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国家赔偿法中直接损失的法律解释

陈希国| 时间: 2017-03-02 15:46:08 | 文章来源: 《人民司法(应用)》2016年第13期

【摘要】 由国家赔偿法第三十六条的规定可知,对于财产权的损害,国家赔偿采取直接损失赔偿原则,间接损失不予赔偿。对此,法学理论界和实务界诸多人士颇有微词,呼吁将间接损失纳入国家赔偿范围,以全力填补受害人的损害,保障其合法权益。本文提出,与其反复争论间接损失是否应当纳入赔偿范围,不如在现有立法框架下重新解释直接损失的基本范畴,合理扩张其涵摄范围,将必然可得利益、财产贬值贬损、救济权益费用等合理损失纳入直接损失的赔偿范围,从而找寻到遵守现有法律法规规定和扩大保护当事人合法权益的平衡,在不破坏法律有效实施的前提下,最大限度地保障赔偿请求人的合法权益。此举既能节省重新修法或者立法之成本,又可充分实现受害人权益之保护。

2010年修改的国家赔偿法第三十六条第(八)项规定:“对财产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿”,除增加和补充个别款项之外,总体延续了1995年国家赔偿法直接损失方予以赔偿的基本原则。然而,何谓直接损失,笔者尚未发现哪部法律给予确切的定义释明,实践中也是由办案法官结合案情进行具体判断。一般认为,直接损失是已经取得的财物的损失,间接损失是可得利益的丧失。[1]换言之,直接损失是已经发生的客观、实在的损失,系现有财产的损失;间接损失是权利人有可能得到亦有可能无法得到的不确定的利益之丧失,是未来利益的损失。

最高人民法院《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》(以下简称《解释》)第12条分四项进行了明确列举,但这种对直接损失予以不完全列举的方法“无法穷尽纷繁芜杂的社会生活中的各种情形,将有关直接损失的理解留给法官在个案中揣摩。”[2]学术界对于国家赔偿只赔直接损失的作法也存在着反对的声音。笔者认为,与其不断争论国家赔偿的标准是直接损失抑或间接损失,倒不如重新厘定直接损失和间接损失的判断标准,通过对直接损失的法解释学分析,赋予其新的内涵,合理扩充直接损失的范畴。这样既可遵从现有的法律框架规定,又可实现受害人合法权益保障的最大化。

一、间接损失不予赔偿的实践突破

一般而言,利息、租金、利润、劳动报酬等并非现有财产的直接减少,属于间接损失的范畴。但从实践中看,我国现有的法律规定和部分法院的案件裁判已经将利息等间接损失纳入到国家赔偿的范畴。

(一)国家赔偿法和司法解释的规定梳理

国家赔偿法第三十六条第(七)项规定:“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱、解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利息。”此规定是新修改的国家赔偿法在1995年国家赔偿法第二十八条的基础上新增加的一项。修订之前,学界一直对返还金钱不赔偿利息的做法存有质疑。修订之后,“返还的财产是金钱时,支付银行同期存款利息,使得返还财产之赔偿更加趋于公平合理。”[3]因此,对于返还金钱的赔偿方式,单独增加了赔偿利息的规定。《解释》第12条第(3)项规定,保全的财产系国家批准的金融机构贷款的,当事人应支付该贷款借贷状态下的贷款利息。该贷款本金和当事人应支付的该贷款借贷状态下的贷款利息属于国家赔偿法中的直接损失。

一般而言,无论是存款抑或贷款利息,因属孳息之范畴,属于现有财产的可得利益,故不属直接损失。但就上述贷款利息而言,“如果这种情况下不作为直接损失予以赔偿的话,不仅要损害当事人的权益,也使依法受国家委托的金融机构蒙受损失,况且这种借贷关系合法有效,应予保护。”[4]由上可知,虽然利息并不属于直接损失的范畴,但是,国家赔偿法和司法解释均基于当事人的权益保障、赔偿的公平合理等考虑将其纳入赔偿范畴,实现了直接损失赔偿原则的有限突破。笔者认为,这种现状规定就为重新解释直接损失并适当扩大其涵涉范围奠定了法律文本基础。

