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董妍:政府信息公开判决解析:基于高院二审判决书的解读

董妍| 时间: 2017-06-05 13:29:50 | 文章来源: 中国宪政网

       摘要:  整理2014年1月1日至2015年6月30日在中国裁判文书网上公开的高级人民法院二审的政府信息公开诉讼判决书,可以发现政府信息公开诉讼的发展呈现出明显的地域不平衡性,各地区信息公开诉讼争讼信息类型分布呈现差异化明显;同时争讼信息的类型也集中分布在房屋土地信息上;判决结果呈现出明显的原告胜诉率低的特征,同时部分类型的争讼信息,在分析样本中,没有胜诉的可能。
        关键词:  政府信息公开诉讼 裁判文书网 房屋土地 审查标准


引言

自2014年1月1日开始实施的《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》第二条规定:“最高人民法院在互联网设立中国裁判文书网,统一公布各级人民法院的生效裁判文书。各级人民法院对其在中国裁判文书网公布的裁判文书质量负责。”第八条规定“承办法官或者人民法院指定的专门人员应当在裁判文书生效后七日内按照本规定第六条、第七条的要求完成技术处理,并提交本院负责互联网公布裁判文书的专门机构在中国裁判文书网公布。”笔者曾于2009年对2008年5月1日《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施以前的政府信息公开诉讼进行过调研,由于缺少裁判文书公开制度,当时寻找案件十分困难,只能从新闻报道中零星截取。[1]几年以后的今天上述规定为研究中国司法裁判中的政府信息公开诉讼提供了丰富的一手材料。本文以中国裁判文书网2014年1月1日至2015年6月30日期间发布的高级人民法院二审政府信息公开判决书为研究对象,通过对判决的分析解读,希望以此为切入点,观察和了解司法实践中的政府信息公开诉讼。

一、判决概况

(一)判决的选择

以“政府信息公开”为全文搜索关键词,以“高级人民法院”、“行政案件”、“二审”、“判决书”为限定条件,以2014-1-1——2015-6-30为时间段,在裁判文书网上进行检索,共得到案件688起。之所以以这些限定词作为选择案件的条件,主要基于如下考虑:从法院层级来说,基层法院审理的案件数量过于庞大,调研难度太大,最高人民法院审理的案件较为复杂,具有代表性,但是其数量少,偶然性强,因而并不具有普遍意义;从审级上来说,没有上诉的案件不复杂,不具有代表性,研究的意义不大。高院二审的法院的判决恰好兼顾了普遍性和代表性,是较为合适的研究对象。

对这688起案件进行如下统计:

(二)案件数量的地区分布

这688起案件的地域分布如下图:

如上图所示,可以依照案件数量的多少,将上述地区分成四个区,1区为案件最多的三个地区,依次为江苏、重庆和浙江;2区包括广东、山东、北京、湖北、贵州、福建和河南;3区包括辽宁、上海、四川、山西、安徽;4区包括河北、江西、甘肃、广西、海南、陕西、内蒙古、吉林、云南、新疆。

由地区分布图可以看出,江苏省的政府信息公开案件数量最多,新疆最少,南方地区案件数量明显多于北方地区,东部沿海地区案件数量多于内陆地区。这与公民的政府信息公开意识与各地区政府信息公开建设程度有关。例如广东、上海是中国较早建立政府信息公开制度的地区,这些地区的政府信息公开制度建设要早于《政府信息公开条例》的颁布,因而制度相对成熟,公民对于知情权的要求相对强烈,形成诉讼较多。

北京、河南两地是北方不沿海省市中案件数量较多的。形成该现象是因为北京是我国首都,是许多行政机关的所在地,因此接收的政府信息公开申请较多,形成诉讼的概率自然就比较高。而河南是中国的人口大省,由于人口基数大,其形成政府信息公开申请和胜诉的概率自然随之升高,加之河南在政府信息公开制度建设方面也不遗余力。

由此也反映出我国政府信息公开法制建设目前在全国范围内不均衡的状态,江苏省高院判决的政府信息公开二审案件达到150余起,而新疆仅有1起,这种不均衡是政府信息公开进一步发展所必须解决的问题。

