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肖洒:信息公开缠讼司法规制的实效性考察

肖洒| 时间: 2020-07-20 20:48:52 | 文章来源: 行政法学研究

信息公开缠讼司法规制的实效性考察


肖洒

(浙江大学光华法学院 博士研究生)



【摘   要】 实证分析表明,法院为规制信息公开缠讼作出的“滥用裁定”遭遇了严重的实效性问题。通过对公民与行政机关在信息公开申请及诉讼中的博弈分析可知,司法规制实效性不足的原因有二:第一,对公民而言,与实施缠讼可获利益相比,滥用裁定的威慑力不足。信息公开缠讼的背后是基础纠纷的待决,是公民试图利用法院压制行政从而谋求基础纠纷利益的策略性行动。而且目前法院对信息公开缠讼的规制措施有限,并未结束当事人对信息公开诉讼的主动发起地位,当事人有动力也有途径发起更多的诉讼。第二,对行政机关而言,司法规制信息公开缠讼本身面临的正当性、合法性疑问,使得行政机关难以跟进法院对公民采取规制措施。2019年新《条例》的出台,可以消解第二个方面的问题。但公民不会停止对基础纠纷利益的追求,法院也将在新的制度环境下回归控权的使命,公民与行政机关的博弈将在新的规则下再度演化。

【关键词】信息公开;缠讼;权利滥用;实效性;博弈论


问题的提出


2015年,陆红霞案以“行政权利滥用”之名将政府信息公开“缠讼”现象纳入公共视野。“缠讼”是一种诉讼现象的描述,“缠”字试图体现这类诉讼行为的特点——纠缠不休,典型行为特征是:反复向行政机关申请各种琐碎的、已知的、甚至带有骚扰性质的信息公开,无论行政机关是否答复、是否公开相关信息,公民均提起复议、诉讼,并历经一审二审和再审;利用政府信息申请制造大量诉讼,其行为动机不在于诉讼的胜负,而在于借助诉讼以引起权力主体的关注并攫取资源。“缠讼”是一种事实描述,其本身并不包含合法或违法的法律判断。而“行政权利滥用”则是对“缠讼”的法律评价,实践中出现了“信息公开申请权滥用”“复议申请权滥用”“诉权滥用”等形态。缠讼达到行政权利滥用的构成要件的,将会产生行政权利滥用的法律后果。至于行政权利滥用的构成要件及其法律效果,都未有明确的实定法基础,属于法院的探索之列,陆红霞案则为首例。

陆红霞案的一审虽在基层法院审理,但于2015年7月6日二审裁定生效后,随即就被刊载于《最高人民法院公报》2015年第11期,很快在全国范围内产生重大影响,学术界与实务界纷纷热议之、反思之、实践之、完善之。陆红霞案中,法院在法无明文的情景下创制性地作出“滥用裁定”对信息公开缠讼现象展开司法规制,之所以做此合法性“冒险”,是因为遏制缠讼的现实所需。“在立法缺失甚至存在巨大漏洞的情况下,应该允许法官通过个案裁判摸索出相应的规则,待经验成熟后,再以司法政策的方式加以总结,最终将之上升为立法。这样的方式,或许正是解决滥用诉权问题的‘中国路径’”。所谓经验成熟,一是指向规范层面的可操作性,主要是各行政权利滥用情形的区分及其构成要件与法律后果的明晰;二是指向实效层面的有效性,即可以实现遏制缠讼、净化诉讼环境的社会效果。现有相关研究大多在规范层面基于法解释学及法学理论的应然视角,以建立、完善、改进行政权利滥用制度为目标,借鉴外国法的经验、反思滥用政府信息公开申请权与滥用诉权之间的关系、寻找法院作出“滥用裁定”的规范依据、界定滥诉的构成要件等,而忽视了这一司法规制的实效性考察。

陆红霞案一审的主审法官高鸿在2016年6月参加一次学术会议时曾说到:“我还想向大家介绍一下,这个案子裁定以后取得的效果,陆红霞从此再不进法院大门了,南通的滥诉现象已经呈消极趋势,这就是这个案子带来的诉讼秩序净化的效果。”然而,陆红霞案引领的“滥用裁定”是否都如陆红霞案般取得了预期的遏制缠讼的实际效果呢?通过本文的实践观察可知,答案是否定的——大量已被认定为行政权利滥用的当事人,仍然在不断提起类似的行政诉讼,并又多次被法院认定为行政权利滥用。那么,陆红霞案中为何能够取得如此明显的规制效果?进而,在两相对比之下,什么才是影响当事人选择缠讼的决定性因素?