(二)几起赔偿裁判案例的实然解析

笔者利用中国裁判文书网的检索系统,输入国家赔偿、直接损失、间接损失等关键词,检索出相关案件35件。这里借助其中案件和最高法院公布的典型案例的裁判进行分析,检视直接损失赔偿原则的实践发展态势。

第一,高某某请求国家赔偿案([2014]莱中法委赔字第2号国家赔偿决定)中,法院确定高某某的直接损失时,并未按照物价局的市场评估价,而是按照高某某的购买价确定赔偿。按照国家赔偿法第三十六条第(四)项规定,应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金。实践中,一般按照市场价格进行估价予以赔偿。但法院从保障赔偿请求人的权益出发,考虑到高某购买车辆当日就被查扣,按照购买价格赔偿更加公平合理。故对于直接损失的标准判定,保障赔偿请求人合法权益的公平合理性是重要考量因素。

第二,某法院错误执行赔偿案([2013]穗中法委赔第16号国家赔偿决定)中,法院认为因错误执行行为导致赔偿请求人1351566元不能通过担保财产优先受偿,应予赔偿1351566元及其利息损失。除国家赔偿法第三十六条第(七)项和《解释》第12条第(3)项的规定外,现行法规对利益损失的赔偿再无明确规定,而法院在裁判时将其纳入直接损失的范围,某种程度上属于对利息损失赔偿的合理扩大。

第三,英某公司请求国家赔偿案([2013]渝四中法委赔字第0002号国家赔偿决定)中,法院计算赔偿请求人直接损失的方式是其支付的价款与购买的资产包价值计算比率再乘以涉案房屋的担保债权。法院赔偿委员会将赔偿请求人获得的债权和抵押权损失转换成其支付的对价,支付的对价即金钱,然后决定赔偿对价的利息损失。案件情形虽然与国家赔偿法第三十六条第(七)项不完全吻合,但是仍然给予利息赔偿,也应属于在直接损失基本框架内的合理突破。

第四,在作为最高人民法院非刑事司法赔偿典型案例的古某请求国家赔偿案中,被保全人确无财产可供执行时,法院决定按照赔偿请求人申请保全的数额作为损失计算的基础。但是申请保全的数额的计算可能包括古某的期待利益或者间接利益,并非与国家赔偿法的直接损失完全吻合。可以看出,法院并未严格遵照直接损失赔偿原则,而是笼统按照古某申请的保全数额,最大限度地保障其合法权益。

由上可知,虽然国家赔偿确定的是直接损失赔偿原则,但是现有法律规定和司法解释的部分条款均一定程度上将属于间接损失的利益纳入到直接损失的范畴中。这在某种意义上与国家赔偿法第三十六条第(八)项中的“造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”存在矛盾。此外,国家赔偿司法实践中,很多法院在裁判案件时,通过计算方式的转化、法律规定的参照等方法,不同程度上扩张解释了直接损失。但值得注意的是,囿于直接损失赔偿原则,部分规定和案例的突破多数停留在金钱利息等项目范围,对间接损失的赔偿亦是通过对直接损失的笼统计算迂回进行。笔者认为,与其在直接损失这样的框架内辗转,不如利用文义、目的等法解释学方法对直接损失的范畴重新界定,这样既可保留直接损失赔偿原则的稳定性,避免系列突破带来的尴尬,同时也可扩展赔偿范围,最大限度地保障当事人合法权益。

二、判断国家赔偿直接损失的新标准

法是历史的,在方法论的法之发现过程之外,不可能存在法的客观确定性。[5]所以,法律条文之法律要成为生活实践之法律,就必须借助于法律解释学之方法论,这样司法者才能有所遵循。

