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刘萍:政府环境信息主动公开制度的功能探析

信息来源:北大法律信息网 发布日期:2012-11-12

【摘要】政府环境信息主动公开是公众有效参与国家环境管理的前提,是环境善治的有效手段。综合我国国情,我国应注重发挥政府环境信息主动公开制度的功能,加强政府环境信息主动公开力度,进一步完善政府环境信息服务理念、信息传播渠道与社会公众的信息获取条件。

【关键词】政府信息公开;环境信息;主动公开;信息获取

政府环境信息公开是现代社会民主政治发展、生态环境问题突出以及信息价值提升的必然结果。环境信息公开制度的建立,首先是以政府环境信息公开为先导逐步确立的,其“最重要的方面在于资源和环境管理机构必须切实满足当事者的信息需求”。{1}环境权的权利主体是全体公民,而义务主体则主要是政府。环境权是积极权利,不是消极权利,故环境权的实现主要依赖政府的积极作为,因此,环境法学特别注重政府作为义务主体的主动环境信息披露。我国《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法》规定了政府环境信息主动公开制度,其目的在于实现公众在获取和知悉环境信息基础上,促进环境保护的公共参与,实现环境的良好治理。然而,实施两年来,政府环境信息公开的主动性仍嫌不足,如污染源监管信息公开总体上仍处于初级水平,113个被评价城市中,得分在60分以上的城市仅有4个。{2}当下,我国在经历新一轮经济增长高潮之后,正面临着前所未有的环境困局,探索可持续发展战略下符合我国国情的政府环境信息主动公开之于环境治理的功效具有重要意义。为此,需要研究政府环境信息主动公开制度作用于现实时,能在多大程度上满足其目的性要求,如何更好地发挥其功能。

一、政府环境信息公开方式之主动与被动的平衡

政府环境信息,是指政府行政机关在履行环境保护职责中制作或获取的,以一定形式记录、保存的信息。其内容包括环境保护的法律、法规、规章、标准和其他规范性文件、环境保护规划、生态资源环境、自然资源、环境危害行为、环境质量状况及环境行政行为等方面的信息。政府环境信息公开一般有两种方式:主动公开和依申请公开。政府环境信息的主动公开是指政府基于环境民主的理念,依政府职责而进行的环境信息公开,不需要相对人的请求,政府主动公开有关环境信息。{3}政府环境信息依申请公开是政府依权利人的申请而公开所掌握的环境信息或环境资料,若没有请求权人的主动要求,政府无义务公开有关环境信息。

与较强调实现公众的环境知情权利相应,西方各国较重视政府依公民申请公开环境信息制度的规定,被认为是环境信息公开制度的核心。我国的《政府信息公开条例》及《环境信息公开办法》对依申请公开也给予较多关注。然而,西方各国之所以在行政信息公开立法中给予依申请公开制度较多关注的原因在于:各国已普遍建立起完备的主动公开制度,依申请公开制度不仅是与主动公开制度并存的公开制度,而且在一定程度上也是在主动公开制度基础之上的一种升华。主动公开制度能够满足社会公众的普遍信息需求,依申请公开制度能够满足个体的特殊信息需求,通过这两种制度的衔接,能够起到既满足一般需求,又满足个性需求的效果。{4}同时,这种法制发达国家以围绕公民环境知情权和参与权为中心构建的政府环境信息公开制度,深深扎根于西方自由市场、有限政府、社会自治等环境治理理念中。

而中国作为一个发展中的转型国家,在整体社会资源有限的情况下,主动公开应优先发展。首先,考虑到自由市场、有限政府和社会自治对于我国而言,只是一个正在进行、尚未完成的改革。目前应着重实现政府积极主动转换执政理念,以政府环境信息公开的积极化调动市场与社会的积极性和创造性,形成政府主导、公众参与的环境治理模式。其次,政府被动依公民申请公开环境信息的方式依赖于公民环境意识的进步。权利意识是主体对权利的主观理性把握,而我国目前公众环境保护参与意识并不是很高。因此,过于注重政府环境信息的依申请公开,其效果在很大程度上受限于公民的环境意识。最后,主动公开能够以迅速的信息传播,普遍地满足最多人的利益需求,而依申请公开仅仅针对特定人群的个体需求。同时,由于申请人为获取所需的全部信息,经常要向很多行政机构申请,给申请人带来很大的时间和经济成本。申请公开的过程也十分艰难,尤其在我国广大的农村,农民对依申请公开既不了解途径也不了解程序,很难主动申请查阅信息。因此,对当下的中国社会现状而言,首要的是最大程度地发挥政府主动公开方式的功能,重视完善和健全政府环境信息主动公开制度。

