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高一飞:警务公开的现状评估与完善建议

高一飞| 时间: 2016-11-28 08:21:29 | 文章来源: 《贵州民族大学学报》2016年第5期

内容摘要:我国警务公开经历了起步阶段(1979——1998)、发展阶段(1999——2011)、完善阶段(2012——)。2013年1月1日实施了《公安机关执法公开规定》,我国的警务公开进入了一个全新的发展阶段。调研表明,我国警务公开已经形成了比较完备的规范体系,实践中也取得了巨大的成就,人民群众总体上是满意的。但是,我国警务公开还存在一些问题,需要从以下几个方面加以完善:法律文本的内容还应当更具操作性,向社会公开的信息应当上网公开,应当赋予公安机关的公开义务以强制效力,增加公民知情权的可救济性。

关键词:警务公开,政务信息,人事信息,执法信息,救济机制

警务公开是指公安机关依法向社会公众或者特定对象[1]以适当方式公开其履职过程中制作或者获取的政务信息、人员信息、案件信息(执法信息)的制度。

公安机关发布的警务信息种类繁多、信息量充沛且具有一定的复杂性。以案件信息为例。在我国,公安机关需要肩负行政执法与刑事执法双重职能。

鉴于公安机关行政案件信息公开的可循性及刑事案件信息的特殊性,在此我们只研究属于“司法公开”内容的公安机关刑事执法信息的公开。另外,政务信息和人员信息也与司法公正有关。因此,本文所讨论的警务公开范围特指公安机关的政务信息、人员信息及刑事案件信息公开。

截至日前,公安部公开颁行了三部规制警务公开的规范性文件:1999年《公安部关于在全国普遍实行警务公开制度的通知》(《警务公开制度》)、2005年公安部刑侦局《关于实行“办案公开制度”的通知》(《办案公开制度》)及2013年1月1日施行的《公安机关执法公开规定》(《执法公开规定》),有了上述规范性文件,警务公开前行的道路日益清晰;除此之外,警务公开还被列为司法体制改革的重大事项之一:2013年11月25日,孟建柱同志在《人民日报》发表《深化司法体制改革》一文,提出“要不断推进警务公开、狱务公开。进一步完善公开机制,畅通公开渠道,依托现代信息手段确保各项公开措施得到落实,实现以公开促公正”,十八届四中全会将警务公开写入报告并提出更为具体的要求。[2]从制度层面而言,公安部颁行的规范性文件与全会报告提出的改革目标还存在一定的差距,需要进一步加大警务公开力度。

本文将系统梳理我国公安机关警务公开的改革历程,通过网络调研等方式实证分析十余家有代表性的省市公安机关网站,评估公安机关政务、人员、案件等方面信息公开的现状并提出完善建议。

一、警务公开制度的发展历程

1979年《刑事诉讼法》确立的“不立案告知制度”,是公安机关警务公开改革的序幕,现在,警务公开已经发生了质的转变:一是警务公开的信息范围从格式信息向非格式信息转变;[3]二是警务公开的阶段从立案阶段向立案、侦查阶段转变。

(一)起步阶段(1979——1998)

1979年之前,公安机关办理刑事案件长期处于无法可依的状态。[[1]]1979年《刑事诉讼法》第61条明确规定:“认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任的时候,不予立案,并且将不立案的原因通知报案人。报案人如果不服,可以申请复议。”首次规定了立案信息向相关人公开的制度,1996年《刑事诉讼法》第86条作了同样 规定。

1998年5月4日公安部发布《公安机关关于办理刑事案件程序规定》(以下简称《办案程序规定》)第156条、159条、162条及164条规定,公安机关应将《不予立案通知书》及《不立案理由说明书》告知控告人。

上述规定体现了我国警务公开初创时期的特点:内容单调、形式单一。

(二)发展阶段(1999——2011)

1999年6月10日施行的《警务公开制度》明确规定公安机关应当向社会公布执法依据、程序以及律师及诉讼参与人的权利与义务,还提出要建立和完善新闻发言人制度、群众评议制度,及时向社会发布、通报警务公开工作。但《警务公开制度》强调向社会发布格式信息,向诉讼参与人告知非格式信息则没有提及。

2008年4月10日施行的《办案公开制度》明确公安机关应主动或配合公布的信息范围,其中不乏侦查阶段的非格式信息。《办案公开制度》的主要内容有:一是被告诉讼参与人权利义务告知;二是实行办案程序、时限、进展、结果公开;三是实行立案回告;四是实行破案回告和命案工作进展回告;五是确定了公开的例外。

