如果回顾一下20多年前行政诉讼法出台前后的社会背景，不难发现，那是一场颠覆“官贵民贱”观念的革命，是权力与权利、政府与市场的博弈与互动，过程虽不乏艰难与曲折，却恰恰构成了那个时代整个社会走向法治完善的一个缩影。

近期行政诉讼法的修改成为公众关注的焦点。十八届三中全会要求，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。如何让“民告官”的渠道更加通畅，成为新时代背景下修法的题中之义。

法治总是与权力制约和监督如影随形。如果回顾一下20多年前行政诉讼法出台前后的社会背景，不难发现，那是一场颠覆“官贵民贱”观念的革命，是权力与权利、政府与市场的博弈与互动，过程虽不乏艰难与曲折，却恰恰构成了那个时代整个社会走向法治完善的一个缩影。

“可以说,行政诉讼法的诞生是中国行政法发展的第一个里程碑。”著名行政法学专家、中国政法大学终身教授应松年曾作为行政立法研究组的副组长,亲历行政诉讼法立法的全过程。近期，他在接受本刊记者采访时表示，1989年行政诉讼法在法律意义上创设了“民告官”的制度；它着眼于中国国情，确立了司法监督和制约行政的权力格局；让权力的行使必须依照程序的理念深入人心。更重要的是，它还预示了政府法治化的基本方向，直接影响我国未来依法行政的路径选择。

立法已是大势所趋

上世纪80年代初，随着刑法、刑事诉讼法等多部法律的集中出台，混乱的社会秩序开始得到恢复。但是当时的民众还很难想象自己能够站在法庭上去和行政机关“讲理”,并要后者低头认错加以改正。而在改革开放的大潮中，通过文革的惨痛教训，国家高层已深刻认识到对政府权力加以监督和制约的必要性，尽快为政府权力划定“边界”逐渐成为共识。这点在1982年公布的宪法中得到充分的体现。

宪法第四十一条规定，中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。简单的“控告”两字，成为7年后正式确立“行政诉讼”的宪法依据。

与“八二宪法”出台几乎同年，民事诉讼法的起草工作也在有条不紊地进行中。在听取该法制定情况的汇报时，地方和群众反映的一个问题引起了时任全国人大常委会副委员长彭真的注意。据全国人大常委会法工委原主任顾昂然回忆，当时有一种说法是，“官告民一告一个准，民告官没门。”彭真认为这不行。他说，行政机关不能随便侵犯公民权利，侵犯了公民权利，公民要有告状的渠道。也就是要把民主制度化、法律化，建立民告官的制度。“彭真同志指示我们要对行政诉讼问题进行研究。”顾昂然说。

后来1982年3月公布的民事诉讼法（试行）为行政诉讼开了一个窗口，规定，“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”如今看来，这一看似过渡性质的规定,为法院审理行政案件提供了法律依据，也为以后行政诉讼制度的建立和完善提供了基础。

虽然“民告官”逐渐成为事实，但人们思想认识上的提高尚需过程。在行政诉讼法颁行之前，对于一些法律、法规要不要规定“民告官”条款，曾发生过尖锐的争论。七届全国人大法律委副主任委员宋汝棼向记者回忆他亲历的一次立法。1983年出台海上交通安全法时，关于远洋船队如果不服海监交通部门的处罚，能否告到法院，国务院的草案没有规定，有些全国人大常委会委员提出必须规定，而交通部则不赞成，认为海监交通部门是挂国徽的机关，代表国家执法，不应当在法庭上成为被告。

彭真让法工委的同志当场宣读宪法第四十一条规定，并说这就是行政诉讼的根据，这是在执行宪法。经过多次磋商，最终经全国人大常委会审议通过，当事人对港务监督机关的上级复议机关的决定不服的，可以向人民法院起诉。

海上交通安全法开启了“民可告官”单行法的立法先例。之后的三四年时间里，多部法律、行政法规规定了可以受理的行政案件。1984年，已担任全国人大常委会委员长的彭真明确提出,国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策,还要建立、健全法制,依法办事”。建立完善的行政诉讼制度已是大势所趋、箭在弦上。