一、“滥用裁定”的实效性问题凸显


“滥用裁定”直接面向的就是当事人的行为,当事人行为的后续变化直接检验着信息公开缠讼司法规制的实效性。“滥用裁定”直接期待着当事人行为的改变——有序诉讼,“公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息,并符合法律规定的条件、程序和方式,符合立法宗旨,能够实现立法目的”,而非“反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求,或者明知无正当理由而反复提起诉讼”。如果已被认定为行政权利滥用的当事人仍然在不断提起类似行政诉讼,可基本否定司法规制的实效性。在陆红霞案的影响下,各地法院均开始尝试对政府信息公开滥诉展开司法规制,近年来已积累大量裁判文书,恰好可供本文研判。而最高人民法院审结的案件,“因审级制度的存在,对于下级审理的类似案件难免会有“同案同判”的影响,即参考性的事实上的拘束力”,本文试以最高人民法院裁定为行政权利滥用的案件为样本进行研究。但本文的研究不仅关注裁定为行政权利滥用的那一份裁判文书,而是以之为线索查找原告提起的相关行政诉讼的案例群,通过对案例群的观察探究信息公开滥诉司法规制的实际运行效果。

(一)样本案例的检索及处理

样本案例检索和处理分为三个层次。

第一,检索最高人民法院再审裁定中的信息公开滥诉案件。2019年3月18日,在“中国裁判文书网”以“案件类型:行政案件、法院:最高人民法院、关键词:信息公开+滥用”为检索条件,有134个检索结果;以“案件类型:行政案件、法院:最高人民法院、关键词:信息公开+滥诉”为检索条件,有5个检索结果。两次检索共得到139个检索结果,经一一筛查,除去重复结果、非政府信息公开案件、非行政权利滥用案件等,有效样本共77份裁判文书。

第二,再将77份裁定以原告为标准划分案件,重复或相关原告列为一案,共16个案例。表1样本案例的基本情况中“最高法裁定数”即各案对应的最高人民法院裁定书的数量。

第三,检索当事人提起的所有行政案件。观察各案当事人提起的 “滥用裁定总数”,即被认定为行政权利滥用的裁判文书数量;“首次滥用裁定时间”和“滥用裁定后诉讼次数”,即被首次认定为行政权利滥用后再次提起行政诉讼的次数。以驴驹河案为例,2019年3月18日,在“中国裁判文书网”以 “案件类型:行政案件、关键词:驴驹河+滥用”为检索条件,有96个检索结果,经一一查看,有73份裁判文书认定原告群的行为构成了行政权利的滥用,所以“滥用裁定总数”为73;“首次滥用裁定时间”是在2016年,即2017、2018年驴驹河集体组织成员的行政案件有99个检索结果,所以预估“滥用裁定后诉讼次数”为99。

表1样本案例基本情况


(二)实践观察:“滥用裁定”的实效性不足

样本案例显示,法院不仅认定当事人的信息公开诉讼行为构成诉权的滥用,在近半数的案例(7例,占43.8%)中,还认定了当事人的信息公开申请及复议申请行为构成信息公开申请权的滥用及复议申请权的滥用。而信息公开申请权的滥用或诉权的滥用行政机关都未在先作出认定,而是法院在裁判中迳行作出滥用认定,故其与诉权滥用的认定一样都是司法规制的努力,本文统称之为行政权利滥用。陆红霞案中,法院不仅将原告的行为认定为滥诉并裁定驳回本次起诉,而且对原告之后的信息公开申请及诉讼做出了限制。但从后续案件的情况来看,法院对后案进行限制的情形并不多见,样本案例中仅2例,占样本总量的12.5%。有学者也观察到这一现象,并站在规范的角度,将之称为“最高人民法院的自我治愈”。但仅裁定驳回本案起诉的话,如何遏制当事人接下来的缠讼行为?