与第一阶段的改革相比,这一阶段的改革强调了格式信息应当全面公开、有限度地公开非格式信息,破案回告和命案进展回告机制的设立,丰富了公安机关执法公开的体系。

(三)完善阶段(2012——)

2012年10月30日,公安部颁布了第一部全面规范公安机关执法公开工作的规范性文件即《执法公开规定》,全力推进警务公开改革。在吸收和发展《立案公开制度》、《办案公开制度》合理内容的基础上,《执法公开规定》从信息公开主体、对象、内容、方式、时限、监督、责任、公开的例外等八个方面规范了警务公开的程序。[4]与前述规范性文件相比,这八个方面都有自己的进步之处,如,公开对象日益多元化、公开方式越发多样化。

2015年2月15日,中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》,意见总结了深化公安改革的七个方面的主要任务、100多项改革措施,例如,完善执法权力运行机制,将警务公开改革向纵深推进。

二、警务公开制度的制度规范评估

警务公开是一个体系化的公开,涉及到公开主体、公开内容、公开方式、公开对象等诸多事项,经过长时间的自我革新,《警务公开制度》、《办案公开制度》及《执法公开规定》等规范性文件已经构筑了警务公开的框架,为回应人民群众的期待、践行全面深化公安机关改革的要求,警务公开框架还有一定的完善空间。

(一)警务公开制度规范的现状

警务公开的核心是公开的内容、公开的方式与对象、公开的监督与责任,下文从上述三个方面梳理警务公开的制度规范。

一是警务公开的内容。《执法公开规定》系统地梳理了《警务公开制度》与《办案公开制度》中信息公开的规定,吸收了后者关于权利义务、办案程序、时限、进展、结果告知的内容。同时,《执法公开规定》也规定应公布社会高度关注的重大案件信息及辖区的治安状况。

《办案公开制度》设置了范围广泛的公开例外:案件涉及国家秘密、共同犯罪、集团犯罪、黑社会性质组织犯罪等需要保密的,可以视情况予以简要回告、告知、公开,或者不予回告、告知、公开。《执法公开规定》也有相同的问题:向社会公开重大刑事案件的调查进展和处理结果、向特定当事人公开立案、破案及移送起诉等信息都可能影响执法或者社会稳定。上述理由可能成为公安机关不公开刑事执法信息的重要依据。

二是警务公开的对象和方式。公安机关刑事执法信息公开对象分为两部分:一是所有的社会成员;一是特定对象,主要包括控告人、被害人、被侵害人或者其家属。

《执法公开规定》第八-十四条规定了公安机关应当向社会公开的七类信息,对这些信息,要求“使社会广为知晓”。而对有些只需要当事人及其家属知道的信息,公安机关采用点对点的方式公开。《执法公开规定》第十六条规定:“公安机关应当向控告人,以及被害人、被侵害人或者其家属公开下列执法信息:(一)办案单位名称和联系方式;(二)刑事案件立案、破案、移送起诉等情况,对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限。”

《执法公开规定》延续了《警务公开制度》与《办案公开制度》依据刑事执法信息来设定信息公开对象的做法,这样的举措可以平衡公安机关办案需要、当事人的隐私需求以及控告人、被害人等特定对象的知情需求。

三是警务公开的监督与责任。《警务公开制度》倡导设置新闻发言人制度、群众评议制度,并公布举报电话、设置举报信箱,这些举措包含了内部监督与外部监督方式。《办案公开制度》并没有列明刑事执法信息公开的监督方式。《执法公开规定》提出的信息公开监督方式类似于行政申诉,[5]是对《警务公开制度》规定的层级监督与同级监督的细化。

《警务公开制度》十分笼统:违反警务公开规定,情节严重的,依照有关规定严肃处理。《办案公开制度》既没有列举违反规定的情形,也没有明确是否应对违反制度的行为作出处罚。《执法公开规定》规定了四种应当承担责任的情形:未履行执法公开义务的;公开的信息错误、不准确或者弄虚作假的;公开不应当公开信息的;违反规定的其他行为,但没有明确责任承担方式。

(二)警务公开制度规范的评估

《执法公开规定》吸收了《警务公开制度》、《办案公开制度》的内容及地方改革的经。但是,《执法公开规定》也面临长期积累、遗留的问题,这部警务公开改革的重要文件也呈现出一些不足之处。

第一,文本内容的可操作性不强。公安机关作为法律执行机关自定规则确定信息公开的范围,其科学性受到质疑。《执法公开规定》中使用了“重大案件”、“妨害正常执法活动”、“影响社会稳定”等模糊语言,操作时理解困难。

第二,公开的规范依据存在合法性问题。在非格式信息发布方面,《执法公开规定》与《刑事诉讼法》、《办案程序规定》三者内容并不一致,《执法公开规定》要求的信息发布内容已经超越立法规定。[6]