独特高效的立法组织

1986年，全国人大常委会法工委、最高人民法院、中宣部、司法部等单位共同组织了一个座谈会，当时作为全国人大法律委员会顾问的陶希晋在这次会议上提出了著名的“新六法”主张。他表示，新中国成立快40年了，我们还没有建立自己的法律体系，国民党时期是“六法”，新中国应当建立自己的“新六法体系”，现在刑法、刑事诉讼法、民法通则、民事诉讼法都有，缺的就是行政法和行政诉讼法。陶希晋提出，今后要加紧行政法方面的立法工作。

这一建议很快获得了全国人大常委会领导的充分肯定，相关的筹备工作开始紧锣密鼓地跟进。

但那时尚处“文革”后不久，中国的行政法学研究还很薄弱，几乎所有的大学院校刚开设行政法学课程，专门研究的专家更是屈指可数。应松年告诉记者，凭着多年从事立法领导工作的丰富经验，陶希晋提倡议，成立一个行政立法研究组，由专家、立法机关、行政机关的同志共同组成，集合各方力量。

北京当时的大学院校中，行政法研究实力最强的有四所：北京大学、中国人民大学、中国政法大学和中国社科院法学研究所。北大的行政法专家有罗豪才、姜明安等；中国政法大学有应松年、朱维究等。

“江平同志由于当时担任中国政法大学的副校长，此前又参加过民法通则的起草，在法学界的影响很大，更便于调配研究力量，因此陶老拍板，这个组具体就由江平来负责。”应松年说。

1986年10月4日，行政立法研究组在北京人民大会堂宣布正式成立。研究组共14人，江平为组长，罗豪才、应松年为副组长。其余成员为朱维究、姜明安、肖峋、高帆、费宗袆、张耀宗、方彦、张焕光、王向明、皮纯协和郭阳。陶希晋、龚祥瑞等8人担任顾问。

行政法学界精英被悉数广纳其中。20多年过去了，这个研究组对中国行政立法的影响一直延续至今。

历经曲折终获出台

小组成立伊始，就确定了首要任务。同样是立法研究组副组长，著名行政法学专家、全国政协原副主席罗豪才后来回忆说，就是充分研究我国的现实形势和经济与政治体制改革的要求，广泛搜集国内外行政立法的资料；在此基础上，对我国需要制定的行政法应该包含的大致内容提出一个框架，也就是参照民法通则，制定行政法通则或者行政法大纲，供立法机关参考。这在当时有个形象的比喻，即“为立法提供毛坯”。

但是这份开拓性的工作进展并不顺利。应松年说，因为不同于刑法和民法，行政法涉及的内容包罗万象。立法研究组随即发现，几乎无法拿出令各方满意的初稿，立法起草工作一度陷入困境。

行政法典的探索不甚顺利，但实践需求的迫切让立法者们看到了另一条路径。

“1982年民事诉讼法的这扇窗口打开之后，陆续有一些法律法规规定可以进行行政诉讼，其中最重要的是1986年9月5日通过的治安管理处罚条例。”应松年介绍说，这个条例最早在1957年通过时，规定了违反治安管理的人对处罚不服只能申诉。而到了1986年，新出台的条例则明确提出，治安行政案件可以向法院提起行政诉讼。

在普通民众的印象中，公安部门可以称得上是权力最大的部门。条例规定的变动对司法实践影响巨大。因为治安行政案件的基数庞大，每年因此增加的治安行政诉讼案件数量不容忽视。1987年3月，江苏省涟水县法院经过公开审判，认定淮阴市公安局一起治安处罚裁决“与事实不符，是非责任不明，处罚不当”，判决撤销。这是自1982年行政诉讼制度实施5年以来，法院首次判决公安机关败诉。

虽然事后审判员被调离原有岗位，但这个判决仍极大震动了行政机关，行政行为的程序问题受到重视。“行政诉讼立法遇到了一个好时机，上有中央号召，下有群众推动，处于良性的社会互动中。”罗豪才说，出台已是大势所趋。

同样是这一年，民事诉讼法的修改也为行政诉讼立法带来转机。

应松年说，时任法工委副主任的顾昂然曾专门组织立法研究组开了一次座谈会，大家对专门立一部法律还是把它作为民事诉讼法中的一章，还有不同想法，但决定先搞起来。大约1987年4月，法工委把行政诉讼法起草任务交给行政立法研究组。