可以看到,样本的16个案例中,法院多次认定当事人的相关诉讼构成行政权利滥用(滥用裁定总数大于3)的,有13例,占81.3%;其中,滥用裁定总数大于30的有6例,占46.2%;滥用裁定总数大于60的有3例,占23.1%。也就是说,超过80%的当事人在已被裁定为行政权利滥用后,仍然在不断提起诉讼且法院又反复多次作出滥用裁定;其中近半滥用裁定总数超过30,甚至有个案的滥诉裁定总数超过70。如果再观察首次滥用裁定后又提起行政诉讼的次数,可以发现,当事人在滥用裁定后再次提起诉讼的有14例,占87.5%。也就是说,近90%的已被裁定为滥诉案件的当事人仍在不断的提起诉讼。而且,实际中继续诉讼的当事人比例还很有可能高于87.5%。两例法院裁定滥用后就没有再提起诉讼的案件——蔡孝敏案和张艳红案均是2018年被最高人民法院裁定为滥用,其后续诉讼的裁判文书很可能是因为文书上网的滞后性或审判的期限未至而暂未显示。在某些个案中,当事人继续起诉的情形明显,如李帮君案中,当事人继续诉讼的次数达700逾次。总之,从当事人的持续性起诉情况来看,信息公开缠讼司法规制的实效性不足。


二、 博弈论视角下的信息公开缠讼


实践的背后有着深刻的逻辑需要发现,对信息公开缠讼司法规制实效性不足背后原因的深入剖析,是找出更好解决方案的必经之路。尤其作为“滥诉首案”的陆红霞案,取得了非常明显的规制效果,陆红霞之后再未提起过任何行政诉讼。那么,什么才是决定当事人选择是否继续缠讼的关键?通过访谈陆红霞,笔者在获知陆红霞案背后的利益纠葛后,认为利益是决定当事人行为选择的第一驱动力。所以本文选择在博弈论的框架下,分析信息公开诉讼中公民和行政机关的博弈过程,对缠讼及司法规制实效性不足的原因进行深入分析,并进而提出可行的规制方案。

(一)博弈论视角的引入

“博弈论为法学提供了一个实证理论基础,它描述人们在一个制度环境(博弈规则)下是如何做出行动决策的,这些行动导致了什么结果。” “在资源有限、信息不完全的现实制约下,以理性人假设为前提,以成本——收益分析和博弈论为工具的经济学不仅能够适用于研究法律制度,为制度的形成、变迁和完善提供相对更好的解释和判断,更可以在如何评估并促进法律规则有效率、使法律程序和规则更加合理化以及使公共选择真正体现公众利益等问题上成为传统法学的理论参照系。”博弈论视角下,信息公开及诉讼是一个公民和行政机关双方博弈的过程,以2008年《政府信息公开条例》(以下简称“2008年《条例》”)为核心的相关行政法规和司法解释划定了双方的行为框架,但双方也都有着行为选择的空间。

博弈包括三个基本元素:博弈的参与人、参与人可能的策略、每一个可能策略组合下参与人的收益。在信息公开诉讼的场合,有两个参与人:公民和行政机关。2008年《条例》赋予了公民向行政机关申请公开所需信息、对行政机关的信息公开行为不服可提起行政诉讼的权利,公民可以选择申请或不申请信息公开、提起或不提起行政诉讼。如果公民选择不申请信息公开、不提起行政诉讼,则不会进入博弈的过程;如果公民选择申请信息公开并提起诉讼,则会进入博弈的过程。即公民具有主动发起博弈的地位,而政府则是在公民行为之后再做出其行为选择。面对公民的信息公开申请,行政机关作为政府信息的掌握者,其策略空间为“处理/不处理”。

博弈中各参与人可能的收益,与博弈规则(信息公开制度)密切相关。而法院则具有法律解释的最终决定权,法院作为制度的守护者追求的是制度的整体效果。陆红霞案中,法院在法无明文规定的情况下作出滥用裁定,就是在试图改变公民和行政机关已有的博弈规则,改变双方的收益结构从而改变双方的行为策略。下文将在信息公开缠讼的情景中,具体分析各参与人的利益结构和策略选择。

(二)公民与行政机关的博弈模型

2008年《条例》中没有关于行政权利滥用的任何规定。早期法院的态度也是鼓励公民提起诉讼,从而实现信息公开诉讼的客观诉讼效果。然而,在实践中出现了公民对信息公开诉讼的制度借用。公民的信息公开缠讼行为,是为了利用司法对行政的监督和制约增加在基础纠纷中的谈判筹码以获得利益。也就是说,缠讼的当事人将信息公开诉讼放在了公民和行政机关在基础纠纷博弈的大博弈中,信息公开诉讼中的博弈只是基础纠纷博弈的一环。公民的制度借用,给行政机关带来了资源耗费的压力,这种压力越大,公民在基础纠纷中的预期利益越大。