第三,公民知情权救济难。《执法公开规定》规定的权利救济方式为层级监督制度,行政复议与行政诉讼缺乏适用依据。在办理刑事案件的过程中,公安机关行使的是司法职能,侵犯的是立法知情权与司法知情权,[[2]]不属于行政复议与行政诉讼的受案范围,不能提起行政诉讼。[7]如何救济被侵害的知情权是警务公开制度面临的一大难题。

三、对公安机关基本情况公开的评估

公安机关基本情况公开主要包括公安机关机构设置及领导人员、执法依据及办事程序、社会治安情况、警务工作纪律、队伍建设等基本信息的公开。以公开事项为划分标准,可以将公安机关基本情况公开分为政务信息公开与队伍信息公开,下文将对两者的公开情况进行评估。

(一)对警察政务信息公开的评估

公安机关公开政务信息的直接依据是《公安部政务公开规定》[8]与《警务公开制度》。两者规定,政务信息公开的主要内容包括“公安机关的性质、任务、职责和权限;人民警察的职责、权利和义务;公安机关和人民警察执法活动的原则、执法依据、办案程序、执法制度、工作制度和要求;全国社会治安形势,公安机关打击刑事犯罪、维护社会治安稳定的总体情况,有关统计数据”等等。政务信息公开的范围呈现出面广、量大的特点,基本涵盖了可以公布的政务信息范围。

在公布政务信息的形式方面,《公安部政务公开规定》与《警务公开制度》也作出了规定,包括“公安部公报、公安部政府网站、新闻发布会、公安机关办公场所、警民联系卡”等等。政务信息公开方式采取“线上+线下”模式,可以满足不同群体及时获取警务信息的需求。

从网络调研的情况可知,各省级公安机关或在官网设立信息公开专栏或成立警务公开与便民服务平台,如甘肃省公安厅,[9]定期公布政务信息,取得了一定成效,也存在一些尚待改进的问题。

第一,政务信息分类不足。部分网站没有将公布的信息以内容为标准进行分类公布,而是采取以形成时间或者公布时间为准的方式在同一界面集中公布。如,公安部发布了长达8页,从1979年7月1日至2015年7月1日的政策法规,全部按照时间顺序排列,增加了信息需求人员的检索难度。[10]实践中,信息分类较为合理的是河南省公安厅、广东省公安厅,如,河南省公安厅将政策法规类信息分为消防管理、边防管理、刑事执法等十大类,信息需求人员按需检索即可,提高了检索效率。

第二,政务信息更新不及时。部分省级公安机关政务信息更新不及时,许多页面的更新时间显示为去年甚至数年之前。如,海南省公安厅官方网站之“信息公开-政务法规”一栏中,显示的最后更新时间为2011年11月15日。[11]从该板块的内容来看,先前更新的信息包括国务院、公安部、海南省政府发布涉及公安机关履职的规范性文件,近四年来,公安部发布了不少规章、规范性文件,海南省公安厅应当继续将这些政务信息依托官网及时发布。

第三,政务信息数据统计不足。公开公安工作的有关统计数据属于政务公开的“规定动作”,实践中,各级公安机关并未完成该动作,或者没有公布统计数据或者公布不全面、更新不及时。如,广西壮族自治区公安厅官网上没有设置数据统计栏目,山东省、海南省公安厅官网虽设置了数据统计栏目,[12]但是统计数据集中在机动车及驾驶人分析方面,没有涉及治安、刑事执法方面的数据分析,统计报表呈现了“硬伤”。

(二)对警察队伍信息公开的评估

公安机关公开警察队伍信息的直接依据是《公安部政务公开工作办法》、《执法公开规定》,两者规定,应公开的警察队伍信息包括“领导成员信息;民警姓名、警号和监督举报电话;公安民警招考录用、辞退条件、程序,表彰奖励条例、办法”。上述信息可以归为两类:一是在职警员信息,包括领导信息与民警信息;二是警察队伍培养信息,包括录用、辞退、奖励条件与办法等。公安机关公开两类队伍信息,主动将自身置于群众的监督之下,可以促进队伍建设,提升执法公信力;群众也可以借助公示的信息便捷地找到解决问题的人员与部门,破解了“问路无门”的困局,是重大的惠民、便民举措。

从网络调研与实地走访情况来看,警察队伍信息公开主要依托第一平台——官网,绝大部分信息都是通过该平台向社会发布,如领导信息、警察队伍培养信息;民警信息则主要通过办公场所的公示栏与街道、社区的公示牌公示。从效果方面评估,队伍信息公开既取得了一些成效,又存在一些突破空间。