谈到立法过程，罗豪才至今仍记忆犹新，“立法的公开程度较高，从国内到国外，从法学理论到具体制度，开了很多次座谈会进行研讨。1988年8月，我们将行政诉讼法试拟稿提交全国人大常委会法工委。法工委再进行加工，形成草案，提交给全国人大常委会后，由《人民日报》刊登全文，进行全民大讨论，广泛征求意见。”

只是在“官本位”思想盛行数千年的中国社会，对权力进行限制和监督谈何容易，阻力随之而来。

行政诉讼法草案公布后的两个月内，中央有关部门、各地人民法院和人民检察院的意见书，以及公民的意见如雪片般飞向法工委。“不同的观点很多，有一次有上百名基层干部签名给人大写信反对通过这部法律……”可以说，“行政诉讼法的出台遇到的困难和阻力可能比任何一部法律都要大。”罗豪才深有感触地说。

为此，“全国人大常委会法工委和国务院法制局还专门派人到各个地方进行教育培训，消除当地政府官员的顾虑，让他们了解行政诉讼法是要推进国家的依法行政。”应松年说。

最终，1989年4月4日，万众瞩目中，行政诉讼法经七届全国人民代表大会第二次会议通过。

1989年3月30日，七届全国人大法律委员会在人民大会堂举行会议,汇总各代表团对行政诉讼法草案等的意见，进行研究分析。图/新华社

推动国家依法行政进程

“行政诉讼法之所以这么顺利出台，究其原因，还是跟当时政治体制改革的环境有关。”在应松年看来，自1949年以来，这是一部以保护人权为主旨的法律。它是民主的标志，是“中国现代行政法的开端”，对中国的法治进程产生了深远的影响。

我国曾经历过漫长的封建社会，“民不与官斗”的影响根深蒂固。我国建立行政诉讼制度后不久，不少老百姓不知道告、不会告、不愿告甚至不敢告，在这种情况下，更应当强调保护公民的合法权益。谈到行政诉讼法的精神和原则，顾昂然表示，当初立法在考虑受案范围等一系列问题时，都强调了这一点。

另外，举证规则的规定也被应松年视为1989年行政诉讼法的一大亮点。“在民事诉讼法中，谁主张谁举证。但在立法讨论中，我们都认为，行政诉讼法与民事诉讼法不同，行政机关作出决定，行政相对人不服，告到法院，法院要审查这个行政决定是否合法。”应松年解释，为此法律规定，被告（行政机关）对作出的具体行政行为负有举证责任。如果行政机关不能举出其作出具体行政行为的事实和法律根据，就有败诉的可能。

应松年回忆，当时有一个加拿大的学者认为，中国行政诉讼法关于举证责任的规定很先进。“我也认为，举证责任的倒置从公平的角度更多体现了对公民权利的保护。”应松年说。

行政诉讼法出台之后，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政强制法等相继问世，我国在推进依法行政上的路径愈发清晰：1993年，时任国务院总理的李鹏在所作的《政府工作报告》中正式提出了“依法行政”；2004年,国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,提出要“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”；党的十八大报告又提出到2020年实现“法治政府基本建成”的目标。“从整个国家来说，行政诉讼法对于中国法治进程的推动效果是无可限量的。”应松年说，依法治国、法治政府的建设和经济的发展是一体的，依法行政是市场经济的必然要求，经济要快速发展，法治建设必然不能滞后。

有其国必有其民。行政诉讼法带来的最大的影响，是公民对自身权利意识的觉醒。据统计，行政诉讼法实施以来，全国法院行政案件每年受案量从近千件、上万件到现在的10万件左右。“行政机关侵犯了你的权利就可以告，就可以与政府机关对簿公堂，平等地争辩是非。”在应松年看来，这种越来越司空见惯的诉讼过程和诉讼结果，对民众无疑是一种最好的潜移默化的民主、法治教育。

所以说，如今民众法治意识、权利意识的大为增强，不仅是政府法治化进步的结果，更成为推动依法行政的动力，行政诉讼法实施20多年的实践验证了这一点。(文／张维炜)