二、政府环境信息主动公开之功能的具体体现

随着新时期可持续发展战略的实施,政府环境信息主动公开对保障公民环境权,建设环境善治和构建和谐的环境友好型社会发挥着积极作用。

(一)保障公民环境知情权、参与权、救济权,维护公民环境权益

公民环境权是最基础的环境权。环境法中的政府环境责任的健全,应该从维护和落实公民环境权出发,规范政府支持公众参与环境保护、环境公益诉讼和为公民享用环境权提供服务。环境知情权是公民环境权基础性权利形态,是社会公众进一步对环境事务进行全面参与和介人的前提条件。保障公民环境知情权和政府环境信息公开的义务是相对应的,承认公民环境知情权从另一个角度而言就是为政府设定了环境信息公开的责任。政府环境信息的主动公开是实现公众环境知情权的必要前提,通过政府环境信息的主动公开,保证公众“知的权利”。

环境参与权是对环境知情权的延续和进一步体现。公众获取环境信息只是一个前奏,其最终目的是在充分知情的基础上,参与环境决策和管理。政府环境信息的主动公开,可以增加公众参与过程中的信息可得程度,减缓政府与公众之间的信息不对称状态,形成两者沟通过程中有效信息的交流与反馈,有利于保障公众对政府有关环境活动的决策有效参与和对自身开展某些环境活动进行自主决定的权利,有力调动公众环境保护的积极性与主动性。

环境侵权救济中,公众需要获取环境信息。一旦发生或可能发生环境污染的侵害,政府环境信息的主动公开有利于公众及时、正确地采取防范措施或避险措施。此外,由于环境公害的加害人往往具有特殊经济能力及地位之企业团体,而受害人则常为欠缺专业知识与经济能力的一般国民,{5}造成了原被告之间力量关系对比向被告方倾斜,因此,政府提供的排污者的相关信息,包括排污数量、排污时间、排污的各种物质以及排污的方向等信息,为公众遭受破坏的环境和受到侵害的环境权益进行补偿和补救提供极大的帮助。

(二)提高政府落实科学发展观的能力

政府环境信息的主动公开有利于增强政府环境决策的透明度、科学性。传统环境问题进一步复杂化表现为不确定性、不可预测、不可控制性、集体性、交叉性及蔓延性、关联性和环境风险的科技性,因而生态文明建构过程中面临着多元利益冲突与平衡,无疑对政策环境决策的科学性提出了更高的需求。政府环境信息的主动公开,有利于将政府、公众、企业各方的利益需求纳入一个信息汇集系统中,各主体实现信息传递、意志交换、价值调和,从而能在平衡经济利益和环境利益、环境公益与环境私益及其他相关利益的基础上,根据本地区的环境状况和特点,采取最符合本地环境问题的对应措施。{6}

政府环境信息的主动公开有利于公众对政府环境管理的有效监督。由于政府承担着诸多职能,政府并不总是环境权益的最忠实守卫者,如以牺牲社会长远环境利益来获取政策的短期绩效,地方政府为了招商引资与地方GDP对企业搞过度保护,企业与官员关系过密客观上形成保护伞以及对排污查污统计出的违法名单作为“内部信息”不予公开等,因此,政府权力需要社会力量的有效监督。然而,环境管理难以监督的原因之一,源于环境专业知识、技术和信息的快速发展,具体表现在:一是环境专业管理水平越来越高,公众无法掌握管理活动的充分信息,如环境管理、河流管理、森林管理。专业化水平越高,普通民众对其活动进行监督的可能性越小。二是政府拥有了庞大的信息库,普通民众不具备充足的知识和技能来处理和分析这些信息,出现了新类型的“信息不对称”现象。政府积极主动地公布环境信息,有助于改变与公众在环境信息占有上的不平衡状态,扭转公众在信息获取的被动局面,提升公众参与环境保护的能力,使公众有效地监督环境权力的行使,防止环境权力的异化。

