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李晓倩:信息公开与审判流程管理的转型升级

李晓倩| 时间: 2019-01-09 22:17:10 | 文章来源: 《法律适用》2018年第17期

【摘要】 人民法院审判流程管理经历了从“相对封闭”到“全面公开”的过程,体现了审判流程管理的重心从追求审判效率到实现质效并举的转变。审判流程信息公开是司法公开的重要组成部分,通过保障当事人的司法知情权,实现对审判权运行过程的监督。审判流程信息公开彰显着审判管理思路的更新、审判管理模式的转变以及审判管理方式的迭代。以审判流程信息公开为契机,人民法院审判流程管理迎来了全面转型升级。

【关键词】 审判流程管理;司法公开;司法统计;当事人知情权


2014年11月13日,中国审判流程信息公开网正式开通,最高人民法院率先垂范,依托该网站公布审判流程信息。2017年12月29日,最高人民法院院长周强主持召开最高人民法院审判委员会全体会议,审议并原则通过《最高人民法院关于人民法院通过互联网公开审判流程信息的规定》(以下简称《规定》),将中国审判流程信息公开网定位于全国各级法院集中汇聚和发布审判流程信息的统一平台。其与中国裁判文书网、中国庭审公开网、中国执行信息公开网共同构成中国司法公开的四大平台,支撑司法案件从立案、审判到执行,全部重要流程节点实现信息化、可视化和公开化。与裁判文书、庭审信息和执行信息不同,审判流程信息是纯粹的程序性事项,人民法院通过审判流程信息管理,能够将案件实体审判权和流程控制权相对分离,以流程控制权制约实体审判权,从而保障司法公正与司法效率,切实保障当事人的诉讼权利。人民法院审判流程管理经历了从“相对封闭”到“全面公开”的过程,彰显着管理思路的更新、管理模式的转变以及管理方式的迭代。

一、审判流程管理思路的更新:以“公开”促“公正”

审判流程管理是将案件的审理过程按时间先后顺序划分为若干环节并规定各环节完成的时限,根据司法公正和审判效率的要求,由法院各职能部门综合运用计划、人事、组织、监督、控制和奖惩等手段,对案件的运行情况进行严格的跟踪、监督和管理的制度。在人民法院的运作机制中,审判流程如同人体的血脉和神经,连接各庭室部门、岗位和司法人员,从而保障案件审理的有序推进。在《规定》发布之前,审判流程管理的核心是审限跟踪管理,基础是规范案件办理流程节点的运行,关键是治理“隐性”超审限。[1]也即,提升审判效率为审判流程管理的主要功能。而《规定》的发布标志着审判流程管理在提升审判效率的同时,也以信息公开为抓手,逐步成为保障司法公正的重要手段。

首先,《规定》明确审判流程信息公开的范围具有广泛性。2013年11月21日,《最高人民法院关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》(以下简称《若干意见》)发布,要求人民法院积极推进信息化建设,建立审判流程信息公开平台,向社会公众公布审判流程信息,包括但不限于审判机构信息、审判委员会组成人员信息、司法公开指南信息、诉讼指南信息、审判指导文件信息、庭审信息、人民陪审员名册信息、庭审公告信息;同时,基于个案向当事人公布立案信息,合议庭信息,送达、管辖权处理、财产保全和先予执行情况,审判流程节点信息。《规定》在《若干意见》的基础上,进一步细化了向当事人公布的审判流程信息的内容,包括诉讼程序性信息、诉讼事项处理信息、诉讼文书信息以及诉讼过程中形成的笔录信息等。也即,除了涉及国家秘密,以及法律、司法解释规定应当保密或者限制获取的信息外,其余的审判流程信息均纳入公开的范围。

其次,《规定》强调审判流程信息公开的对象具有特定性。基于个案的审判流程信息,《若干意见》确定“当事人”为信息公开的对象,《规定》进一步将其扩展至参加诉讼的当事人及其法定代理人、诉讼代理人和辩护人。《规定》之所以未将基于个案的审判流程信息公开的对象扩展至社会公众,是因为公开对象与公开内容之间存在内在关联。虽然当事人与社会公众均享有司法知情权,但二者的权利基础具有显著的差异。当事人享有司法知情权,源于当事人是诉讼活动的直接参与者,其权益因裁判者权力的行使而受到直接影响,对诉讼结果更为关心,故应当尊重当事人的诉讼参与人主体地位,及时向其公布所参加的诉讼的相关信息。社会公众亦享有司法知情权,但其权利基础在于监督审判权的行使、促进司法民主,其应当也必然受到当事人隐私权和法院司法秩序维护的限制,故向其公布的审判流程信息应当限制在法院政务信息、裁判文书信息、庭审直播信息等。因此,审判流程信息的公开应当依据公开对象的不同而形成二元格局,个案中形成的审判流程信息,公开的对象应当具有特定性。

