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杨江涛:对国家赔偿法中直接损失的理解

杨江涛| 时间: 2016-04-01 08:27:25 | 文章来源: 《人民司法(应用)》,2015年第21期

摘要:本文指出立法及学说对“直接损失”概念界别模糊,在司法实践中容易并已经造成了混乱,同时阐明了国家赔偿法与民事侵权法赔偿范围不一致的现状,不利于我国法律制度的统一,不能取得公正的效果。在此基础上,本文比较了域外立法和判例,并介绍了“纯粹经济损失”理论;在现行国家赔偿法此项规定没有修改时,通过法律解释方法论,尝试提出解决途径:在司法实践中将我国国家赔偿法第三十六条第(八)项规定之“直接损失”扩张解释为结果经济损失,其赔偿范围包括过去理论通说中的直接损失和间接损失,而与结果经济损失相对应的纯粹经济损失则以不予赔偿为原则、以法定赔偿为例外,从而使公民合法财产权得到充分保护。

关键词: 国家赔偿,直接损失,司法认知

国家赔偿法于1994年5月制发,实施16年并无变化,但其后分别于2010年4月、2012年10月短短两年半的时间内即经两次修正,改变并确立了国家赔偿的归责原则、规范了举证责任、简化了赔偿程序、逐步扩大了赔偿范围,这充分说明了我国对保护公民合法权益的日益重视,反映了人权保障理念的与时俱进,更是体现了全面推进依法治国的坚定决心。但不可否认,现行国家赔偿法仍有进一步完善之处,其第三十六条第(八)项关于“对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”之规定即其著例,此规定与前两部国家赔偿法态度一以贯之,沿袭原有文字表述,且与民法上关于财产损害赔偿范围的理念、立法与司法大相径庭;而“直接损失”之概念仅此一部法律采用,更无其他立法参考予以明确其内涵外延,以致学界和司法实践莫衷一是。为此,笔者认为,在司法裁判中,宜运用法律解释方法将“直接损失”解释为结果经济损失(与纯粹经济损失相对应),据此扩大对受害人的救济范围。

一、现行国家赔偿法财产损害赔偿范围的评价

(一)直接损失与间接损失的界别

国家赔偿法虽在部分条款中适当扩大了对受害人的赔偿范围,如第三十五条增加了精神损害抚慰金、第三十六条增加了银行同期存款利息等,但其第三十六条第(八)项“对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”之规定,延续了我国国家赔偿立法之初所采抚慰性原则。同时,该法并未对“直接损失”进行定义,鉴于我国其他法律皆未使用此概念,故仅通过文义解释不能得出排他结论,以至于此规定在学界饱受诟病,司法实践中亦是尺度混乱。

直接损失与间接损失系相互对立而存在的概念。学界从不同角度对其予以界别,一种观点依侵权行为与损害结果之间因果关系区分,认为损失事实的发生是由侵权或者违约行为直接所引发的为直接损失;非直接引发而系因其他媒介因素介人所引发的损失为间接损失。[1]此观点似为通说。在相关司法解释中,最高检察院显采此种观点,如其《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》(高检发研字[1999]10号)附则(三)规定:本规定中的直接经济损失,是指与行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的实际价值;间接经济损失,是指由直接经济损失引起和牵连的其他损失,包括失去的在正常情况下可能获得的利益和为恢复正常的管理活动或者挽回所造成的损失所支付的各种开支、费用等。

另一种观点是以受损标的区分,认为侵权或者违约所直接作用的标的之损失为直接损失;其他损失即为间接损失。[2]按照此种划分标准,直接经济损失是因侵权行为直接作用于受害人的财产权客体所造成的财产损失,或者受害人为了补救受到侵害的民事权益所做的必要支出;间接经济损失是指由于受害人受到损害而发生的可得利益的损失。[3]最高法院曾采此观点,如其2000年制发的《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》(法释[2000] 27号)第12条规定:“国家赔偿法第二十八条第(七)项规定的直接损失包括下列情形:(一)保全、执行过程中造成财物灭失、毁损、霉变、腐烂等损坏的;(二)违法使用保全、执行的财物造成损坏的;(三)保全的财产系国家批准的金融机构贷款的,当事人应支付的该贷款借贷状态下的贷款利息。执行上述款项的,贷款本金及当事人应付的该贷款借贷状态下的贷款利息;(四)保全、执行造成停产停业的,停产停业期间的职工工资、税金、水电费等必要的经常性费用;(五)法律规定的其他直接损失。”其他还有观点以时间区别,认为凡侵害直接引发的损害为直接损害;附随引发的为间接损害。更有观点认为应以所受损失与所失利益取代直接损失与间接损失概念。在此不予赘述。总之,对直接损失与间接损失的区分态度不尽相同,但不管采何种观点,我国现行国家赔偿立法将间接损失排除在财产损失赔偿范围之外,当属明确的。