第一,少数公安机关的领导成员信息公布不完整,民警信息更新不及时。浏览十余家省级公安机关网站时发现,绝大部分网站都能全面公布党委成员的信息,包括,姓名、相片、所任职务,部分省级公安机关甚至能够完整地公布党委成员的履历信息,如广东省公安厅。当然,网络调研时,我们也发现部分省级公安机关公布主要领导信息不完整,仅公布了公安局长的任职信息,如北京市公安局,[13]其他主要领导人的任职与分工情况无法从网站得知。

与领导成员信息不完整相比,民警信息更新不及时也许是更为普遍的问题:一方面,民警信息粘贴于办公场所、街道、社区等地,当民警流动频率较高时,公安机关没有太多的精力更新分布范围较广的民警信息;另一方面,部分公安机关更新民警信息的意识不强。比如湘北某单位传达室中粘贴着片区民警的姓名及联系方式,片警信息常年没有更新。这应当不是个例。

第二,大部分公安机关的队伍培养信息公布较完整,但重正面、轻负面信息。规范性文件要求各级公安机关公布警察队伍培养信息,主要是一些办法、条件、程序等文本信息,实际操作中,调研的十余家省级公安机关均对这些范围作出了突破,主动公示了拟录用人员信息、拟奖励、表彰人员信息,如,在官网中,海南省公安厅专设公安英模板块,弘扬公安干警的英雄事迹。但是,我们很难看到省级公安机关网站上公示了拟处罚或者处罚人员信息,即使媒体已经报道某级公安机关主要领导涉嫌违纪被调查,该网站也只是将领导信息撤除,没有在官网对调查事件作出回应,甚至部分省级公安机关直接将处罚信息列为内部公开信息。[14]从获取信息全面性的角度观察,除损害国家利益、社会利益及个人隐私外,公权力机关应当将涉及自身的正面与负面消息公之于众,不能选择性地发布信息。

四、对公安机关执法公开的评估

公安机关执法公开是指公安机关将执法过程中形成的立案、侦查、侦查终结等刑事案件信息通过一定方式向公众或者特定对象公开,[15]多渠道公布的执法信息是执法办案过程中的阶段性结论,如立案决定、逮捕决定,详细的案件信息不需要也不能向特定对象告知。当然,执法信息并非必须等量地向公众或者特定对象公布,公安机关公开执法信息时需要选择信息范围与公开对象,基于选择的复杂性,执法公开已然成为知情权、保障诉讼顺利进行等私权与公权激烈博弈的“战场”,是警务公开中最核心、最棘手的环节。司法实践中,部分公安机关与民警固守“不公开就不会影响侦查”的想法,没有将执法信息便捷地向社会或特定对象公开,导致执法公开的效果受到影响,没有满足人民群众对执法信息的需求,也不符合《执法公开规定》等规范性文件的要求。下文将以信息公开对象为划分标准,评估执法公开的实施状况。

(一)向特定对象公开执法信息实施状况的评估

公安机关向特定对象公开执法信息的直接依据是《办案公开制度》与《执法公开规定》,两者规定,应向报案人、举报人、控告人、被害人等特定对象公开的执法信息包括“命案工作进展;刑事案件立案、破案、移送起诉等情况,对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限”。规范性文件要求向特定对象公开执法信息的方式包括告知书、通知书、政府网站、信息屏终端或者电话、手机短信等。客观地说,刑事执法环节,公安机关作出的阶段性结论已被两部规范性文件涵盖,严格遵照执行执法信息公开事项,执法公开可以获得良好的效果。

通过在几个公安局的调查,我们发现向特定对象公开执法信息存在以下特点:

第一,部分地区的执法信息公开具有被动性。保证特定对象有效地获取信息需要公安机关主动披露执法信息,至少应当告知信息已经产生并且可以获取,不然,该信息将一直处于“沉睡”状态,与不公开信息没有任何区别。通过电话访问的形式,我们随机采访了湖南、广西、重庆等地的一线民警与检察官,部分受访者直言没有将执法信息主动告知受害人等特定对象,除非他们委托了代理人或者案件需要调解。换言之,部分本应公开的执法信息处于“沉睡”状态,需要特定对象通过申请查询等程序去“唤醒”它们,与信息发布的主动性相背离。

第二,部分省份没有采取网络化手段。规范性文件要求向特定对象公开的执法信息可以通过政府网站等途径公布,即在公安机关官网设置执法信息公开专区,方便信息接收人员查询。从浏览的十余家省级公安机关官网设置情况来看,部分网站设置了执法信息公开专栏,如北京市公安局的“立案公开”专栏;部分省市整合其它需要公开的信息成立专门的信息公开网站,如,湖南省公安厅设立“湖南阳光警务执法公开系统”、甘肃省公安厅设立“甘肃省公安厅警务公开与便民服务平台”。在上述系统中,受害人等特定对象输入案件回执编号、短信查询码等信息就可以查询案件进展信息。