最后,《规定》要求审判流程信息公开的主体依法履行义务。为保障审判流程信息公开的效果,人民法院作为信息公开的主体,应当履行告知义务、核验义务以及更正义务。其一,告知义务。人民法院应当在受理案件通知书、应诉通知书、参加诉讼通知书、出庭通知书中,告知当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人通过互联网获取审判流程信息的方法和注意事项。其二,核验义务。当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人凭借密码获取审判流程信息,其身份证件号码、律师执业证号、组织机构代码、统一社会信用代码是其获取审判流程信息的身份验证依据,人民法院应对以上验证信息进行采集并核验,避免发生行为人盗用他人信息获取个案审判信息的情况。其三,更正义务。已经公开的审判流程信息与实际情况不一致的,以实际情况为准,受理案件的人民法院应当及时更正。审判流程信息的形成和发布过程中,可能出现信息遗漏、信息形成错误、信息表示错误等问题,人民法院应当依职权主动更正,或者依当事人的申请及时更正。

审判流程信息公开范围的广泛性、对象的特定性和主体的法定义务为司法监督提供了有力的保障。相较于社会公众,当事人更具有监督的动力,丰富全面的公开信息以及明确的法定义务为当事人有效行使监督权提供了空间。从《规定》制定的目的看,审判流程信息公开是为“贯彻落实审判公开原则,保障当事人对审判活动的知情权,规范人民法院工作,促进司法公正,提升司法公信。”保障当事人的知情权和促进司法公正是一枚硬币的两面,当事人的知情权实现,意味着法院已经全面、及时、适当地履行了信息公开义务,审判权规范运作,司法公正得以实现,而公正的司法必然具有公信力。司法权具有权威性、公共性、专属性、决断性和独立性。权威性意味着司法权具有法定和强制的属性;公共性意味着司法权的运作应当祛除隐蔽;专属性指司法权的行使不能由其他机关和个人替代;决断性指向司法权定分止争的功能;独立性意味着司法权的行使不受干预。[2]司法权的性质决定了其应当以公开的方式运作,而“公开”是保障“公正”最有效的手段之一。这是因为,司法公开会产生“金鱼缸效应”,意即透明度越高,则行为越规范、自我约束越严格、权力恣意越少。[3]虽然,司法公开是一种中立、消极的司法治理手段,但司法公开与司法监督之间存在一种转换关系,即公开的信息越多,越能提高监督的力度和质量,创新监督的方式,反之亦然。故此,《规定》的发布意味着审判流程管理思路的更新,从追求效率转向质效并举,最终服务于司法公正的实现。

二、审判流程管理模式的转变:从“管控”到“治理”

以实现管理目的为宗旨,审判流程管理实践映射出两种模式:其一,职能主义本位的“管控”模式。在该模式下,审判流程管理以“科层制”的方式展开,具体表现为三个层面:一是以审判委员会为主体的宏观决策管理;二是以庭长为主体的微观个案管理;三是以法官为主体的自我管理。通过层层管控,实现从立案、分案、审理前准备、开庭审理、合议、制作裁判文书、宣判、送达裁判文书、结案的整个案件流程管理。职能主义本位的“管控”模式贯彻一种自上而下的管理逻辑,其核心是:以实现对审判权运行的控制为管理宗旨,以院庭长与法官的关系为背景,从纵向视角界定审判流程管理所面对的问题及问题的解决思路,审判流程管理要实现院庭长对案件的把控,而非重视法官的审判主体地位和能动性,当事人在审判流程管理中可能发挥的作用更是被完全忽略。

职能主义本位的“管控”模式的形成,肇因于多种因素:第一,对审判流程管理功能的认知。该种模式的背后,映射着管理者重视审判监督而忽视审判服务的基本认识。管理者往往将流程管理的重点放在如何完成上级法院和本级法院设立的各种绩效指标上,而忽视了审判流程管理服务司法审判和保障当事人诉讼权利的功能,导致审判流程管理异化为考核型管理。第二,对传统的行政管理手段的依赖。审判流程管理是审判管理的重要组成部分。所谓审判管理,“就是人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法,对审判工作进行合理安排,对司法过程进行严格规范,对审判质效进行科学考评,对司法资源进行有效整合,确保司法公正、廉洁、高效”。[4]可见,该模式下,审判管理的手段与传统行政管理的手段无异,作为组成部分的审判流程管理自然也依赖这些管控性手段。第三,对院庭长的管理主体地位的强调。“院庭长履行审判管理职能,对审判活动进行监督、指导,目的在于保证承办案件的法官及其审判组织所从事的审判活动和最终裁判结果充分体现人民法院的集体意志。”[5]因此,强化院庭长的审判管理职责被认为是坚持中国特色司法制度和实现司法公正、高效权威的必然要求,院庭长处于审判管理的主体地位,相应的,司法案件以及承办司法案件的法官即是管理的客体。

