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柳建龙:“双规”应纳入国家赔偿法管辖范围

法治政府网| 时间: 2012-12-19 22:22:38 | 文章来源: 《法令月刊》

摘要: “双规”在反腐斗争中发挥着重要的作用,但“双规”的被滥用已经对人民的人身和生命安全造成了重大的威胁,如何对“双规”进行限制是不能回避的一个重要法律问题。本文以不限制人身自由、政党自治说和特别权力关系说为由将“双规”排除司法审查范围之外的传统见解进行了逐一、细致的批判,主张“双规”可能侵害人民人身和生命安全、从组织、性质、目的和功能上以及法律效果上看,均属公权力,其间也有国家机关不作为之情形,更何况所谓特别权力本无足为凭,故而“双规”可能也应当纳入国家赔偿法的管辖范围中。

关键词: “双规” ;人身自由权;不作为;国家赔偿

一、问题的提出

“双规”作为一种临时性措施在中国大陆的反腐斗争中发挥着重要作用。然而,越来越多的事实表明“双规”之被滥用十分严重,主要表现在两个方面:一是“超范围”,即把非党员扩大为监督对象;二是“超权限”,如限制被调查对象的人身自由,就有非法拘禁之嫌。在这种情形下,如何对“双规”进行规制以保障人民权利也就日益被提到议事日程上。然而,主流观点或认为“双规”不可能限制人身自由,或者认为它属于政党自治范畴且作为中国共产党党内组织机构的中共纪律检查机关(以下简称:纪检机关)并非国家机关,或者认为党员和党组织和纪检机关之间成立特别权力关系,从而将“双规”排除在司法管辖范围之外。窃以为这些观点极其危险,它们不仅可能放任纪检机关对于人民个人权利的侵害,也会损害宪法和法律的尊严和权威,窒碍法治国家建设的进程,故而有必要对其做更为深入的检讨和批判。

基于上述考虑,本文第二、三部分对“双规”的概念和历史、其辩护意见作了简要的梳理,第四部分则针对各辩护意见作了细致的反驳,进而明确“双规”可能且应当纳入《国家赔偿法》管辖范围的立场。

二、“双规”的概念和历史

“双规”,又称“两规”,是指要中共纪律检查机关根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(以下简称:《纪检工作条例》)的有关规定,要求涉嫌违犯党纪国法的有关人员,特别是担任国家行政职务的并且具有中共党籍的党政官员,在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。一般认为这一种中共内部的特殊组织措施和调查手段。

“双规”肇始于上世纪80年代末90年代初,当时中国大陆腐败现象呈易发、多发态势,既有的反腐手段不敷所需,故而不得不赋予纪检机关和监察机关以特别的手段。其出现最早见诸1990年12月9日国务院颁行的《中华人民共和国行政监察条例》。该条例第21条第5项规定:“监察机关在检查、调查中有权采取下列措施,......(五)责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明;......”。1993年,中纪委、监察部合署办公后,“双规”的使用范围扩大,成为中国共产党党内的一种纪律检查、调查措施。1994年5月1日施行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》借鉴了这一规定,并在该条例第28条第3项规定:“凡是知道案件情况的组织和个人都有提供证据的义务。调查组有权按照规定程序,采取以下措施调查取证,有关组织和个人必须如实提供证据,不得拒绝和阻挠。......(三)要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明;......”虽然,1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过《中华人民共和国行政监察法》,并在该法第20条规定:“监察机关在调查违反行政纪律行为时,可以根据实际情况和需要采取下列措施:......(三)责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁;......。”从而形成所谓的“两指”;不过,由于中央纪委和监察部早已合署办公,加之纪检部门高出监察机关半级,故“两指”的使用逐步被“两规”取代。

之后,从1998年6月至2001年9月间,中纪委、监察部相继出台四个规范性档,对“两规”、“两指”措施做了进一步规范和完善:首先,纪检监察机关只能对已掌握一些违纪事实及证据,具备给予纪律处分的涉嫌违纪党员或行政监察对象使用;二是限制适用阶段,只能在案件调查阶段使用;三是限制使用主体,只有一定级别的纪检监察机关才能批准或使用;四是限制使用时限,从没有统一规定到从严掌握,并在申请使用时报批具体时限;五是限制使用地点,从无硬性要求到有具体规定。2005 年5 月底,中纪委发布“7 号档”、中央办公厅发布“28号档”,从细节上对“双规”的实施主体、实施对象、审批程序及审查期限进行了更为严格的规范。

三、“双规”不属于国家赔偿法管辖范围之辩护

对于纪律检查机关(包括有关国家机关介入的情形)在实施“双规”过程中,违法侵害人民权利的情形,主流的观点认为不能提起行政诉讼或者国家赔偿诉讼。这主要是基于如下见解:

(一)“双规”不限制人身自由

有的人认为,尽管《纪检工作条例》规定,在实施“双规”过程中办案人员不准对被调查人或有关人员采取违犯党章或国家法律的手段;但其对何为“违犯党章或国家法律的手段”并未予以明确界定或者列举,即它能否对被调查者进行人身自由的限制与否并未明确予以禁止。故而,通常认为“双规”所以不得限制被调查者人身自由是基于《行政监察法》第20条第3项规定。根据该规定,监察机关在调查违反行政纪律行为时,可以根据实际情况和需要责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。换而言之,纪检机关在实施“双规”时,也不得对其实行拘禁或者变相拘禁。

(二)“双规”属于政党自治范畴

也有人认为,“双规”是作为社会组织的中国共产党党内对涉嫌违反党纪国法的党员干部进行调查和查处的一种特殊组织措施和调查手段,其对象仅限于中共党员,目的则在于通过执纪办案,维护党的章程和其他党内法规,严肃党的纪律,加强党风廉政建设,保护改革开放,促进经济发展,保证党的基本路线的贯彻执行,其并非司法程序中的一环。中国共产党虽然是执政党,然而,其并不等同于国家机关。就此而言,中共纪委并非国家机关,其所行使的并非国家公权力,故而,只是在实施“双规”过程中其工作人员行使职权的行为不法侵害人民权利,也不属于《行政诉讼法》和《国家赔偿法》调整的范围,换而言之,中共纪律检查机关并不属于国家赔偿法中赔偿义务机关之。如天津市第一中级人民法院于1999年12月21日就“王晋英因被错捕申请宝坻县人民检察院刑事赔偿案”作出判决。该判决认为:“王晋英于1997年8月25日至1997年9月1日被限制人身自由8天,该8天系由宝坻县纪检委为主、检察院配合进行审查。‘中国共产党宝坻县纪律检察委员会’是党的组织不是国家机,我国《国家赔偿法》规定侵权主体必须是国家机关,故此8天不属于国家赔偿范围。”

(三)党员与党组织之间成立特别权力关系说

另外还有一些人主张,党员干部和公务人员与党组织、国家机关之间形成的法律关系是不同于一般法律关系。基于特殊身份他们与国家之间形成一种“特殊权力关系”。因此国家与这些具有特殊身份的公民之间的关系不能适用一般的法律进行调整。一般法律规定的法律保留等原则,以及一般法律赋予普通公民的某些权利如人身自由,基于公共利益的原因要受到某种程度的限制,并排除司法审查的可能性。

 

 

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