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杨某某 王贵松 黄卉:关于《政府信息公开条例》(修订草案征求意见稿)的若干意见

杨某某 王贵松 黄卉| 时间: 2017-07-03 22:20:50 | 文章来源: 中国宪政网

国务院法制办:

在《政府信息公开条例》制定十年之际,《条例》进行修订,我们欣喜地看到《〈条例〉修订草案征求意见稿》(以下简称《征求意见稿》)明确将“以公开为常态、不公开为例外”纳入“总则”部分,限缩了“三安全一稳定”的范围,并取消了申请人的资格限制,这些进步令人鼓舞。但《征求意见稿》仍然存在一些有待进一步完善、可资进一步斟酌的余地,为了确实推进《征求意见稿》“以公开为常态、不公开为例外”的精神,将这一精神贯彻到具体操作环节上,特提出意见如下,以供参酌:

一、关于公民的批评权和建议权

建议第九条增加第二句“行政机关应对相对人的批评和建议作出回复”,建议对现《条例》第三十三条相对人举报权的规定予以保留。

理由:实践中,行政机关不仅有以“申请内容不明确”、“属于咨询”、“需要汇总”等各种名义回绝相对人合法的信息公开申请的情况,也有为电子申请设置技术壁垒的情况,还存在先说要汇总,继而说申请不明确,最后书面回复信息不存在的情况,针对这些行政机关明显搪塞塞责的情况,有必要赋予申请人以举报权,如相关机关查证属实,应对有关责任人员予以处分,如此方能确保《条例》的实效性,推动《条例》的运行。同时,第九条赋予相对人批评和建议权,但如果行政机关对相对人的批评和建议无需回应,则批评和建议权如同空文。

二、关于公开主体

方案一:删除第十条第一款的“行政机关从其他行政机关获取的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开”。

理由:公开主体意味着申请人要向谁申请公开。应简化公开主体规则,便于申请人申请。制作或持有政府信息的行政机关负有公开义务,在涉及其他部门时,可按内部程序征询其他部门意见。

方案二:在保留“行政机关从其他行政机关获取的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开”一句的情况下,在第十条第一款第一句末尾增加但书,“但是对于其所执行的由上级机关制作的规范性文件除外”。

理由:如果秉持“谁制作,谁公开”的原则,则最低限度在上级制定的规范性文件作为下级机关执法或履责的依据的情况下,下级机关应负有公开义务,让公众知晓其执法或履责依据。

三、关于免予公开的政府信息

3.1法定不予公开的信息

3.1.1国家秘密不予公开

第十四条建议删除第一款。删除第一款后,将第十四条和第十五条合为一条,将第十四条第二款作为第十五条第一款第二句。

理由:如果政府信息可能危及国家安全、经济安全或者公共安全、社会稳定等,该信息理应定密,纳入《保密法》的保护范围。如果信息没有定密,原则上都属于可以公开的范围。而如果该定密的信息没有定密,导致公开后引起不利于公共利益的后果,应追究有关部门的失职责任。

3.1.2其他法律、行政法规禁止公开的信息

第十四条第二款“其他法律、法规禁止公开的信息不得公开”,改为“其他法律、行政法规禁止公开的信息不得公开”。

理由:第十三条规定“除法律、行政法规另有规定外,政府信息应当公开”,第十四条的“法规”中包含了地方性法规,扩大了可规定不予公开政府信息的文件的范围,与第十三条相矛盾,此处应依据第十三条界定可规定免于公开的政府信息的规范性文件的范围,不宜扩大到地方性法规。

3.2裁定不予公开的信息

第十七条建议分作两条。一条规定内部管理信息免于公开,另一条规定内部决策信息免于公开。

3.2.1内部管理信息

内部管理信息的条文建议分为两款:第一款“行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务的信息,可不予公开。”第二款“行政机关涉及相对人的工作程序和涉及公共资金支出的后勤管理事项,不在免除公开之列。”

理由:为防止行政机关将内部管理信息的免除公开规定扩大使用,应增加第二款的限制。行政机关涉及相对人的程序环节需要相对人遵守,相对人对此具有知情利益,不应免于公开。同时,行政机关的后勤管理如涉及大笔公共资金的支出,例如福利分房,公众同样对此具有知情利益,不应在免除公开之列。

3.2.2内部决策信息

内部决策信息的条文建议分为两款:第一款维持现状,第二款增加规定“行政机关的内部讨论纪录、过程稿、请示报告等文件中涉及事实资料的信息应予公开。行政机关的最终决策及作为决策理由的文件应予公开。”