职能主义本位的“管控”模式存在明显的弊端,在这种以纵向关系为视角的管理逻辑中,重视管理者的意志和命令,但其他管理参与方(法官、当事人等)的意志被忽略,从而导致无法实现审判流程管理的目的。在该模式下,法官不得不竭力满足既定的考核指标,突击办案、使用“变通”方式促成调解、撤诉等问题凸显,法官作为履职主体的积极性、主动性及作为审判主体的中立性、被动性均被显著抑制。同时,也无法解决审判权运行的真正问题。在该模式下,对审判活动的监督往往是事前措施多,事中和事后监督少,无法实现对审判工作的全程动态管理和监督,故难以切实保证司法公正与司法效率。

其二,结构主义本位的“治理”模式。在该模式下,审判流程管理着眼于服务审判权的运行。审判流程管理虽然具有行政管理的属性,但其显著区别于传统的行政管理,集中表现在必须运用符合审判权属性和运行规律的方式管理审判事务。这就决定了审判流程管理应当回归审判权的行使主体和审判活动的参与人,以当事方的关系为背景,从内在于审判权行使的平面化视角界定问题和问题的解决思路。基于此,审判流程管理所要解决的问题是:促进并优化审判主体与案件的关系,维护和保障当事人的诉讼权利,切实解决纠纷,实现司法公正。

《规定》为结构主义本位的“治理”模式提供了规范基础,审判流程信息公开成为职能主义本位的“管控”模式向结构主义本位的“治理”模式转向的制度载体和契机。审判流程信息公开是审判公开的应有之义,审判公开是三大诉讼法共同规定的基本诉讼制度。《民事诉讼法》第10条和《行政诉讼法》第7条规定,人民法院审理民事(行政)案件,依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。《刑事诉讼法》第11条规定:“人民法院审判案件,除本法另有规定的以外,一律公开进行。”审判公开制度的意义在于,将审判活动置于社会监督之下,通过社会的监督制约,保障公正审判。审判流程信息公开是审判公开的组成部分,也是审判公开的具体化和制度化。更进一步地,将审判流程的节点信息向当事人公开,通过当事人的监督,不仅能够保障公正审判,也有助于提升审判效率。一个形象的比喻是,审判流程信息公开类似某些餐馆推出的现代化营销方式“透明厨房”,餐馆把作业环境、操作流程等全部展现在消费者的视野之下,时刻接受消费者监督;又如,法院将立案、审判、执行过程中的流程节点信息向当事人及时公开,就像在电子商务领域中,消费者购物后可以实时跟踪和查询物流状态,如果超过事先约定的时间物流未到达指定地点,就可以提出异议,从而促进问题的解决。[6]

审判流程信息公开之所以能够起到保障司法公正和提升审判效率的作用,关键在于为当事人行使知情权提供了实现路径。知情权是现代信息社会的产物,它反映了现代社会公民对获取、知悉信息尤其是政务信息方面的强烈需求,由此构成了对政府垄断社会信息的秘密主义的一种制约。[7]当事人的知情权是公民知情权的下位概念,是知情权在诉讼中的延伸和体现。从权利性质上看,当事人知情权是请求权,具有“手段性权利”的特质。借助知情权,当事人不但可以获取相关审判信息,而且能够借助所获取的信息采取进一步的法律行动,从而维护其权益,并在客观上监督和敦促审判权的规范运行。从权利实现上看,当事人知情权的实现依赖于法院信息披露义务的履行,后者存在主动履行、被动履行和被强制履行3种样态,构成层级递进的体系性结构。质言之,依据第一层级的信息披露义务,法院应依法主动向当事人披露审判流程信息,如果法院拒绝披露相关信息或者怠于披露相关信息,则构成对当事人知情权的侵犯;第二层级的信息披露义务,存在于当事人知情权可能或者已经遭受损害之时,当事人主动请求法院要求披露审判流程信息,法院应请求被动为之,以恢复当事人知情权受损之状态;第三层级的信息披露义务,发生于当事人无法凭借第一层级或第二层级的信息披露获得其应当知晓的审判流程信息时,其只能通过向负担信息披露义务的法院或者上级法院申诉,以实现当事人的知情权。换言之,法院信息披露义务的履行是当事人知情权实现的落脚点,在正常情况下知情权的实现依靠法院自觉履行信息披露义务,但当法院怠于履行义务时,当事人可以通过请求法院履行信息披露义务或申诉而实现自己的权利。