在调查中发现,部分已经设立执法信息公开专栏的网站,系统较长时间处于维护状态,难以解决特定对象获取信息的需求。[16]还有一定比例的省级公安机关没有在官网上设置执法信息查询专栏,如海南省公安厅、广西壮族自治区公安厅;一部分省级公安机关虽然设置了警务公开平台,但是,点击进入“刑侦”板块时,只能查询到办理业务的表格,没有查询执法信息的链接,如山东省民生警务平台,[17]特定对象只能通过电话、告知书等较为传统的方式查询案件进展信息,没有合理地运用互联网技术。

(二)向社会公众公开执法信息实施状况的评估

公安机关向社会公众公开执法信息的直接依据是《执法公开规定》,规定要求,公安机关应当向社会公开涉及公共利益、社会高度关注的重大案件调查进展情况和处理结果,以及公安机关开展打击整治违法犯罪活动的重大决策。公安机关向社会公开执法信息可以通过便于公众知晓的方式公布。从内容方面考量,公安机关向社会公众公布的执法信息分为“重大案件”与“重大决策”两类,两类信息对时效与信息覆盖面均提出了较高的要求,能够较好地满足需求的信息发布方式以新闻发布会、官方微博、官方网站为主。

通过网络调研的方式观察公安机关向社会公众公开执法信息实施情况,认为其存在以下特征:

第一,普遍能利用多种方式及时公布重大案件与重大决策信息。执法实践中,被调研的省级公安机关能够充分利用三大平台向公众发布执法信息,帮助公众知悉重大案件及惩治犯罪的重大决策。以广东省公安厅为例,其在官方网站上设置警事要闻、警方行动、警情通报、警方通缉等板块公布重大案件及警方行动,除此之外,广东省公安厅还借助新闻发布会、腾讯微博向公众公布个案查处情况等信息。[18]

第二,调查终结之前极少公布案件进展信息。从调研情况来看,各省级公安机关公布的个案是已经侦查终结的案件,很少将个案的调查进展情况向社会公布,这与“向社会公开涉及公共利益、社会高度关注的重大案件调查进展情况”的要求不符。少数案件中,公众能够从其他网站、媒体获知案件调查进展情况,却不能从公安机关的官方网站上查询到案件情况。以“气功大师”王林涉嫌绑架、杀人案为例,因王林与众多明星有来往,公众对本案的处理情况非常关注,新浪等网站已经刊发了案件的进展信息,但是在办案单位——萍乡市公安局——的官网上不能搜索到相关信息。

五、警务公开状况的主观评价

警务公开的调研,由课题主持人带队的调研小组进行。本次调研分两个阶段,第一阶段:2015年8月19日在重庆市沙坪坝区土主镇四塘村举行群众座谈会,了解群众对公安机关刑事执法信息公开的评价。参与人员主要有土主镇司法所工作人员、村民代表、村委会成员、正在社区矫正人员及服刑人员家属、刑满释放人员;第二阶段:2015年8月26日在重庆市渝北区公安分局举行“公安机关刑事执法信息公开讨论会”,了解公安机关内部人员对警务公开的态度和落实情况。

(一)人民群众对警务公开的评价

由于公安机关的工作和群众日常生活相关性大,交流比较多,公安机关和群众的联系最为密切,因此群众对公安机关的了解更为深入。

通过群众座谈会及针对群众的调查问卷填表结果,我们了解到:

受调研的群众对公安机关信息公开的满意度很高,他们认为公安机关和群众联系最为紧密,近年来公安机关各方面工作都做得很好,工作态度值得表扬。

对于公安机关的任务和职责权限,人民警察的职责、权利和义务,受调研群众虽然不能明确、书面地说出任务和职责,但都表示很清楚公安机关和人民警察是干什么的,并对人民警察保持着尊敬。

对于公安机关规范性文件,因为群众与公安机关打交道都很生活化,一般不涉及公安机关规范性文件,除非必要,他们也不关注这些文件,但有部分受调研群众表示清楚或者看见过涉及公民权利义务的规范性文件。

对于公安机关管辖的案件受理范围、申请条件和法定程序、时限,以及当事人享有的权利、义务和监督救济渠道,部分群众表示曾因上述案件去公安机关办事,公安机关都有告知法定程序、时限以及当事人依法享有的权利、义务和监督救济渠道。如果群众仅去咨询,并不清楚受理范围和申请条件的,公安机关也会告知受理范围和申请条件。