(三)起诉事由分布

在这688起案件当中,剔除与政府信息公开不相关的案件、重复的案件,剔除不能下载的案件以及由于系统原因100页以后不能显示的案件,对剩余案件的起诉是由进行分类(具体见下图),统计如下:


从上图可以看出,因房屋土地而产生的政府信息公开诉讼占到了整体的72%,而其他事由所占比例均不大。可见在政府信息公开诉讼中,争讼点非常集中。而通过对判决书的阅读可以发现,房屋土地的争议中,绝大多数是因征地、拆迁及补偿所引起的,少数是如董铭案[2]一样,由于历史原因而产生的确权问题。

(四)诉讼结果分布

通过对案件进行整理,可以看出,政府信息公开诉讼中,原告的胜诉率较低,具体数据如下图所示:


从政府信息公开诉讼的结果上来看,行政主体胜诉的比例远远超过行政相对人胜诉的比例。这一点无论从本文的样本统计中,还是其他学者的统计中都可以得到证实。例如,余凌云教授整理了北大法宝上的政府信息公开案例,统计出原告的胜诉率为11.1%。[3]

上述四个方面的描述性统计从技术层面勾勒了政府信息公开诉讼概况,而如果要进一步了解政府信息公开诉讼实务,就必须借助更进一步的分析统计以及专业解读。

二、地域分布及争讼事由解读

(一)地域分布

政府信息公开制度在中国大陆地区的生成和发展经历了一个比较特殊的过程:我国是单一制国家,这就决定着大部分制度在生成和发展的过程中,基本遵循着从中央到地方的发展规律,而政府信息公开制度则不同。首先是以上海为首的一些地区制定了政府信息公开规定,而后又有一些地区的法院受理了政府信息公开诉讼,其实,此时受理政府信息公开诉讼是没有明确依据的,因为《行政诉讼法》对于行政诉讼的受案范围有十分严格的规定,当时并没有颁布《条例》,没有对受案范围进行拓展。尽管如此,仅上海市一地,在2004-2008年期间就受理了400起政府信息公开诉讼。[4]正是在各地对政府信息公开制度发展的默许和支持,推动了《条例》制定和颁行。

应当说,政府信息公开制度是首先生长、发展于地方,而后由中央确认和进一步发展的。而政府信息公开及其诉讼制度的这种发展轨迹就意味着各地区在发展上必然是不均衡的,很多地区在《条例》之前就已经有了该项制度,但有些地方直至《条例》颁布几年以后,也只是形式上有该项制度,在实践中的进展十分缓慢。图1展示了2014-2015年间政府信息公开诉讼制度在各地区的分布,688起案件当中,江苏达到了150余起,而有些地区1起案件都没有。出现这种现象,主要受以下几个方面因素的影响:

①各地区的制度环境。这是影响案件数量的十分重要因素。上海、广东等地的制度建设较早,已经形成了较为成熟的政府信息公开制度,答复政府信息公开申请已经成为了行政机关日常工作中的重要内容,行政机关会收到大量的政府信息公开申请,因而最终形成诉讼的数量也随之增加。还有一些地区,本身政府信息公开制度建立得并不是很早,但是其后期投入很大的力量进行发展,目前在实践中形成了较为完备的制度,这样的地区其信息公开申请和诉讼的数量也相对较多。例如河南省。

②公民的知情权保障意识。应当说这是与上一点相辅相成的。在政府信息公开制度建设较为完善的地区,由于制度保障存在并且有宣传工作做得到位,公民对于自己知情权的保障意识较强,不但对于提出政府信息公开申请较为积极,而且对答复不满意,也会积极寻求诉讼作为救济途径来保障自己的知情权。

③经济发展与城市建设。这是形成各地区政府信息公开诉讼案件数量差异大的深层次因素。经济较为发达和城市建设发展速度较快的地区,一般而言思想较为开放,接受新制度的能力比较强,当政府信息公开制度建立以后,比较积极地利用该制度保障自己的权益。上图中东南沿海地区的案件数量整体较多是经济因素影响案件数量地区分布的很好证明。

④其他偶然因素。这类因素包括由于涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私而未能公布的案件数量、由于裁判文书网的问题未能下载的案件、由于时间短样本少而呈现出的统计学上置信度不高甚至包括一些地区居民集体性格而导致的案件数量偏低等。