就参与人如何决策,博弈论的基础性假定是:参与人理性意味着他们总是偏好于更高收益的结果而不是更低收益的结果。因此,可根据不同的策略组合下参与人的收益结构变化,来分析各参与人的行为选择,见表2公民和行政机关的博弈模型。

表2公民和行政机关的博弈模型

对公民而言,在缠讼/不缠讼的选择中,只要公民对发起缠讼的预期利益大于其所花费的诉讼费用,缠讼就是一个占优策略。参与人的占优策略是指不论其他人选取什么策略对于该参与人来说都是最好的策略,因此该参与人会选择该策略。当事人对缠讼的预期利益与基础纠纷涉及的实际利益大小和缠讼可以给行政机关的压力相关。“基础纠纷”是指当事人之所以进行缠讼的支撑性行政纠纷,如陆红霞案中,法院指出,“原告申请政府信息和提起诉讼的目的是为了向政府及其相关部门施加压力,以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决”,即陆红霞案的基础纠纷是“拆迁补偿”。样本案例中,基础纠纷为拆迁补偿或房产登记纠纷的有12例,占81.2%。

从样本案例来看,当事人之所以进行缠讼多数涉及拆迁补偿等与房屋相关的基础纠纷,基础纠纷涉及的实际利益很大。基础纠纷涉及的实际利益明确的情况下,公民给行政机关的压力越大,公民在基础纠纷中的预期利益越大。面对公民的信息公开申请,行政机关可以选择处理或者不处理。如果处理,因为当事人一般会提起大量信息公开申请,会耗费大量行政资源,从而给行政机关带来资源耗费上的压力;如果不处理,行政机关则可能在之后的信息公开诉讼中面临较大的败诉压力。即无论行政机关处理或不处理,都会有压力。而且,随着信息公开申请和诉讼次数的累积,行政机关面临的压力也越大,当事人的预期利益也越大。另外,在法院推出滥用裁定之前的诉讼结构中,公民在信息公开诉讼中可以比较便宜地发起诉讼,当事人的诉讼成本很低。因此,对当事人来说选择缠讼是一个占优策略,公民会倾向于通过信息公开缠讼给行政机关制造压力从而为自己谋求利益。只有在当事人的基础纠纷解决后,或缠讼不能再给行政机关增添压力后,或诉讼成本大于预期收益时,当事人才会停止缠讼。

在公民选择缠讼的基础上,面对公民的信息公开申请,行政机关选择处理或者不处理都会有压力。行政机关会比较处理时的资源耗费压力与不处理时的败诉压力大小以决定自己的行为选择。对公民的信息公开申请,无论其申请属于应公开或不应公开的情形,按照2008年《条例》行政机关都应该处理并回复。所以,如果行政机关不处理当事人的信息公开申请,在信息公开诉讼中可能面临的败诉压力会很大。但当法院给出信号,行政机关在信息公开诉讼中的败诉压力降低时,行政机关会选择不处理当事人的申请。不处理当事人的申请,没有行政资源耗费的压力、同时也败诉压力也很小时,当事人的预期利益就会大幅度下降,从而可能会选择不再继续缠讼。


三、 博弈论视角下的司法规制及其失灵


对当事人的信息公开申请,行政机关尚可不予处理;但对当事人提起的信息公开诉讼,法院必须作出裁判。行政诉讼在我国承载了异常厚重的法治理想, “在缺乏相关法律规范的情况下,法院会通过创制裁判规则来追求社会效果;当面对非常态的社会情势,法院甚至还变通既有裁判规则来追求社会效果”。法院的态度可以作为公民和行政机关博弈的制度基础,对行政机关和当事人的行为选择至关重要。由于法院拥有司法裁判的最终决定权,法院可以试图通过法律解释甚至法律创造,来调整已有的裁判方式将公民的缠讼拒之门外。

(一)法院的应对:陆红霞案推动新规则的形成

面对实践中出现的信息公开缠讼现象,法院的判断是信息公开缠讼将导致信息公开申请——复议——诉讼的程序循转,公民、行政机关、法院的资源空耗,而无实际利益的救济。为了打破这种双输的博弈局面,法院尝试进行了规则的改变。所以有了陆红霞案的产生,试图以个案推动行政权利滥用裁判规制的形成与发展。