对于“公安机关内设执法机构及其职能、窗口单位的办公地址、工作时间、联系方式、民警电话、警号、监督举报电话、举报投诉的方式、途径等”信息,受调研群众表示进公安局就能看见,公安机关一般公布在显眼的地方,其中民警电话,群众表示一般都能打通电话找到人。

对于公安机关公开涉及公共利益、社会高度关注的重大案事件调查进展和处理结果,以及公安机关开展打击整治违法犯罪活动的重大决策,受调研群众表示一般公安机关查办大要案或者专项办案活动,他们都有一定了解,尤其是部分专项办案活动,比如扫毒行动,群众也是公安机关的信息来源和行动力量。

对于公安机关澄清影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息,群众表示公安机关经常有宣传防骗知识,对扰乱社会管理秩序的虚假信息也有做澄清。

对于公安机关应当向特定对象(控告人、被害人、被侵害人或者其家属)公开的刑事执法信息,如办案单位名称和联系方式;刑事案件立案、破案、移送起诉等情况,对犯罪嫌疑人财务刑事强制措施的种类和期限;公安机关接受特定对象报案或者报警时,告知其相关执法信息的查询方式;公安机关办理刑事案件,应当依法向当事人或者其家属、诉讼代理人以及第三人等告知采取强制措施和案件办理进展、结果等信息,受调研的群众,尤其是正在社区矫正人员、服刑人员家属以及刑满释放人员,表示公安机关这些信息公开都很到位,对当事人的信息告知特别详细。

对于公安机关刑事执法信息公开的方式,因受调研群众的受教育程度、经济水平、工作有很大不同,获取公安机关刑事执法信息的方式也不一样,囊括了报刊、广播、网站、公安机关官方微博、微信、客户端。受调研群众表示现在如果想查到公安机关应当公开的信息很简单,只要上网一搜就能查到。

除了谈论公安机关信息公开之外,受调研的群众提到了《中华人民共和国刑法》规定的“依法受过刑事处罚的人,在入伍、就业的时候,应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚,不得隐瞒”。一般的超市、饭店、工厂招工都要求应聘人如实告知单位是否受犯罪处罚。这样导致受过刑事处罚的人员就业困难,不利于他们回归社会。对于犯过罪未成年人伤害更大,一罪定终生。

对于刑事处罚报告制度,立法上可以做一定的修改。所有受过刑事处罚的人在就业的时候,应当向工作单位所在地的县级公安机关和派出所报告受过刑事处罚情况以及就业职位。工作职位比较敏感的,单位也可以要求应聘人报告。公安机关也可根据应聘人的报告内容和应聘工作岗位,如若不适宜的,可以对聘用单位出具不建议录用的书面建议书。

(二)公安机关干警对警务公开的自我评价

通过渝北区公安分局举行的讨论会以及针对检察机关的调查问卷填表结果,我们了解到:

公安机关政务信息、人事信息、执法信息的公开都有在做,渝北区公安机关警务信息公开主要通过警务公开栏、政府信息公开网、微博微信、入户走访,以及和网站合作(如大渝网)等方式公开。到目前为止,暂未召开过新闻发布会,但是举办过警民讨论会。

刑事执法信息的公开由宣传处负责审批,口径统一。刑事执法公开工作做得多,但显得零碎,没有体系化、规范化。渝北区公安机关希望能出台统一、规范的,涵盖刑事执法信息的关于警务公开工作的规定。

整个调研座谈会中,重庆市渝北区公安分局表达了对刑事执法信息公开的谨慎以及对公开效率的担忧。

对公开的谨慎体现在:现有的相关法律法规对于刑事执法信息公开的标准、范围、程序等规定的过于原则和笼统,可操作性弱。民警甄别具体执法信息是否可公开的能力,也会影响信息的公开。公安机关既担心舆论绑架司法,又担心过分公开、不当公开的责任承担,如工作秘密一旦公开,将会被处分;其他信息公开,恐带来不良影响。此外,公开与保护其他公民合法利益的平衡,也给公安机关带来了挑战。

对于效率的担忧体现在:一、公安机关任务重,刑事执法信息公开,乃至刑事执法工作都只是其工作的一部分。案件基数大,也没有案管中心将案件分门别类,而警力、财力、物力有限,公开增加了工作量,使得公安机关和公安机关工作人员对刑事执法信息公开工作产生了抵触心理。再加上公安机关的观念还没转换到“我要公开”,也影响到了公开工作的效率。二、因为整个公安体系刑事执法信息的公开没有体系化,没有建立统一的规范的刑事执法信息公开平台,使得刑事执法信息的公开零散、不系统,公开效率较低。