理由:内部决策信息保护的是机关决策过程中的坦诚交流以及机关不受外界干扰地作出理性、公正的决定,即避免“寒蝉效应”和“决定的孵化期保护”,保护对象应限于行政机关内部及机关与机关之间交换的观点、意见、建议,不应保护决策过程所依赖的事实材料。同时决策本身作为结果信息及解释决策、作为决策理由的文件应当向公众公开,以使公众了解决策的理由,这也有助于公众理解和配合决策的执行。

3.2.3增加执法卷宗信息的公开及限制

建议增加一条对执法卷宗的规定。分为两款。第一款规定为“行政机关在执法中形成的、可以提交到法院作为行政行为合法性证据的信息应予公开。可能妨碍执法过程,泄露调查的技术手段,危及行政机关工作人员、证人及其他人员人身安全的信息可不予公开。”第二款规定“前款规定的可能妨碍执法过程的信息在执法结束后应予公开。”

理由:目前行政执法实践中均将执法案卷信息作为过程性信息不予公开,现《征求意见稿》将过程性信息定性为“决策过程信息”,这一定性本身是准确的,但应增加一个条文对执法信息的公开予以规定,以为一线执法机关提供可资遵循的规范依据。基于《行政处罚法》、《行政许可法》等没有明文规定当事人的阅卷权,因此,通过信息公开途径使当事人和利害关系人能够获知对己不利的证据实有必要,否则,当事人只有到了诉讼中才有机会了解对己不利的证据。如果当事人有机会事先了解,不仅有助于当事人在程序中更好地行使陈述权和申辩权,也可能降低提起复议、诉讼的比率。

3.3行政机关不得在《条例》规定的情形之外自行决定不予公开

建议删除第十八条。

理由:第十三条已经规定了“法律、行政法规另有规定的除外”,第十四条至第十七条规定了不予公开的情形,第十八条没有存在的意义。如果行政机关制作文件时认为该文件不宜公开,应当直接定密。

四、关于主动公开政府信息

4.1扩大主动公开的范围

第十九条、第二十条主动公开的范围过窄。有必要将第二十条的“土地征收、房屋征收”明确为“土地房屋征收以及安置方案、补偿费用”,并列入第十九条。

理由:第十九条、第二十条主动公开的范围窄于《条例》目前规定的范围。土地房屋征收以及安置方案、补偿费用等是公众最关心的信息,关系重大公共利益,理当纳入第十九条的范围。

4.2重大突发事件公开信息的更正

第二十五条第二款的末尾增加一句“发现已公开的政府信息有误的,应当以同样的公开方式及时公开纠正后的政府信息。”

理由:突发事件等过程中,发布的政府信息很有可能出错,也应允许出错,但应当及时纠正。

五、关于依申请公开政府信息

5.1申请内容的明确性不宜要求过高

建议去除第二十九条第二款第二项关于“名称、文号”的规定,直接改为“申请内容的特征性描述”。建议第三十条增加第二句“行政机关不得以申请内容不明确作为最终答复。

理由:要求公民提出“名称、文号”是对公民的信息公开申请作了过高的要求。如果有机会了解到具体的名称、文号,在实践中基本已经有机会看到这一文件,不会再产生申请文件公开的必要。因此,不应要求公民的申请具体到提出“名称、文号”。同时,在实践中,“申请内容不明确”已经常被行政机关用来作为回避信息公开申请的技术性借口。例如,有公民向农业部申请“转基因检测的政策”,农业部说申请内容不明确。公民向某一路政机关申请“本年度道路修缮的每一项具体支出”,行政机关亦回复申请不明确。公民向某市住建委申请公开该市获批商住房的审批程序,该市住建委回复说申请内容不明确,并要求公民提供具体的文件名称或文号。而“申请内容的明确性”已经在实践中沦为一道技术性壁垒,《条例》应尽量避免这种状况的出现。如果《条例》的修订确实要达到“以公开为常态,以不公开为例外”,应尽量减少可能对公民造成技术性壁垒的规定。因此,《条例》中应体现的原则精神是,如果申请人的申请内容确实不明确,行政机关应与申请人沟通到足以了解申请人申请内容为止,不得以申请内容不明确作为最终性的答复决定,从而防止“申请内容的明确性”成为技术性壁垒。

5.2应全面、准确公开相对人申请的信息

建议第三十一条增加第二款,“行政机关对于公开的信息应当全面、准确地提供申请人所需要的政府信息。”