(一)直接损失的概念范畴

从语义上解释,直接与间接相对,是指不经过中间事物或者不通过第三者的。间接,是指间断性的连接,与既定对象发生关联需借助中间媒介。可见,直接并不与现有、目前等词语有任何语义上的关联,间接也并非与以后、未来、不确定等语词必然联系。因此,“直接损失是现有财产的减少或丧失,间接损失是未来可得利益的减少或丧失”的论断并没有严格语义学上的出处。这种习惯性的语言分类,并不一定科学。事实上,损失归属于直接或间接,更多的与因果关系相连。“直接损失与间接损失的界定主要是基于违法行政行为与损害后果之间是否存在因果关系。”[6]比如,最高人民检察院刑事赔偿工作办公室《关于为交纳扣押款发生的借款利息应否赔偿问题的答复》就明确提出,与侵权行为没有直接因果关系的不是直接损失,属于间接损失。但是,即使摈弃将直接损失与现有财产的损失直接划等号的观点,引入直接因果关系的考量因素,直接损失的范畴界定仍显严格,赔偿请求人可获得的赔偿利益仍然过窄。因此,笔者主张,在兼顾不过分加重赔偿义务机关国家赔偿责任和充分保护受害人的合法权益的前提下,重新拟定标准界定直接损失的范畴。

(二)直接损失的新拟标准

随着我国经济实力的不断增长,社会财富不断增加,财政负担能力不断增强,这为扩充直接损失的赔偿范围奠定了经济基础。笔者认为,确定直接损失标准的考量因素有以下几个方面:

1.损失的客观性。客观性,即真实性或实在性,已经发生的不依赖于人的意志而存在。笔者认为,对于财产直接损失的判断应当纳入客观性的考量因素。[7]一则有利于损害计算的准确,统一案件的裁判尺度。二则有利于损害计算的稳定,避免人为主观因素的介入导致因人而异、因案而异。三则有利于损害的填补,客观实际的损害已经发生,不予赔偿有悖公平。如何判断损失的客观性?笔者认为,一是损害的实际发生。如上述英某公司请求国家赔偿案中,该公司取得的烟厂的债权和抵押权,就含有可能收不回的资金和实现不了的抵押权,因此,属于不确定的可期待利益,并没有客观实际发生,非直接损失范畴;再如企业的经营损失。大连某针织服装有限公司申请国家赔偿案([2014]大法委赔再字第1号国家赔偿决定)中,法院认定,在法院进行强迁之前,该公司已经停产,不再参加年检,所以客观上已经不存在合法的经营损失,经营的损害不会实际发生。因此,该公司经营损失不予赔偿。二是损害的发生并非因受害人或者案外人的主观意志所能左右。如法院采取保全或者执行措施时,当事人的主观意志是服从,并按照法律规定程序采取救济措施。损害的发生并不以当事人是否愿意服从或者选择对抗而有所改变。

2.利益的必然性。必然性,即不可避免性和确定性,符合客观事物联系和发展的确定不移的趋势。因必然联系,也就涵涉了侵权行为与损害后果之间直接因果关系的当然存在。必然性因素就直接排除了那些可能发生也可能不发生的损失,只保留了必然发生的利益损失。倘若违法保全或执行的财产,并未被相对人予以出租,或者相对人在此期间并未租赁类似财产继续生产或生活,则不属直接损失范畴,不予赔偿。需要指出的是,每一个考量因素均不能单独对直接损失进行判断,必须综合其他因素。所以,考量租金损失必然性因素的同时,还要结合损失的客观性因素。其实,必然的可得利益属于国家赔偿范围,已经国家赔偿法所肯定。如国家赔偿法第三十四条第一款第(一)项规定,造成身体损害的,应当支付医疗费、护理费,以及因误工减少的收入。误工费即必然的可得利益,被纳入人身权的赔偿范围,没有理由对财产权的赔偿另立标准。至于利益必然性的具体内涵,笔者认为包含两个方面:一是利益获得的必然性。如正在出租的房屋的租金、正在许可使用的专利使用费等;二是利益丧失的必然性。因侵犯相对人的财产权,导致依附于该财产的相关权益必然丧失。如赔偿义务机关长期查封、扣押,导致物品贬损,此属相对人利益的必然丧失,当属直接损失范畴。