陆红霞案的首要作用就是试图建立行政权利滥用裁判规则。规则的变化将改变对公民的激励。陆红霞案裁判结果包括两部分,一是认定当事人的行为构成行政权利滥用,从而对本案的不予实体审理;二是限制当事人以后的信息公开申请及诉讼行为。对行政权利滥用行为的不予实体审理,是在明确给出信号,降低行政机关在信息公开诉讼中的败诉压力,从而降低公民缠讼行为的预期利益,以减少其缠讼行为;对后案的附加限制,是在试图改变当事人可以随意发起诉讼的便宜地位,从法律上截断当事人之后继续缠讼的可能。

但还是让人难免心生疑问,如果原告陆红霞继续起诉会怎样?这一从“审判权的应有之义”解释出来的行政权利滥用裁判规则能否站稳脚跟,首案的规制效果至关重要。如果滥诉首案即受实效性不足的挑衅,将严重影响行政权利滥用裁判规则的推广。可能是基于此种考虑,法院在审判过程中促进行政机关与陆红霞之间达成了和解。从裁判文书网的搜索结果来看,陆红霞在被裁定为行政权利滥用后确实没有再提起过任何行政诉讼,这一情况笔者也与原告陆红霞本人进行了核实。陆红霞本人表示:“是的,我后来没有再提起过诉讼……因为我的房子已经得到了解决,是法院联系政府那边帮我调解的。问题已经解决了,我当然不会再提起诉讼……”

陆红霞所言这一情况,也可以在相关裁判文书中得到证实:“本案审理过程中,上诉人陆红霞以涉案矛盾已彻底解决为由,向本院申请撤回上诉。本院经审查认为,上诉人陆红霞申请撤回上诉是其真实意思表示,不违反法律、法规规定,未损害国家、集体和他人合法权益,应予准许。”陆红霞的基础纠纷已经得到彻底解决,也就是说陆红霞已经得到了其在基础纠纷中的预期利益,即便没有滥用裁定陆红霞也本不会再继续缠讼。陆红霞本人表示:“滥诉裁定是在15年,而我的事情的解决是在14年下半年就解决了大半,而且自从那个时候就没有怎么提起新的诉讼了。而不是因为法院说我滥诉我就不提新的诉讼……”

在这样的情况下,法院仍然将陆红霞的相关政府信息公开诉讼认定为滥诉,就是要在确保实效性的基础之上,正式提出行政权利滥用裁判规则。

此外,样本案例显示,早期最高人民法院主动推广行政权利滥用裁判规则的意图明显。在样本案例中,一、二审法院没有提出行政权利滥用,而最高人民法院再审裁定中认定为滥用的共8例,占总数的50.0%。如果按年份来看的话,2016年共4例,最高人民法院再审裁定中才认定为滥用的有2例,占50.0%;2017年共8例,最高人民法院再审裁定中才认定为滥用的有5例,占62.5%;2018年共6例,最高人民法院再审裁定中才认定为滥用的有1例,占16.7%。可以看到,2016年、2017年最高人民法院再审裁定中才认定为滥用的占比较高,而到2018年有所下降。早年最高人民法院之所以要在一、二审没有认定为滥用的情况下,愿意承担较高的论证责任、且不改变裁判结果的情况下对原告的行为作出行政权利滥用的认定,大概是出于推广行政权利滥用裁判规则、对全国各地法院产生影响的目的。到了2018年,当全国各地法院普遍接受这一新的裁判规则后,最高人民法院则开始退守二线,仅对原审的滥诉认定进行复审。这一判断与陆红霞案当时的宣传力度以及快速入选公报案例的情况也是相符的,即要推广这一新的、解释于“审判权的应有之义”的行政权利滥用裁判规则。

(二)滥用裁定之后公民和行政机关的博弈模型

行政权利滥用裁判规则的确立,代表着公民和行政机关的博弈规则发生了变化,改变了规则对双方行为的激励,因此双方的行为选择会随之变化。法院作出滥诉裁定后公民和行政机关的博弈模型见表3。

表3法院作出滥诉裁定后公民和行政机关的博弈模型

首先,公民之所以要进行缠讼行为,是希望借之给行政机关带来压力,从而在基础纠纷中获得利益。给行政机关造成的压力越大,在基础纠纷中可能获得的利益就越多。但法院明确行政权利滥用裁判规则后,公民再进行类似的继续缠讼行为,行政机关的败诉压力大幅下降,当事人的预期利益也会随之下降。另外,法院为了降低公民在缠讼中的利益期待,经常将当事人的信息公开滥诉与其所涉基础纠纷相勾连,指出信息公开诉讼的进行无益于基础纠纷的解决。样本案例中,法院在行政权利滥用裁判中专门指出原告诉讼的基础纠纷的有10例,占625%。如驴驹河案中法院指出,“申请人的起诉与其欲解决的行政争议及期待保护的利益并无直接关联……申请人提起本案诉讼并不能解决其因整体拆迁而产生的行政争议”;张艳红案中法院指出,“张艳红在本案中提出的信息公开申请,无法解决其所面临的交易资金损失的问题,于事无补”。这说明,虽然在规范上而言并非必要甚至显得有些画蛇添足,却有其社会效果方面的考量。