理由:实践中经常发生此类情况:行政机关声称申请人申请的信息已主动公开,并提供链接,但实际所主动公开的并不是申请人所申请的信息,或者仅是申请人所申请公开信息的一部份。最高人民法院发布的“信息公开十大典型案例”中的石家庄如果爱婚姻服务有限公司诉民政部案即为其显例。最高人民法院在案件典型意义中指出“被告虽然在复议期间告知申请人可以查询信息的网址,但登陆该网址仅能查询到部分信息,二审判决认定其遗漏了申请中未主动公开的相关信息,构成未完全尽到公开义务,是对《政府信息公开条例》的正确理解”。实践中例如该案中的情况非常常见,因此有必要增加本款以减少该种情况的发生。

5.3咨询应有所限定,信访、举报中如含有信息公开申请应区分处理

第三十三条第一款建议改为“申请人以政府信息公开申请的形式提出咨询要求,进行信访、投诉举报等活动,行政机关应书面告知申请人按相应途径办理。”

建议增加第二款“前款所称的咨询是指对规范性文件含义的询问和对于其他问题的知识性询问。申请人的政府信息公开申请中咨询和信息公开申请可以区分的,对其中的政府信息公开申请部分应按本条例予以回复。”

建议增加第三款“受理信访的机构发现信访中包含有信息公开请求时应告知相对人按政府信息公开途径办理。”

理由:目前在信息公实务中,“咨询”也成为行政机关常用的回避信息公开申请的借口。试举两例。有公民向某行政机关申请征地补偿方案,行政机关回复说属于咨询。征地补偿方案本属于行政机关应主动公开的内容。另一公民向行政机关申请公开“北京市场上西瓜是否有激素”行政机关回复说属咨询,但公民实质是想了解行政机关市场上销售的西瓜安全性的执法检查情况。以上两例行政机关均以“咨询”为理由不予处理,亦不告知公民以何种方式可以向行政机关获得所欲“咨询”的内容。因此,有必要对“咨询”的含义予以明确,避免行政机关对“咨询”作扩大化使用,从而极大地削弱《条例》的效用。同时,如果公民的一份信息公开申请文件中如果同时包含了咨询和信息公开申请的两种内容,行政机关应予区分处理。

实践中,还可能出现一种情况,就是由于公民的能力不够,不能准确区分信访请求和信息公开申请,将信息公开申请夹杂在信访请求中一并提出,如果信访处理机构发现信访请求中包含有信息公开申请,应当告知相对人按照信息公开途径办理。这也符合《征求意见稿》第二十九条第一款和第四十三条在当事人能力不足的情况下,为当事人提供必要协助的精神。

5.4 政府信息的“加工”不得扩大化使用

第三十四条第二句建议修改为“行政机关不得以重新搜集、制作的信息替代既有信息,不负有为申请人加工、分析政府信息的义务。”

建议第三十四条增加第二款“申请人申请的信息分散在几份不同的文件中,行政机关将几份文件一并提供给申请人不属于前款所称的‘加工’。”

理由:目前第三十四条第一句“不得提供重新搜集、制作或者对现有政府信息进行加工、分析的信息”的表述极易令人对该句的立法用意产生困惑。根据《条例》的精神,该句的合理意图应当是阻止行政机关以重新搜集、制作的信息代替既有信息,因此,语句上以作出上述调整为宜。同时,实务中出现行政机关将几份文件一起提供称为“汇总、加工”的情况,因此,建议增加第二款以防止行政机关以“加工”的名义逃避公开责任。在政府信息日益电子化的今天,也不宜过分强调信息与信息加工的区分。

5.5申请公开政府信息应适当收取费用

建议第四十二条第一款后增加一款:“在申请人将申请的政府信息用于商业开发、或者申请人向行政机关申请公开大量的政府信息时,可以阶梯式地收取一定的费用。具体办法由国务院办公厅、省级人民政府制定。”

理由:政府信息再利用应当区别于一般的信息公开,申请公开大量的政府信息也过多地占用了公共资源,虽然因知情权的保障而不可禁止,但可以通过阶梯式收费的方式予以调节引导。

5.6禁止为电子申请、网络申请设置技术壁垒

建议在第四十三条后增加一条作为第四十四条。该条为“行政机关应当努力为申请人提供电子申请途径,并不得为电子申请设置技术壁垒。”

理由:在实践中,频发此种情况:申请人向行政机关公开的接收申请邮箱发出电子邮件,行政机关以“申请内容不明确”或其他理由要求申请人补充材料,此后该申请人的该邮箱即被屏蔽,用同一邮箱发送的电子邮件始终被退回,而换一邮箱可成功发送。还有的行政机关要求相对人通过网页生成的表格提交申请,但事实上网页生成后始终无法完成提交。因此,《条例》有必要对此设置明文禁止。

六、关于政府信息公开年报

建议第五十条增加一项作为第三项“不及时报告和发布年报的”。

理由:目前行政机关对信息公开年报不予更新的情况并不罕见,应对这种情况有所规制。

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