(二)排除间接损失的检讨

国家赔偿法起草时其草案说明指出了采抚慰性赔偿的原因:“国家赔偿的标准和方式,是根据以下原则确定的:第一,要使受害人所受到的损失得到适当的弥补;第二,考虑到国家的经济和财力能够负担的状况;第三,便于计算,简便易行。”国家赔偿法与民法中的侵权行为法关联甚密,在国家赔偿法立法产生前,民法通则第一百二十一条“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任”之规定,即起着调整国家机关及其工作人员致人损害法律关系的作用,故有“从历史上看,行政赔偿就是从民事赔偿中演化、分离出来的”[4]之说,二者在侵权赔偿原则、规则上应当相通,区别主要在于国家赔偿义务主体的特定。从研究侵权法角度出发,国家赔偿法兼有公法和私法两种属性,国家机关工作人员侵权行为的基本性质是民事侵权行为。[5]况且就受害人之损失而言,不论来自国家机关及其工作人员侵权所致、还是平等民事主体侵权所致,其损害结果并无不同。既然民事侵权赔偿范围以填平损害为原则,既包括直接损失也包括间接损失,则国家赔偿也没有理由拒绝间接损失。国家赔偿法若改采补偿性原则,采用全面赔偿标准,将使其与民事侵权法之规定协调一致,以实现我国法律制度完整统一;而法律制度的统一,则系推进全面依法治国基本方略的重要前提。

更进一步考察立法之价值取向,民法上的侵权赔偿注重于民事主体行为自由与损害救济之平衡(过于强调对受害人之损害赔偿,则将限制民事主体之行为自由,反之亦同),该行为自由体现在法无禁止皆可为;而国家赔偿之义务主体为国家机关,并无此自由之权利,法无许可即禁止,其权力更应“关进制度的笼子”,此消方能彼长,其自由度越小,则损害救济之力度范围愈大。就是说,扩大国家赔偿的范围,将会有力地限制权力滥用,减少行政、司法中违法行为的发生。以当然解释方法考量,对行为主体要求更低的民事侵权法都确立了损害填平原则,国家赔偿法又有何理由只赔偿直接损失?

(三)与时俱进中的司法实践

我国除学界外还有一些优秀法官,他们凭借自己的良知与智识,在成文法系现有的立法框架下,充分发挥司法裁判的能动性,在实践中运用各种裁判解释方法,尽可能地将应当赔偿的损失纳人直接损失的范围,作出了令人信服的裁判结果。

在四川省眉山县东坡食品厂诉眉山市东坡区计划经济贸易局行政赔偿案中,针对是否应当支持东坡食品厂租金损失问题,二审四川省高级法院认为:“直接损失是指因遭受不法侵害而使现有财产必然减少或消灭,是既得利益的丧失或现有财产的减少。间接损失则是可得利益的丧失或未来财产的减损,是相对人未实际取得的期待利益,不能排除因意外情况的发生而导致无法实际取得的风险。本案中,东坡食品厂以租金计算的损失,并不是待租房屋预期的租金收益,而是其房屋正在出租、租金正在收取,只是被告侵犯其经营自主权、对其非法接管后,导致该正在收取的租金被迫中断并转由他人收取,故该损失是东坡食品厂发生的实际损失,是其既得利益的丧失和现有财产的减少,而不是可得利益的丧失和未来财产的减损;是其实际发生的损失,而不是存在意外风险的期待利益的损失,因而该损失是直接损失而不是间接损失,属于国家赔偿的范围。”从而作出了支持租金损失的判决。在此,裁判者强调了“既得利益”和“实际损失”的概念,区别待租房屋的“预期租金收益”和正在出租、租金正在收取的“既得租金利益”之异,指出被告的侵权行为中断了原告正在收取的租金收益,属于既得利益的丧失,并纳入直接损失之范围,从而使原告获得了完整救济。此创造性的处理方式,“既严格遵循国家赔偿法和行政诉讼法的有关规定,又开启思路,灵活运用证据规定”,有力维护了相对人的合法权益,彰显了国家赔偿法之立法宗旨,“取得了很好的社会效果。”[6]