以当事人的知情权监督法官审判权的规范行使,将形成与既有院庭长监督共同作用的机制。这意味着,结构主义本位的“治理”模式并不完全排斥“管控”权力的行使,相反,“治理”模式中必然涵盖“管控”模式的要素。两种模式的区别在于驱动法官审判权规范行使的动力机制不同。

在“管控”模式下,院庭长的监督和控制为全部动力来源;在“治理”模式下,当事人的监督与院庭长的监督并举。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。”这意味着,在审判权运行机制改革的背景之下,院庭长职能发生显著变化。根据《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》第59条第7项和第60条第6项,院庭长依法依规行使程序性事项审批权力。换言之,院庭长应当对审判流程运行情况进行监督,及时提示和纠正主审法官及合议庭的不当行为,保障案件的审理进度。事实上,院庭长对审判流程的监督既具有必要性,也具有可行性。只是,在审判流程信息全面公开的背景下,院庭长不再是审判流程监督的唯一主体,当事人成为更有力的监督主体,两者从内在和外在的不同维度,共同推进审判权的规范行使。

总之,职能主义本位的“管控”模式立足法院管理者的视角,是对传统行政管理的简单借鉴模仿,是以限制法官审判权力为基础的粗放式流程管理,其与司法审判规律存在明显的张力。结构主义本位的“治理”模式立足于当事人与审判主体之间的关系,积极回应了现代社会公众对司法“公平”和“效率”的要求,有助于推动审判流程管理的转型升级,从而助力于科学规范的审判管理体制的建立。

三、审判流程管理方式的迭代:由“数据统计”向“信息利用”

现行审判流程管理的运行机制是将案件处理过程分解为若干阶段,再把每个阶段细化为若干节点,并对每个阶段与节点配置固定时限,然后通过专门的软件程序在相应的管理平台上对案件处理过程进行管理。[8]审判管理部门通常会制定一整套指标体系,指标体系由基础指标和分析指标两个部分组成,基础指标包括结案收案比、案件平均审理天数、法定审限内结案率、超审限未结案率等;分析指标是分析审判工作运行态势的参考性指标,包括当庭结案率、审判人员平均结案数等。[9]同时,审判管理部门以月、季度、半年或年为时间单位,对基础指标和分析指标进行统计,并根据统计结果对各庭超期案件进展情况进行通报,对延长、中止审限案件进行核实、登记,对需要在局域网内办理延长、中止、扣除审理期限案件进行逐件确认,以此为基础形成完整的超期案件台账。可见,现行审判流程管理的运行机制是以“数据统计”为核心,以审限管理为重点构建起来的。

在法院收案量日渐增多的背景之下,以数目化手段管理规范审判权的运行,具有积极的意义。但是,以往的司法数据统计受制于技术发展水平、软件设计功能以及统计人员数量及素质的局限,将重点放在案件的收案结案数量和同比增减上,没有充分挖掘司法数据的潜在价值,甚至形成了一味以统计数据向法官施加压力的问题。《规定》的颁布,意味着全国将形成一个统一的审判流程信息公开平台,全国四级法院的审判流程信息实现汇总,这为审判流程信息管理由“数据统计”向“信息利用”提供了可能。充分利用全国汇集的审判流程信息,能够通过数据的整合及交叉复用,形成法官行为偏好及行为模式等大数据,有助于提升审判管理水平,并进一步助益审判业务的科学化。

为推进和实现审判流程信息的有效利用,应当在以下方面着力:第一,制定统一的审判流程信息公开标准,实现数据生成的规范化。目前全国各省审判流程信息的统计口径较为混乱,甚至同一省份的不同法院之间、同一法院的不同年份之间的统计口径都不相同,数据的非结构化形成了数据利用的基础性障碍。故此,最高人民法院应当制定全国统一适用的审判流程信息规则,将“受理”和“新收案件”“审结”和“收结案”等具有交叉性质的概念统一,有步骤地消除数据隔离的障碍,避免由于统计口径交叉和缺失导致有效数据无法利用。[10]数据规模对数据利用具有重要价值,统计口径的统一有助于结构化数据的生成,而结构化的数据将大大降低数据规模的形成门槛,为数据的分析利用打下良好的基础。