3.赔偿的公平性。国家赔偿法第三十六条第(三)(四)项均提及给付相应的赔偿金,至于赔偿金的计算标准则语焉不详。最高法院法官在解读时指出,“财产已经灭失,应按照市场价格结合被损物品新旧程度进行估价予以赔偿,至于是按购物时的价格,还是按损坏时的价格,还是按作出赔偿决定时的价格(重置价),有待于立法或者司法解释明确。”[8]财产不能恢复原状或者灭失,国家通过支付赔偿金的方式购买给相对人造成的损害,某种程度上讲,这属于损害的交易。既属交易,当遵从公平的价值法则,计算标准就应参照市场价格。在具体法律规定层面,侵权责任法第十九条“侵害他人财产的,财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算”的规定可兹参照。比如上述高某请求国家赔偿案中,法院考虑到高某购买车辆当日就被查扣,购买价格略高于评估价格,此时的购买价格即视为市场价格,按此标准予以赔偿相对公平合理。

4.现有财产的界分点。国家赔偿属于特殊的侵权损害赔偿。侵权损害赔偿首要功能在于补偿受害人的损失,补偿功能在于使被害人重新处于如同损害事故未曾发生之处境。[9]而损害填补功能的实现有赖于损害的准确计算,直接损失中的现有财产以侵权行为发生时抑或国家赔偿时进行界分就非常关键。因为界分点的选择直接关系到赔偿请求人为寻求权益救济所产生的费用是否属于现有财产损失的问题。笔者认为,首先应明确的是选择界分点的基本理念,其应当是最大化地保障赔偿请求人的合法权益,而非尽力压缩直接损失的涵盖空间。因此,界定点应为侵权行为发生时。这样赔偿请求人为寻求救济所产生的费用或者为减少损失扩大而额外的财产付出,即可视为侵权行为发生之时现有财产的减少或丧失,当然属于直接损失的范畴。

三、国家赔偿直接损失的应然范围

按照上述直接损失的拟定标准,笔者建议将下列目前法律规定不明或者尚未规定的项目纳入赔偿范畴:

(一)民行错判中执行回转不能的损失

国家赔偿法对刑事案件的错判规定了赔偿责任,但是对民事、行政案件的错判是否赔偿未做规定。按照最高人民法院的相关规定,人民法院审理的民事、经济、行政案件发生错判并已执行,依法应当执行回转的,国家不承担赔偿责任。由此进行反向推理,民行案件错判未能执行回转的,国家是否就应当承担赔偿责任?笔者认为答案是肯定的。民行错判且无法执行回转,必然带来受害人的损失。在直接损失的范畴内,国家应予赔偿符合国家赔偿的立法原旨和制度逻辑。倘若民行错判没有受益人或对已经执行的财产无法返还时,受害人的损失难以取得有效的救济与赔偿。但是民行错判的原因有多方面,有可能是当事人自己的过错,也有可能系法院的故意或者过失,故应具体分析造成错判的原因。笔者认为,错判“应以因审判人员在审理案件时的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为造成者为限”,[10]可将其执行回转不能时的直接损失纳入国家赔偿范围,以实现公民权益和国家责任之间的衡平。

(二)赔偿请求人必然可得的利益

一般而言,直接损失包括现有财产的减少或丧失已成理论和实践共识。可得利益一般被认为属于间接损失之范畴,上文已经论及,考量到必然性因素,可得利益可分为必然可得利益和不确定可得利益。其中,不确定可得利益,即使不存在国家赔偿案件中的侵权行为,也未必能够实现。倘若由国家承担此部分损失的赔偿责任,赔偿请求人有获得不当得利之嫌,国家也会背上慷纳税人之慨的骂名。然而,必然可得利益,并不依赖其他外在条件的成就,倘若无侵权行为发生,该利益则为赔偿请求人必然获得,此部分损失如不赔偿,显违公平正义。举例而言,一般认为,租金属于间接损失,不属于国家赔偿范围。在泉州市某物资公司申诉赔偿案([2014]赔监字第115号国家赔偿决定)中,最高人民法院明确指出:公司主张的租金损失不属于直接损失,依法不予支持。笔者认为,租金损失是否属于直接损失范畴,可借助必然性考量因素。倘若相对人的财产正在租赁期间,赔偿义务机关的侵权行为中断或中止了租赁,必然导致相对人的租金损失,应予赔偿。此外,如果赔偿义务机关违法采取措施的物品,相对人正在利用其获取收益,且这种收益是客观、必然的,如房屋正在出租、专利产品正在许可收费等,侵权期间的必然可得利益就属直接损失,应当予以赔偿。