二、域外立法简述

纵观世界各国立法例及判例,大陆法系和英美法系通常均将间接损失纳入国家赔偿范围。根据法国判例,如果该财产损害是已经发生、确实存在的,就能得到赔偿。将来的损害如其发生为不可避免的,也视为已经发生的现实损害;将来可能发生的不确定的损害,不引起赔偿责任。除非受害人能证明,利益的获得已经确定,或者有充分的理由令人信服可以得到某种利益,这种损害才能成为确定的损害。行政主体的赔偿金额是实际发生的全部损失,在法院判决后,如由于当初的原因,损害继续加重的,受害人可以请求行政法院重新确定金额。根据日本国家赔偿法第4条的规定,国家赔偿的损害范围是依民法典的规定来确定的。日本民法典规定,侵权赔偿的损害范围是指与加害行为之间有相当因果关系的损害,包括积极损害和消极损害。韩国对财产损害的赔偿范围较宽,根据其国家赔偿法第3条规定:“因物品之灭失、毁损、产生直接损失以外的其他损失的,如不法行为与该损害有因果关系,国家也应赔偿。”根据德国国家赔偿法的规定,德国国家赔偿的财产损害范围通常包括积极的财产损害和消极的财产损害。积极的财产损害即直接损失,消极的财产损害,亦称所失利益,是指根据事情的通常进程或者根据特殊情况,特别是根据已有设备或设施可能获得的利益损失。美国在行政侵权赔偿范围上要比法国等大陆法系国家窄得多,但对于受害人侵权损害的赔偿,政府不仅赔偿受害人的直接损失,对可得利益的损失也予以赔偿。[7]

三、民法解释学在国家赔偿法中的运用

国家赔偿法借鉴民法上的侵权法产生,二者在理论渊源和具体制度上相通。法官作为司法裁判者,在适用法律过程中,并不是机械地引用法律条文,得运用民法理论解释法条;特别是在目前所处“现代民法在价值取向上,由取向安定性转变为取向具体案件判决的社会妥当性”的时代背景下,[8]更是应当运用民法理论解释法条。

现代民法解释学称,法律不经解释不得适用,故法律适用关键在于法律解释,解释不正确则导致法律适用不当。法官通过解释得出的结论只是一个判决,并非一个带有普遍法律效力的规则;其效力仅对案件当事人各方有效。最高法院副院长江必新于2003年2月15日《在全国法院行政审判工作会议上的总结讲话》中亦强调:“法律解释是法律适用的重要环节,对法律解释方法不能运用自如,就无法恰如其分地适用好法律规定。要根据法律规定的具体情况,妥善运用文义解释、体系解释、法意解释、目的解释等法律解释方法,以准确实现立法的意图和法律规范的目的,实现法律效果与社会效果的统一。”‘故驾轻就熟地运用法律解释方法,已是每个法官应当掌握和具备的基本职业技能。上至最高法院的司法解释、下到各级法院法官在裁判案件中对法律条文的具体理解与适用,都离不开法律解释的方法。

法律解释方法包括“确定法律规范意义内容的作业即狭义法律解释;法律漏洞补充;不确定法律概念及一般条款的价值补充”三部分。[9]本文所涉法律解释系指在找到法条国家赔偿法第三十六条后的解释方法,为狭义的法律解释,包括文义解释、论理解释(共七种)、社会学解释、比较法解释四类十种方法。笔者认为,应当借鉴民法上的纯粹经济损失理论成果,运用法律解释方法,扩展现行国家赔偿法第三十六条第(八)项的赔偿范围。

(一)纯粹经济损失理论概述

我国侵权法通说认为,财产损失包括既得利益损失和可得利益损失,后者既包括财产积极利益的减少,也包括财产消极利益的不增加。而德国和我国台湾地区学界则已研究纯粹经济损失理论,从不同角度出发,将财产损失区分为结果经济损失与纯粹经济损失。

我国学界对纯粹经济损失理论的研究起步较晚,至今尚无通说,更无立法明确其定义,即便是对纯粹经济损失研究如火如荼的域外,其理论界也无清晰定义。立法例亦仅见于瑞典侵权责任法第1章第2条:“本法的纯粹经济损失应被理解为不与任何人身体伤害或者财产损害相联系而产生的经济损失。”尽管理论学说及立法没有对纯粹经济损失产生一个能够普遍接受的定义,但归纳各学说相同之要点有:第一,纯粹经济损失是经济上的不利益或财产上的损失;第二,纯粹经济损失是不因物的损坏或人身损害而发生的损失;第三,纯粹经济损失是非作为权利或受到保护的利益侵害结果存在的损失;第四,在承认纯粹经济损失的法域里,其遵守的是纯粹经济损失一般不予赔偿的原则,以法定赔偿为例外。