(二)争讼事由

诉讼中的争讼焦点是现实中矛盾的最集中反映,图2显示在所有案件中,因房屋土地信息公开所产生的诉讼占到了诉讼总数的72%,这一数据表明目前利用政府信息公开进行权益保护的主要领域还是不动产问题。这也存在着历史和现实两方面的因素。在历史上,我国是一个农业国家,土地是农民最重要的生产资料,几千年来形成的安土重迁习俗也使得土地问题变得十分敏感,在当下,虽然城镇化程度大幅度提升,但是土地仍然是农民赖以生存的基础,加之近年来征地规模加大,出现纠纷的事件越来越多,这都使得土地信息成为了政府信息公开申请的主要对象;另一方面,在城市中,高房价致使很多城镇居民倾其所有只能购买一套刚需住宅,更有甚至三代人供一套房子,这种现象也必然导致拆迁、补偿等问题成为了城镇居民关注的热点。人事信息是排在第二位的争讼事由。人事信息直接关系到公民人事关系的归属,而人事关系的归属又牵扯工资、福利、养老保险、公积金等关系切身利益的待遇,是公民尤为关心的问题。而且有时候人事信息又是主张劳动保障或者取得其他权益的前提,因此这也是引起政府信息公开诉讼的一个重要争讼信息。

而对于因财政、环境影响等具有公益性的信息而提起的诉讼,数量十分少。这一方面可以说是我国公众对于公益性信息的热情度不高,参与度不够,但是另一方面,也有其制度上的原因。依据《规定》第三条:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务,直接向人民法院提起诉讼的,应当告知其先向行政机关申请获取相关信息。对行政机关的答复或者逾期答复不服的,可以向人民法院提起诉讼。”这则规定要求即使是行政机关应当主动公开的信息,也必须经过申请,才能提起诉讼。这条规定以及《条例》中“三需要”的条件设定,基本上已经把政府信息公开公益诉讼排除在了法院受理之外,因此在判决书中几乎见不到公益诉讼的身影。

此外,统计各地区起诉事由(表1)可以发现不同地区公民提起政府信息公开诉讼的种类差别很大,一般而言,经济较为发达地区,公民提起政府信息公开诉讼的种类较多,例如北京、广东、江苏等,而有些地区的争讼信息种类十分单一,仅有房屋土地一项。特别需要指出的是,在政府信息公开诉讼数量多的地区,往往起诉事由的种类也多,这再一次表明,各地的政府信息公开诉讼发展呈现出不均衡发展的状态,这种不均衡不仅体现在数量少,而且也体现在起诉事由的多样性上。

表1:各地区起诉事由分类统计


三、判决结果与审查标准解读

按照《行政诉讼法》的基本要求,司法对于行政的审查有两个基本原则:只审查具体行政行为,不审查抽象行政行为;只审查具体行政行为的合法性,不审查具体行政行为的合理性。虽然上述原则受到了来自学术界的诸多质疑,但是其存在也有着一定的合理性,司法权应当尊重行政权,不应介入到行政权的核心领域。政府信息公开诉讼中也如此,司法权的审查需要保持一个合适的限度,由此才能各权力分工清晰,各司其职。一般而言,对于涉及国家秘密和公共利益的信息,法院不进行实质性审查,即使是在社会中享有高度权威的美国联邦最高法院也在环保局诉明克案[5]以后表示不应当频繁地运用“暗室审查”[6]对争讼信息进行实质性审查,这是司法谦抑原则的基本要求。而对于其他信息,法院在认为必要的时候可以进行实质性审查,以判断信息是否可以公开。在整理本文中所涉及的政府信息公开诉讼之后,发现法院在审查政府信息公开具体行政行为时的标准可以从以下几方面进行概括(由于涉及国家秘密的裁判文书不能在网上公开,因此对于国家秘密的审查标准无法从裁判文书中寻找依据):

(一)关于逾期未答复


依据《条例》的规定,行政机关对于依申请信息公开应当在15个工作日内答复,另有特殊情况还可以延长15个工作日。在实践中,一部分原告提起诉讼的原因是由于行政机关在法定的期限内没有答复。通过对案件的统计可以看出,在原告胜诉的案件当中,由于行政机关没有按期答复而确认具体行政行为违法的案件站到了所有原告胜诉案件的38%。由此可见,行政机关没有按照法定期限答复信息公开申请是遭致败诉结果的最重要原因。由于该问题的举证和判断并不复杂,因此在实践中掌握的标准也比较统一。