(三)总结

总的来说,群众对公安机关刑事执法信息的公开满意度高。

调研过程中,我们也发现公安机关对于刑事执法信息公开仍然存在一定的抵触思想,观念还没有转变过来,怕麻烦、怕担责。理念的革新会带动实践的发展,公安机关要从“要我公开”转变到“我要公开”,要以主动姿态扎实推进信息公开工作。公安机关应坚持公开是原则,不公开是例外的最大限度公开原则,正确处理公开与保密之间的关系,对于不该保密的事项,一律应当公开。处理好公开与保密之间关系的同时,也要做好公开与保护其他公民合法利益之间的平衡。

人力、物力、财力有限,不能只依赖与政府加大投入,公安机关也要提高自身工作效率。公安机关可以建立案件中心,对案件进行分门别类,提高办案效率;构建统一的可操作的刑事执法信息发布平台,使得刑事执法信息发布专门化、系统化、规范化、流程化。公安机关在人力有限的情况下,要创新信息公开方式,提高利用互联网进行信息发布的能力。

当然,信息公开和接收是一体双面,政府加大信息公开力度的同时要加强普法教育,要提高全社会的法治素养,创造一个良好的法治环境。

六、警务公开的完善建议

通过上文阐述,我们可以清晰地看到,我国警务公开从上世纪90年代开始逐步向纵深推进,已经形成了较为完善的警务公开体系,各级公安机关与公安干警普遍能遵章履行警务公开职责。为进一步扩大成果,我们应当吸取域外警察部门公开警务信息的经验,逐步消除我国警务公开制度面临的实施障碍。

(一)法律文本的内容还应当更具操作性

细化《执法公开规定》,这是规范性文件能够顺利执行的前提。譬如,重大案件、妨害正常执法活动、影响社会稳定,这些模糊概念的界定是由公安机关还是由其他立法或司法机关界定?在司法实践中,上述标准能否在东、中、西部地区表现出一定的差异性?都要通过新的规范将其具体化。

(二)向社会公开的信息应当上网公开

大量的警务信息是面向社会公开的。《执法公开规定》第十三条要求“公安机关向社会公开执法信息,可以通过公安部公报、政府网站、新闻发布会,以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公布。”这一规定本身没有问题,但是,规定的内容并没有要求必须使用网络公开,公安机关可能选择自己认为“便于公众知晓的方式”,然而,无论最初使用何种方式,应当最后都形成网络文件或者音频、视频,以网络形式向社会公众公布。各级公安机关应当引导公安干警逐步迈入并适应主动公开警务信息时代,满足人民群众的新需要、新期待。[4]

(三)赋予公开义务以强制效力

保障《执法公开规定》的强制性。我们应当健全警务公开的监督途径:各级公安机关应当肯定《警务公开制度》与《立案监督规定》等规范性文件规定的警务信息监督方式,加强信息公开的内部监督与外部监督。同时,我们也应当明确责任承担方式,增加违法成本,让所有警务人员不敢、不愿违反《执法公开规定》。

适应执法信息从被动到主动公开的转变。在刑事执法领域,侦查秘密原则也是阻碍我国执法信息适度公开的障碍,它被扩张解释为向被害人等诉讼参与主体隐藏侦查进展等情况。[[3]]公安机关面对报案人、控告人、举报人的询问,公安机关的回应常常是“案件正在处理中,相关情况不便透露”。这是对侦查秘密原则的误解。[19]《执法公开规定》出台后,公安应当积极公开应当公开的信息,否则将承担相应的法律后果。

(四)增加公民知情权的可救济性

在世界各国家和地区,刑事执法信息并非不具备可诉性,并非不能通过有关部门的审查而决定是否应当公开执法信息,如,英国设立了信息专员和信息裁判所制度、[[4]]美国设立了行政复议与行政诉讼制度。[[5]]为落实公众和特定对象的刑事执法信息知情权,我国是否也应当设立相关制度来救济被侵犯的知情权,毕竟,法律文本粗略地设置责任承担方式而不赋予当事人权利救济途径,此时的权利还是略显“苍白”。

为此,我们也应当制定统一的《信息公开法》,将公安机关的刑事执法的行为纳入统一信息公开法的调整范围[[6]],通过对不公开的情况捍诉讼并进行司法审查来维护公民对公安机关警务信息的知情权。

* 高一飞,1965年出生,湖南桃江人,西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授、博士生导师。本文为高一飞教授主持的2014年度国家社科基金重点项目《司法公开实施机制研究》(立项号14AFX013)、2014年度最高人民法院重大理论课题《司法领域公民知情权研究》(2014sp010)、2015年中国法学会“深入研究党的十八届四中全会精神”重点专项课题《司法公开实施状况评估和建议》(CLS(2015)ZDZX10)的阶段性成果。