直接损失与间接损失区别明显,一个侵权行为直接引发的损失为直接损失;发生直接损失后,由直接损失引发的、与直接损失存在财产或者人身权利相联系的损失,为间接损失。直接损失与纯粹经济损失亦泾渭分明,纯粹经济损失根本不以直接损失的发生与否为前提。纯粹经济损失与间接损失易于混淆,其主要区别即在于其损失是否与受害人财产或者人身权利具有联系性。试举例明之:工厂因停电致机器受损,进而停工发生损失。此案例中,机器受损和停工损失均为财产损失:机器损失系由停电直接引发,为直接损失;停工损失系由机器损失引发,为间接损失。如果工厂仅因停电发生持续停工产生损失,但机器并未受损,此时工厂主并无直接损失,其停工损失符合“不因物的损坏或人身损害而发生的损失”之情形,为纯粹经济损失。[10]由是观之,二者区别又极为明显:在与直接损失的关联上,间接损失具有联系性,纯粹经济损失具有独立性。

笔者认为,以事实状态为角度,若致害侵权行为为辐射源,则各损失结果为:直接损失最近,间接损失次之,纯粹经济损失最远。以法律状态为角度,直接损失和间接损失与致害行为皆具有法律上远近不同的因果关系,属于赔偿范围;而纯粹经济损失则具有不确定性和不可预见性,与致害行为没有因果关系,最多具有不充分的联系,这种联系已经超出了法律保护的射程。

(二)我国现行国家赔偿法上直接损失之认定

前文已述,扩展我国现行国家赔偿法关于受害人财产损失之赔偿范围,既有必要性亦有可能性,既有理论的支持亦有实践的迫切,但在立法修改之前,是否裁判者只有徒呼奈何,或者只能通过将具体个案中的损失尽量识别为直接损失(如前文所举四川高院将正在收取的租金损失界定为既得租金利益案例)以维护受害人权利?笔者认为,应当采补偿性原则以填平受害人损失,将国家赔偿法第三十六条第(八)项规定所涉“直接损失”通过裁判解释界定为结果经济损失,一律予以赔偿;而纯粹经济损失原则上不予赔偿,但有法律明文规定应予赔偿者除外。理由如下:

1.依论理解释之合宪性解释方法,符合宪法要求。所谓合宪性解释,“指一宪法及位阶较高的法律规范,解释位阶较低的法律规范的一种解释方法。”[11]宪法乃一国根本大法,处法律体系金字塔之最顶层。国家赔偿法是国家向公民兑现宪法权利的最终形式,现行国家赔偿法在赔偿范围上排除公民财产之间接损失,“实际上是国家通过立法的方式减轻自己的责任,一定程度上对行政主体保留了国家豁免权,等于国家直接剥夺了人民的部分救济权”;[12]且此举与民法上的全面赔偿原则相异,不利于在宪法统领下我国法律制度体系的协调统一,故在国家赔偿中应当对公民财产损失予以全面救济。

2.依论理解释之目的解释方法,符合国家赔偿法之立法宗旨。所谓目的解释,“指以法律规范的主要目的为根据,阐释法律疑义的一种解释方法。”其解释的主要依据在于每部法律开宗明义之立法目的条文。国家赔偿法第一条规定:“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利,促进国家机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”其立法目的有二:保障公民合法权利;促进依法行政、司法。唯有实行全面赔偿,方能实现此宗旨。此内容前文已述,不再赘述。

3.结合文义解释及论理解释之扩张解释、当然解释方法,得在裁判实践中具有操作性。文义解释又称语义解释,“指按照法律条文用语之文义及通常使用方式,以阐释法律之意义内容”;扩张解释,“指法律条文之文义失之过于狭窄,不足以表示立法真义,以求正确阐释法律意义内容之一种解释方法”;当然解释,“指法律虽无明文规定,但依规范目的的衡量,其事实较之法律所规定者更有适用理由,而径行适用该法律规定之一种解释方法。”