(二)争讼事由与判决结果

通过整理案件还发现,起诉事由也和案件的判决结果之间存在着联系。如表2所示,以二审结果为最终结果,统计败诉事由和胜诉事由可以发现败诉事由的种类要大于胜诉事由的种类,这就意味着,在所调查的样本案件中,争讼信息涉及履职情况、计划生育、财政信息、医疗信息、城市规划、户籍信息、鉴定信息的案件,原告没有取得胜诉的可能。之所以形成这样的结果,与法院的审查标准存在一定的关系。例如对于涉及履职情况案件的判决中,没有胜诉的案例,在涉及此类信息的争讼中不公开的原因是该类信息属于行政机关的内部信息,不予公开,由此统计可知,涉及此类信息的政府信息公开争讼,除非行政机关在法定期间内不予答复以外,行政相对人很难胜诉。造成这种诉讼结果一方面是由于现行规范的规定,而使得某一类信息很难被划入到可以公开的政府信息范围之中,例如对案件情况的查询,一般属于刑事侦查信息,不属于公开范围;另外诸如城市规划等信息,很多由于涉及商业秘密或者公共安全等不予公开。[7]此外,“三需要”也成为了法院判决驳回原告诉讼请求的重要原因。[8]

表2:起诉事由与裁判结果之间的关系

   
   

(三)司法对“三需要”的审查

相对于其他诉讼而言,政府信息公开诉讼有其特殊性,这是因为作为政府信息公开诉讼基础的政府信息公开制度本身具有公益属性。政府信息公开要解决的焦点问题并不是应当对谁公开,而是该信息是否应当公开的问题,即公开的对象应当是不特定的多数人。在此理念之下,我国《条例》中所规定的“三需要”本身也显得不合时宜,这也是颇受学术界质疑的条款之一。通过对案件进行整理,可以发现,在现实中,“三需要”也是原告、被告争讼的焦点问题之一,同时也是法院裁判的重要问题之一,占到了整个案件的百分之十三左右。而在涉及到“三需要”审查的案件中,原告胜诉案件占到了40%,这一胜诉比例远远高于整体的胜诉率,可见在这一问题的判断上,法院对于行政机关在先判断赞同率并不高,在这里面较为典型的一起案件是何晓华与广东省水利厅案件[9]

2013年7月25日,被告收到原告邮寄提交的《广东省水利厅政府信息公开申请表28》,原告以自身生产需要为由,向被告申请公开:河源市龙川县稔坑水电站水利水电建设项目环境影响评价报告书(表)预审政府信息。原告同时还提交了其居民身份证复印件、龙川县黄石镇龙江村委会开具的两份《证明》材料,其中两份《证明》的主要内容是:原告是龙川县黄石镇龙江村稔三经济合作社村民,原告老屋门口下边原有屋基,现被稔坑电站蓄水淹浸。2013年8月5日,被告作出粤水信息公开(2013)36号《广东省水利厅关于补充政府信息公开申请有关证明材料的函》,要求原告补充提交与其自身生产需要的关联性证明材料。同年8月28日,被告收到原告邮寄提交的针对粤水信息公开(2013)36号作出的答复,原告认为其申请公开的信息,属于被告应当公开行政许可事项的实施结果,故其不需提交相关证明材料。2013年9月13日,被告作出粤水信息公开(2013)43号《广东省水利厅关于政府信息公开申请的答复》,告知原告延长信息公开答复期限至2013年10月14日。2013年10月11日,被告作出粤水信息公开(2013)58号《广东省水利厅关于政府信息公开申请的答复》,认为原告提供的身份证及龙川县黄石镇龙江村委会的证明材料不能证明原告所申请公开的信息与自身生产需要之间的关联性。