(三)建设环境友好、资源节约型社会

提高公民环境意识。各国实践证明,达成环境利益保护之目的的根本之道,离不开公众的普遍参与自主性,这需要政府更多地调动公众的环境保护意识和行动。公民的环境意识是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性。{7}政府环境信息的主动公开是促进公民环境意识形成和提高的重要动力。

预防环境风险和减损环境侵害。环境污染和破坏一旦发生,往往难以恢复,不但表现在受害主体的不特定性和众多性,甚至具有不可逆转性。因此,真正科学的治理需要实现“末端的污染控制”下的预防向全过程推进,使污染控制不仅实现于事前控制、事中管制、事后强制救济过程,更应在“积极建设”中体现预防,而不仅限于末端的污染控制。{8}政府环境信息的主动公开发挥着积极的引导功能,而不是限于消极的防御。而且,对突发性的环境污染事故,如果能主动及时地向可能遭受污染危害的公众发布信息,则会大大减少人身和财产的损害。

推动全社会环境信息的公开化和效益最大化。公众环境知情权的丧失会由于信息不对称导致经济资源、正义资源配置的低效率,造成社会资源的巨大浪费。政府在环境信息采集、统计与发布等方面的优势和主导作用的发挥,直接影响全社会环境治理的信息化、公开化的广度和深度。政府在环境信息公开、利用、共享等方面的率先垂范发挥着重要的示范引导作用,最终有利于全社会环境信息的利用和开发的最大化。政府环境信息主动公开能够通过最快捷、最有效率的方式满足信息的有效性和公共需求,不仅可以降低信息成本,还保障了公众有效参与环境保护和环境事务管理,不会因寻求信息的成本过高而减损其积极性。

三、我国政府环境信息主动公开制度动能的发挥

目前我国的社会现状决定了需要完善政府主动公开环境信息制度,最大程度地发挥政府主动公开方式的优点。

(一)政府环境信息主动公开的理念

1.公平性、普遍性

政府环境信息主动公开的公平性,不仅体现在法律确认的公众信息获取权的平等性,而且国家更应创造各类社会活动主体公平获取信息资源的机会,保障信息获取上的实质公平,如既考虑传统的信息公开方式与现代互联网方式、电视等媒介和非电子手段方式的结合,还应考虑符合盲人和文盲的非文字的形式,更公平地对待所有公众,使所公开的政府环境信息能使区域内最广泛的社会公众所获知,促进更广泛的公平的实现。

2.准确性、完整性

政府必须保证环境信息质量,提高准确性与完整性。没有准确充分的环境信息保证,公众参与环境保护会失去其本来的功能而流于形式或者适得其反。要解决环境监测设备较为落后、整理与分析的技术较低、环境管理体系信息准确性有限的问题,防止由于现有的信息指标体系还不够完整、不够细化、不够科学,以至无法及时、准确地发现问题和检验环境监管的进展。要防止行政机关为了片面追求政绩,层级之间的信息封锁、截留、过滤、扭曲,使环境信息难以全面准确地公开,甚至是以欺骗性、片面性的信息为依据。

3.及时性、实效性

政府环境信息的价值量与时间有相当的关联,公开不及时,会大大降低信息的质量,甚至信息的价值可能会降低甚至消失。尤其是突发性环境污染事件,从事件预警到发生、发展和结束,包括事后的总结经验,都要及时的公开信息,以便公众及时了解信息做好预防、救济。良好的环境信息主动公开应以信息公开的实效性为目标,对信息作必要的科学的整理与分析,以让公众明白易懂的词语,让公众清楚了解环境事务的过去、现在与可预测的将来。需要强调的是,信息报告并非政府工作的结束,而是政府工作的一个新的起点,保证信息的充分反馈,并对反馈意见作及时有效的处理,形成环境信息的良好循环,最大限度地发挥环境信息的价值,发挥环境信息工作的功效,以利于环境问题的解决。{9}

(二)政府环境信息主动公开方式的多元化

信息传播的效率是与其传播的方式密切相关的,必须采取符合现代社会要求的高效、长期信息以及符合本国实践的传播形式,才能保障行政信息公开的有效传播。权利实现的成本决定了不可能对所有信息均采用一样的公开方式,而是须选择符合信息传播范围以及信息传播速率的有效方式。{10}目前,我国应主要完善以下方式:

1.完善政府环境信息数据库网络系统

一方面,要建设好环境法律、法规数据库,通过数据库的及时更新,一旦某一个规范性法律文件公布,就应该立即加入该数据库,以保证规范性文件的有效性,以方便社会查询和利用政府环境信息。另一方面,环境问题是一个横向问题,建立全国环境信息系统和国家级与地方环境污染动态监测数据库,进行跨区域、跨时段、跨机构的动态更新,已公开的政府环境信息的基本整合,形成有效的环境信息资源,向社会公布环境污染信息和可能造成健康损害的信息。此外,加强政府环境信息服务,允许使用者下载各种文件和表格,为使用者提供参与政策制度的途径,提供在线政策咨询,最大限度地发挥为社会服务功能。

2.农村的政府环境信息主动公开方式的多样化

我国农村环境污染和生态破坏问题日益突出的一个重要原因是,农村环境信息公开工作的严重缺位,往往直到出现环境事故才有可能得到环保部门的检测,因此,政府应定期公布农村地区的环境信息。由于农村信息渠道有限,农民对环境信息的了解只是很少一部分。政府环境信息的主动公开除了广播、电视、报纸,也应强化公共场所张贴、免费发放法律、法规文本等多种方式,还可由县级环境保护管理机构向各乡(镇)、村派出环保专员,负责环境信息的公开,包括农村环境质量信息、环境行为信息和环境管理信息。{11}

(三)增加政府环境信息内容的供给,全面提升政府信息服务的能力和水平

虽然我国《政府信息公开条例》及《环境信息公开办法》已经实施了两年多,但从实际执行效果看,并没有改变政府环境信息主动公开少、公众获取和利用不高的基本状况。必须进一步扩大政府环境信息空间的内容,尽快以法律规范的形式确定公众的信息权,可以在我国环境保护法中做如下规定,公众有权依法定程序获得政府及其环境保护主管部门提供的真实可靠的环境信息(环境信息包括以书面形式、影像形式、音响形式、电子形式或其他任何物质形式表现):其一是各种环境要素的状况,如空气和大气层、水、土壤、土地、地形地貌和自然景观、生物多样性及其组成部分,包括基因改变的有机体,以及这些要素的相互作用;其二是影响或可能影响以上环境要素的行政措施、环境协定、政策、立法、计划和方案在内的各种活动和措施;其三是正在或可能受环境要素状况或受上述有关活动或措施影响的人类健康和安全状况、人类生活条件、文化遗址等。{12}

社会公众所能获取的政府环境信息的质量主要取决于政府环境信息的管理水平,没有经过科学、规范的处理,政府环境信息的质无法保障。随着公民对政府环境信息需求的数量和质量的不断提高,必须增强政府环境信息的搜集、储存、管理、传输、利用信息创造价值和使用价值的能力,加强环境监测、信息利用等方面的科研能力,重视信息的再利用。不断提高政府对保障公众环境知情权、满足社会环境信息的需求、实现环境信息资源的高度共享、促进国民经济和社会健康发展的贡献率。

(四)创造和改善公众接受环境信息的条件

在政府公开的信息量一定的前提下,能够获得多少政府信息,主要与获取主体的信息设施条件、信息素质条件与信息环境条件有关。{13}信息设施和信息环境条件是信息获取主体获取信息的工具,是政府环境信息主动公开以实现与公众直接信息交流、资源共享和提供服务的平台,为此,应注重相关资源与硬件设施的投入到电子化政府的建设中,注重应用系统和数据库等各种“软件”系统和其他配套工程的建设。要大力扶持比较落后的公众与地区,既要依靠纸质等传统信息公开方式,又要扶持他们运用电子信息技术方面的设施。在现代社会要有效地获取和利用信息,不仅需要信息资源和必要的物质基础条件,还要求信息获取主体具备必需的信息素质,只有这样,才能有效地使用政府提供的信息。因为即使提供了数量众多、内容正确、观点公允的信息,这对于仅有理性而没有学会消化与运用这些材料的人,以及缺乏必要的技能来处理共同问题的人,都毫无用处。{14}尤其是环境问题常带有很强的技术性、复杂性和广泛性,需要国家和各级政府有计划、有目的地改善公众获取环境信息的条件,提供必要的教育培训,帮助和鼓励公众获取环境信息,不断增强公众对政府环境信息的获取能力,以保障公众有效参与环境保护。

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本文原载于《科技与法律》2010年第6