(三)返还财产过程中的财产贬值损失

根据国家赔偿法第三十六条第(三)(四)项的规定,财产没有毁损灭失的,返还财产;财产被损坏,有条件或者能够恢复原状的,恢复原状后返还。由此得知,查封、扣押、冻结的财产在达到没有毁损的前提下予以返还,即完成赔偿责任的承担。然而,对于车辆、船舶等物品,倘若长时间查封或者扣押,即使保管完好,物品本身没有毁损,但虑及此类物品的使用寿命,必然带来财产的贬值问题。财产的贬值,由侵权行为所导致,是赔偿请求人客观、必然的利益损失,当属直接损失的范畴。其实,关于物品贬值的损失是否属于直接损失的问题,实践中已有判例予以肯定。在黎某与广州市公安局海珠区分局刑事违法扣押赔偿案([2014]穗中法委赔字第8号国家赔偿决定)中,法院根据其委托评估的结果,决定由广州市公安局海珠区分局赔偿黎某两辆奔驰车车辆贬损22万元。所以,笔者建议,在适用返还财产的赔偿条款时,如侵权行为导致物品贬损的,视为不能恢复原状,可适用按照损害程度给付相应的赔偿金之规定,按照直接损失给予赔偿。

(四)权益救济费用和避免损失扩大支出的费用

上文已论及,现有财产的界分点在于侵权行为发生之时,故赔偿请求人为主张受损权益的救济或避免损失扩大而支出的合理费用属于现有财产的直接减损,当属直接损失的范畴。实践中,主张受损权益的费用主要包括合理的差旅费、律师费等因相关诉讼而产生的支出;避免损失扩大而支出的费用主要包括施救费、保管费等等。举例而言,赔偿义务机关违法采取保全或者扣押措施,直接造成被保全或扣押物品的严重损害,如扣押后将活海鲜密闭存放、将车辆不当停放等,赔偿请求人为避免损害的扩大,而采取抢救性的保护措施、继续进行保管等,因此而支出的合理费用属于直接损失的范畴。但是,需要指出的是,此类支出费用以正常、合理为限,赔偿请求人不仅应就费用的支出负举证责任,而且还应当举证证明此类费用与主张权益救济或者防止损害扩大等事实之间的必然联系。明显不合理的或者举证不力的,法院不应予以支持。

【注释】 [1]江必新、胡仕浩、蔡小雪:《国家赔偿法条文释义与专题讲座》,中国法制出版社2010年版,第81页。

[2]管君:“论国家赔偿中的‘直接损失’”,载《甘肃政法学院学报》2015年第1期。

[3]江必新主编:《<中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》,人民法院出版社2010年版,第340页。

[4]江必新主编:《解读最高人民法院司法解释之行政·国家赔偿·综合卷》,人民法院出版社2011年版,第328页。

[5][德]哈夫特:“法律与语言”,载[德]考夫曼·哈斯默尔主编《当代哲学和法律理论导论》,法律出版社2002年版,第303页。

[6]李俊、蒋敏、田冬梅:“以租金计算的损失应纳入国家赔偿范畴——四川高院判决眉山东坡食品厂诉眉山市东坡区计划经济贸易局行政赔偿案”,载2006年7月24日《人民法院报》。

[7]朱新力主编:《国家赔偿法要义与案例释解》,法律出版社2011年版,第277页。

[8]江必新、胡仕浩、蔡小雪:《国家赔偿法条文释义与专题讲座》,中国法制出版社2010年版,第81-82页。

[9]曾世雄主编:《损害赔偿法原理》,中国政法大学出版社2001年版,第7-8页。

[10]马怀德:“修改《国家赔偿法》扩大司法赔偿范围”,载2009年7月21日《中国社会科学报》。

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