前文已述,“直接损失”之用语,于我国法律体系中仅国家赔偿法采用,在立法技术角度既无明确定义,亦无他法参照;在学界理论中又众说纷纭,甚至有观点认为直接损失与间接损失之区别方法早已落后,故该法条规定虽有弊端但也存在有利之处,即为裁判解释留有空间。实际上,国家赔偿法也有支持间接损失甚至是纯粹经济损失之规定,如其第三十四条对侵犯公民生命健康权之赔偿中,第(二)项规定的“残疾生活辅助具费、康复费”等即为间接损失(应予赔偿);第(二)、(三)项分别规定的“造成身体伤害的”,其“护理费”、“对其扶养的无劳动能力的人,还应当支付生活费”和“造成死亡的”,“对死者生前扶养的无劳动能力的人,还应当支付生活费”,更是属于“不因物的损坏或人身损害而发生的损失”。这些损失不是受害人(主张损害赔偿之人)的身体损害而产生的损失,而是其护理人、子女、配偶等因此而发生的损失,且该损失非因护理人、子女、配偶之人身受损所致,已经归于纯粹经济损失范畴了(依纯粹经济损失理论,虽其以不予赔偿为原则,但法定赔偿为例外,故这些损失皆应予以赔偿)。“举重以明轻”,在财产损失赔偿中,将结果经济损失纳入赔偿范围,亦属立法目的应有之义。

4.依社会学解释方法衡量,扩展国家赔偿范围之社会妥当性自不待言;依比较法解释方法考量,不论大陆法系还是英美法系,域外立法例及判例通常均将间接损失纳入国家赔偿范围。

综上,在司法实践中,应当将国家赔偿法第三十六条第(八)项规定之“直接损失”进行扩张解释为结果经济损失,其赔偿范围包括过去理论通说中的直接损失和间接损失,使公民合法财产权得到充分保护,从而彰显法律及司法之公平正义。依此种裁判方法,在前述东坡食品厂案中,即便是待租房屋的预期租金收益也可得到救济。当然,在司法实践中尚需注意,进行裁判解释时,不是裁判者率性而为得任意解释,此点甚为重要。例如,依纯粹经济损失理论,其要件之一为非作为权利或受到保护的利益侵害结果存在的损失。笔者分析此句表述,归纳出裁判者面临的法律保护之客体分为三个层级:权利、受到保护的利益、非作为权利或受到保护的利益。其中:民事权利系为了保护民事主体的利益而赋予其法律上的力,是利益与法律的结合,如所有权、生命权等;民事利益指虽受法律保护但未被明文确定为权利的利益,如人格尊严、隐私等。

仅以文义解释方法解读我国民法通则第一百零二条第二款“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产,侵害他人财产、人身的应当承担民事责任”之规定,有学者认为采用“财产、人身”之表述,为开放模式的一般条款,包含纯粹经济损失在内,[13]也即该法保护的客体全部包含前述三个层级;我国侵权责任法第二条第一款“侵害民事权益,应当依照本法承担侵权责任”之规定,其保护对象应当为权利、受到保护的利益两个层级,不包含第三个“非作为权利或受到保护的利益”即纯粹经济损失(法定保护除外);我国国家赔偿法第三十六条第(八)项“对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”之规定,其“财产权”之表述,表明其保护客体仅限于权利一个层级,从而排除了对后两个层级(民事利益和纯粹经济损失)的保护。

依文义解释方法还需注意,国家赔偿法此处“财产权”,既包括所有权,亦应当包含他物权之用益物权(土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权)和担保物权(抵押权、质权、留置权)。凡前述权利,皆纳入保护范围。

注释:

[1]曾世雄:《损害赔偿法原理》,中国政法大学出版社2001年版,第137页。

[2]曾世雄:《损害赔偿法原理》,中国政法大学出版社2001年版,第137页。

[3]张新宝:《中国侵权行为法》,中国社会科学出版社1998年版,第98页。

[4]王恒春:《行政法与行政诉讼法》,山东大学出版社1995年版,第147页。

[5]王利明、杨立新:《侵权行为法》,法律出版社1996年版,第235页。

[6]最高人民法院应用法学研究所:《人民法院案例选》2006年第4期,人民法院出版社2007年版。

[7]丁邦开、钱芳:“将间接损失纳入《国家赔偿法》的立法探讨”,载《上海财经大学学报》2004年第1期。

[8]梁慧星:“从近代民法到现代民法—二十世纪民法回顾”,载《中外法学》1997年第2期。

[9]梁慧星:《民法解释学》,中国政法大学出版社1997年版,第213页。

[10]张新宝:《侵权责任法立法研究》,中国人民大学出版社2009年版,第424-425页。

[11]梁慧星:《民法解释学》,中国政法大学出版社1997年版,第213-246页。

[12]丁邦开、钱芳:“将间接损失纳入<国家赔偿法>的立法探讨”,载《上海财经大学学报》2004年第1期。

[13]张新宝:“侵权行为法的一般条款”,载《法学研究》2001年第4期。


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