上述案件中,行政相对人在提出政府信息公开申请时即提交了村委会证明,证明其所申请公开信息与自身生产、生活相关,但行政机关认为该证明的证明力不足,要求补充,行政相对人拒绝补充,进而行政机关以不符合“三需要”为由,拒绝公开信息,行政相对人不服成讼。一审法院在判决中指出,从原告向被告提起涉案政府信息公开申请时所提供的申请材料来看,并不足以证明原告要求公开的涉案政府信息属于原告所描述的自身生产需要用途。故被告以此为由作出被诉《答复》具有事实和法律依据,并无不当,予以支持。而二审法院却指出,本案中,根据上诉人提供其村委会的证明,以及被上诉人向上诉人村委会主任的调查笔录等证据材料,可以证明上诉人是其村村民,上诉人在村里有承包地及祖屋地,现因涉案稔坑水电站蓄水,其祖屋被淹浸。因此,上诉人要求公开的涉案政府信息与上诉人自身生产、生活需要有关联性,被上诉人作出本案被诉答复,认为上诉人提供的证据不能证明其申请公开的信息与其自身生产需要具有一定的关联性,理据不足,原审判决对此予以支持不妥,本院依法予以纠正。同样的证据,二审法院却改变了一审的认定,这也涉及到在实践中应当如何认定“三需要”,即行政相对人提交什么样的证据可以证明所申请信息与自身生产、生活、科研相关。本文认为,这种证明标准不应当是十分严格的,一方面,只要行政相对人在形式上能够证明其与所公开信息符合“三需要”那就应当认定为其具有申请公开政府信息公开的权利,而不应当再对证明的实体内容进行审核;另一方面,现实中确实与申请人切身利益相关,即使没有证明也应当认定其有权利提出申请。如在大量的涉及房屋土地的信息中,如果申请人所居住的房屋或土地,属于征收的范围,那么即使没有任何证据,也应当认定其具有申请信息公开的权利。这一点应当是在涉及“三需要”争议中,法院重点审查的内容。此外,法院作为司法机关,应当保持谦抑,对于在诉讼中,行政机关没有提及“三需要”问题的案件,法院不宜主动进行审查。


结语

裁判文书网为政府信息公开诉讼实证研究提供了可靠的样本库,通过统计分析可以发现,目前政府信息公开在不同地区呈现出较大差异,法院的审查标准也略有不同。诚然,这种基于裁判文书网的样本分析虽然其对象的真实性没有问题,但是由于裁判文书网公开规则的问题,我们看到的依旧不是政府信息公开诉讼所有的裁判文本,因此只能就可见范围内的样本作出分析。区别于2008年以前的政府信息公开诉讼,2014-2015年的政府信息公开诉讼中无论是行政机关公开的标准还是法院的审查标准都趋向于统一,特别是在形式审查层面的标准基本一致。但是在实质审查问题上,例如“三需要”以及例外条款的适用等问题,还是呈现出较大的差异,这一方面反映了各地区政府信息公开制度发展的不均衡,另一方面也折射出目前政府信息公开诉讼尚有待发展的事实。




注释:
[1] 赵正群、董妍:《中国大陆首批政府信息公开诉讼案件论析(2002-2008)》,《法制与社会发展》,2009年第6期,第85页。
[2]沈颖:《信息公开的阳光效应》,《南方周末》,2004年9月2日。
[3] 余凌云:《政府信息公开的若干问题:基于315起案件的分析》,《中外法学》,2014年第4期,第908页。
[4] 详见包蹇:《四年400起信息公开“民告官”》,《人民日报》2008年11月13日,第十三版。根椐上海市政府信息化委员会在其政府网页上发表的2004-2007四个年度的政府信息公开报告,可知该市在2004有6件,2005年有29件,2006年有35件,2007年则有30件信息公开诉讼案件。依此推算2008年应产生了约300件信息公开诉讼案件,相当于前4年案件总和的3倍。
[5] EnvironmentalProtectionAgencyEtalv.MinkEtal,410US73(1973)。
[6] 许莲丽:《政府信息公开诉讼中的秘密审查制度:美国的实践》,《环球法律评论》,2011年第3期,第92-98页。
[7] 华允鉴与苏州市规划局二审行政判决书,(2014)苏中行终字第00260号。
[8] 例如周荣江与长兴县人民政府行政征收二审行政判决书,(2015)浙行终字第17号等案件,行政机关拒绝公开信息以及法院判决驳回原告诉讼请求的理由均为原告所提供的证据无法证明其所申请的信息与自身生产、生活、科研相关。
[9]何晓华与广东省水利厅其他二审行政判决书,(2014)粤高法行终字第276号。



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