
据统计,目前我国的烟民仍有3亿人以上,遭受二手烟危害的人群高达7.38亿人。而根据世界卫生组织对所有国家的比对,中国在无烟环境的执行情况上排在最后一名,烟税排在最后一名,烟草广告禁止也排在最后一名。2005年,归因于烟草的死亡已经达到120万,比艾滋病、甲流等各种传染病加在一起的死亡人数还要多7倍。
面对这组数据,应松年代表认为,要实现公约的要求,进一步控制吸烟,迫切需要进行国内立法,为非吸烟者的合法权益提供法制保障。北京作为首都,应该致力于推动公共场所全面禁烟并取得卓越成效。
“现在我们的电视、路牌和互联网上存在着大量的烟草广告,烟盒包装上的‘吸烟有害健康’警示语,还并不足以对吸烟者产生明显的警示作用,并督促其产生戒烟的打算。”应松年代表说,要下定决心控烟,必须借鉴其他国家的经验,禁止各种形式的烟草广告、促销和赞助活动,强化危害警示。同时利用经济手段,通过提高烟草税,抑制烟草的消费量和消费需求。
但是,对于上述意见的落实,应松年认为,不能单纯地靠《烟草控制框架公约》,因为公约本身是不能直接在国内发生法律效力的,必须要通过国内立法,完善地方立法,为中国全面履行公约,进一步控制吸烟,保护非吸烟者的权益提供法制保障。
细化控烟区域逐步扩大范围
在应松年等代表们提交的议案中,记者注意到,法规的名称被定为《北京市控制吸烟条例》(以下简称“条例〈草案〉”),而没有沿用以往“禁烟”的说法。对于“控制吸烟”,应松年代表解释说,虽然“条例(草案)”在制定中要以实现公约为目标,但仍应该立足北京的实际,循序渐进。
据了解,北京已经颁布了《北京市公共场所禁止吸烟的规定》和《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》,对禁烟的范围、吸烟室的设置、禁烟宣传教育等问题作了规定,但是和公约的要求以及北京建设世界城市的目标相比还有较大差距。
“公共场所禁止吸烟的名称并不准确,一方面公共场所并不能涵盖工作场所；另一方面,公共场所并非都是禁止吸烟区域,尤其是室外公共场所目前还不具备实现完全无烟的可能性。”应松年代表说,“因此,禁止的方式过于单一,应该针对不同区域实行禁止吸烟和限制吸烟的分类管理。”
正因为此种考虑,代表们提交的“条例(草案)”中,对禁烟和限制吸烟的区域进行了区分,具体划分了“室内禁烟区域”、“室外禁烟区域”和“室外限制吸烟区域”。其中,所有的室内公共场所、室内工作场所以及公共交通工具均被纳入“室内禁烟区域”；医疗机构、教育机构、运动场所等室外公共场所同样属于禁烟的范围,只有风景名胜区、公园等休闲娱乐场所属于限制吸烟的区域,即允许吸烟者在吸烟室或者划定的吸烟区内吸烟,相比以往更加扩大了控制吸烟的范围。
明确责任主体确保法规落实
应松年对记者说,以往控烟效果之所以不明显,与责任主体不明确有很大关系。为了让控烟落到实处,代表们在“条例(草案)”中建议,建立由市和区、县爱卫组织在同级人民政府的领导下,负责本行政区域内的控制吸烟工作的新管理体制。
据应松年代表介绍,在已经通过了控烟立法的城市中,上海、广州均采取了分散执法的管理体系,但分散管理一方面容易导致执法主体众多,进而导致职责不明,互相推诿；另一方面,由于缺乏监督,执法主体本身又没有有效的执法力量进行执法,因此极易导致执法主体根本就不进行执法的情况。因此,代表们认为,要下决心控烟,北京应该设立统一的责任主体,并鼓励公众参与。
按照“条例(草案)”的设计,责任主体爱卫会应该设置统一的举报、投诉电话,每年向社会发布全市控烟情况。同时,代表人认为应该赋予市和区、县爱卫会以行政处罚权,对违反控烟职责的经营管理者或违反禁烟规定且不听劝阻的公民,在规定的幅度内,予以罚款处罚。
除此之外,代表们设计的“条例(草案)”中还特别强调了禁烟场所和限制吸烟场所的经营者或者管理者应该担负经营管理者职责,除了做好宣传工作外,禁烟场所经营管理者应该设专门的禁止吸烟检查员,对在禁烟场所或区域内对吸烟者予以劝阻,对不听劝阻的,向爱卫组织报告。
应松年告诉记者:“为了确保禁止吸烟场所和限制吸烟场所全面禁烟,经营者和管理者应该尽可能地打造无烟环境,同时特别注意管理制度的落实,通过设立完整、清晰的有关禁止吸烟标识,调动公众参与控烟监督的积极性。”（本报记者李松 黄洁）