[1] 部分省市颁布的警务公开文件以信息内、外部性为划分标准将警务公开分为内部公开与外部公开,如,2014年12月31日印发的《安徽省公安机关警务公开工作规范》第十条规定:“警务公开的内容包括向社会公开的警务信息和向公安机关内部公开的警务信息。”基于警务公开的目的主要是保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权,本文将探讨范围限定为向社会公众公布警务信息。

[2] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之“四、保证公正司法,提高司法公信力”部分指出:“构建开放、动态、透明,便民的阳关司法机制,推进审判公开、检务公开、警务公开狱务公开,依法及时公开执法司法依据、流程、结果和生效法律文书,杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理,建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。”

[3] “公安机关公开的立案信息分为格式信息与非格式信息。格式信息包括公安机关的执法依据、程序以及诉讼参与人的权利、义务等,非格式信息主要指公安机关是否立案、不立案的理由、案件进展信息、办案民警信息等”。参见高一飞、高建:“论公安机关刑事立案公开之改革”,载《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2012年第5期,第42页。

[4] 如《执法公开规定》第八条、第九条、第十条规定了信息公开的内容;第十三条规定了公开的方式;第十四条规定了公开的主体。

[5] 《执法公开规定》第三十二条规定:“公民、法人或者其他组织认为公安机关未按照本规定履行执法公开义务的,可以向该公安机关提出公开申请;经申请,该公安机关仍拒绝履行执法公开义务的,可以向上一级公安机关举报。……。”

[6] 《规定》要求向特定对象公开办案单位名称和联系方式、刑事案件立案、破案、移送起诉等情况,对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限;《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》要求向特定对象公开的非格式信息主要是是否立案。

[7] 《行政诉讼法》与《行政诉讼法解释》也对刑事执法活动中的格式信息与非格式信息的不可诉性作出了规定。《行政诉讼法》第十二条规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:……(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;……《行政诉讼法解释》第一条第二款规定:公民、法人或者其他组织下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;……

[8] 该文件通过百度搜索引擎获知,未在公安部官网上查询到,具体公布时间不详。

[9] 详见“甘肃省警务公开与便民服务平台”网站:http://xxgk.sdga.gov.cn,访问时间:2015年7月17日。

[10] 详见“中华人民共和国公安部”网站:http://www.mps.gov.cn/n16/n1282/n3493/n4390881/index.html,访问时间:2015年7月17日。

[11] 详见“海南省公安厅”网站:http://ga.hainan.gov.cn/4/,访问时间:2015年7月17日。

[12] 详见“山东省公安厅”网站:http://xxgk.sdga.gov.cn,访问时间:2015年7月17日。

[13] 详见“北京市公安局”网站:http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/66/orgCatalogMenu.html,访问时间:2015年7月17日。

[14] 2014年12月31日安徽省公安厅印发《安徽省公安机关警务公开工作规范》,规范第二十八条规定:各级公安机关应当向内部公开以下警务信息:……;(五)违纪违章人员的处理情况,干部职工职称评聘和工资调整情况;……。

[15] 本文讨论的执法信息限刑事案件信息。

[16] 详见“重庆市公安局公众信息网”,网址:http://www.cqga.gov.cn/42453.htm,访问时间:2015年7月18日。

[17] 详见“山东省警务公开平台”网址:http://www.sdmsjw.gov.cn/channels/ch00541/,访问时间:2015年7月18日。

[18] 详见“广东省公安厅”网址:http://www.gdga.gov.cn,访问时间:2015年7月18日。

[19] 侦查过程中,除涉及侦查秘密的事项外,其它信息都是可以而且应当在一定情况下公开。参见高一飞:“警务公开比较研究”,载《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2010年第5期,第10页。

参考文献:

[[1]] 周喜丰.博弈与修正:刑诉法立法三十年[EB/OL].[2015-07-15].http://epaper.xxcb.cn/xxcba/html/2012-03/09/content_2584222.htm.

[[2]] 唐小波.信息公开与公民知情权[J].社会科学.2003(11):62.

[[3]] 杜鹏.论侦查秘密原则的适用边界[J].西安政治学院学报.2010(4):84.

[[4]] 托比·曼德尔著.信息自由:多国法律比较[M].龚文庠等译.北京:社会科学文献出版社,2011:161—168.

[[5]] 刘杰.知情权与信息公开法[M].北京:清华大学出版社,2005:96—97.

[[6]] 高一飞.媒体与司法关系研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2010:205—206.

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