第二,改进法院审判流程信息管理系统,实现数据的自动输入和统一分类。目前,全国各级法院信息同步录入状况良莠不齐。研究者对某基层法院审判管理数据的形成机制进行实证考察发现,该院的审判管理数据的形成主要以司法统计软件汇总和审判管理系统手动查询为主,以下级部门报送数据和其他方式为辅。其中,通过司法统计软件汇总取得的数据占比38%,通过审判管理系统手动查询取得的数据占比54%,通过下级部门报送取得的数据占比4%,通过其他方式取得的数据占比4%。[11]审判管理数据多元来源和录入不同步的问题在基层法院普遍存在,导致数据汇总效率低下、深度利用阻碍重重。同时,有的法院信息化建设发展较快,例如贵州省法院办公自动化系统采用统一建设、分级部署,系统实现了内部流程事项全覆盖,审判管理信息“全程留痕、有效服务、信息真实”。贵州省高级人民法院组织全省技术人员对三级法院案件管理系统进行升级改造,实行案件管理系统大集中,实现了全省法院在同一系统平台上办理业务,数据实时自动生成、实时上报最高人民法院。[12]目前,全国四级法院信息化建设水平参差不齐,理想的审判流程数据应当由系统自动抓取,摆脱人工录入的限制。因此,建议最高人民法院进一步推动法院办公系统的电子化,提升法院办公辅助系统的智能性,实现通过软件自动采集诉讼文书,自动录入审判流程管理系统,并逐步实现系统自动识别信息类目的功能。

第三,深入挖掘分析审判流程信息,实现数据服务司法管理与司法决策的目标。审判流程的每一个节点都会留下大量的动态信息,如法院收到当事人起诉状与立案受理的时间、受理案件后送达起诉状副本的时间、当事人提交证据的时间、案件证人出庭的情况、法庭休庭情况、诉讼中止、中断、延长的情况等。这些信息汇聚成审判流程的“大数据”,蕴藏着巨大的价值。挖掘、分析和利用这些数据,应当注意以下方面的问题:其一,从关注局部数据到关注整体数据。既往全国四级法院分别负责本院的审判流程信息管理,中级法院和高级法院对本辖区内的法院审判流程信息进行汇总,再上报最高人民法院。高级法院之间的数据基本没有互通,以至全国的审判流程数据形成了一个个“数据孤岛”。中国审判流程信息公开网的建设,意味着全国的审判流程信息能够逐步实现统一管理,对数据的挖掘和分析不再受限于某一地区的局部数据,而是能够以整体数据为样本推进。其二,从关注因果关系到关注相关关系。既往的司法统计对数据的应用更多是寻求因果关系,但因果关系的很多条件是不确定的,或者没有纳入考量的视野,很多决策的失误就是由于这种个别因果关系的误导。而大数据注重从所有数据中分析相关关系,从而预测事物的内在规律与发展趋势。这种方法已经在诸多领域取得重大成效,通过大数据的相关关系把握情报、进行科学研究已经是当前的一大潮流。[13]其三,从利用法律数据统计工具到运用法律人工智能工具。从实证研究成果看,既往的审判流程信息统计软件存在诸多问题,例如软件指标设置单一,适应性较差,操作过于依赖人工,导致数据未能及时更新,无法真实反映司法审判情况;又如统计软件设计依赖性强,使用嵌套的设计思路,信息接口由专门软件研发公司掌握,修改技术规则也必须由公司更改原有程序才能完成,即使出现更有效的工具,也无法接入既有系统,导致统计软件的更新缓慢,无法适应审判管理工作的推进。[14]随着中国审判流程信息公开网的建设不断完善,数据统计工具也应当随之升级。人工智能被誉为新时代的“电”与“蒸汽机”,近年法律人工智能发展迅速,对于法律人工智能应用于司法裁判目前争议颇多,源于围绕司法案件形成的数据种类颇多,主观性因素难以进行数据结构化,但审判流程管理数据不涉及过多的主观因素,客观性较强,易于形成结构化数据,因此推动人工智能在司法管理领域的发展,具有现实意义和实践价值。

四、结论

审判流程信息公开是司法公开的重要组成部分。推进审判流程信息公开工作,实现以流程控制权制约实体审判权,需要在管理思路上明确“公开”对“公正”的保障作用,切实维护当事人的司法知情权;需要在管理模式上推进从“管控”本位到“治理”本位,落实院庭长职能转变的改革思路,推动院庭长依法依规行使程序性事项审批权力;需要在管理方法上实现从“数据统计”到“信息利用”,不断完善全国统一的审判流程信息公开平台,推进结构化数据的互通共享,全面拓展审判流程信息服务审判管理与提升审判质效。

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