另外,对行政机关而言,在法院作出行政权利滥用裁定之后,其实给行政机关提供了一项新的行为选择——认定当事人的行为构成政府信息公开申请权的滥用或者复议申请权的滥用。法院所作滥用裁定,不仅关乎当事人,同时也在试图发挥行政机关的作用,在多案的裁判文书中表达了对行政机关有所作为的希冀。如前所述,法院的滥用裁定中往往也不仅仅认定当事人的行为滥用诉权,还指出其行为构成滥用信息公开申请权或复议权(7例,占438%)。学者也已早有呼吁:“既然法院可以以立法宗旨、精神为圭臬,尝试创造性地填补立法空白,对滥用者的诉讼请求不作实体审理,行政机关又为什么不能有这样的担当呢?更何况,陆案裁判已出,司法应对信息公开申请和诉讼滥用的示范已有,行政机关先行认定处理的知识压力和舆论压力或许减轻不少。”

(三)司法规制失灵的原因

通过对陆红霞的访谈可知,陆红霞案的良好效果,主要原因是其基础纠纷已经得到了妥善解决,而非滥用裁定之功。法院预期中,公民和行政机关在新的博弈规则下的策略选择组合应为“行政机关:认定滥用;公民:不再缠讼”。但是,现实的运转情况却是“行政机关:不认定滥用;公民:继续缠讼”,信息公开滥诉的司法规制面临着严重的实效性问题。以个案推动的信息公开滥诉裁判规制并没有稳固确立,公民与行政机关两方基于各自利益考虑所为的行为选择,造成了目前信息公开滥诉司法规制的实效性不足:一方面,公民在新的博弈环境中,又开始探索其他的行为选择;另一方面,行政机关认定滥用的态度谨慎,无法与法院形成联动规制效应。

1.公民的应对策略

虽然在滥用裁判规则下,当事人的预期利益会有所减少,但减少的程度并不足以使之停止缠讼。对公民而言,与实施信息公开缠讼欲获利益相比,法院滥用裁定的威慑力有限。“任何制度均以公民权利为目标,以制度允许的方式谋取私利无可厚非”,所以公民不会仅因滥用裁定的否定就放弃其之后的诉讼。信息公开缠讼的背后是基础纠纷的待决,是公民试图利用法院压制行政从而谋求基础纠纷利益的策略性行动。而且目前法院对信息公开缠讼的规制措施有限,只能严格审查当事人之后的起诉,而不能直接禁止当事人提起诉讼,所以当事人在博弈中仍然具有诉讼的主动发起地位。故当事人有动力也有途径发起更多的诉讼。

另一方面,当事人还在通过原告群的扩大来降低诉讼成本,增加案件影响力,从而提高其在博弈中的整体收益。有学者研究认为“信息公开申请主体呈现高度个人化和沙粒化的样态,组织程度低下,利益表达分散”。然而,通过本文的研究可以发现,在滥诉的案件中,原告有着群体化发展的倾向。而且从家庭、亲戚关系的小群体,向着同村关系的大群体发展。本文以“原告群人数”,表示法院将个体公民的行为捆绑对待的人数。样本案例中,原告群人数大于等于3的有8例,占总数的50.0%。其中,瓦岔庄案中天津市蓟县邦均镇瓦岔庄村十余名村民每个人单独提起信息公开申请和诉讼,被法院视为共同行为;驴驹河案中天津市滨海新区驴驹河集体组织成员20余人交叉组合形成不同组合的共同原告提起政府信息公开申请和诉讼,被法院视为共同行为;在徐后凤案中,本来是家庭中的两人共同进行缠讼,后来发展成没有亲缘关系的仅有相同基础纠纷的四人共同缠讼。原告的群体化倾向明显,没有血缘关系的公民之间开始组织起来,集中表达利益。

2.行政机关的应对策略

虽然法院率先对信息公开缠讼展开了司法规制,但信息公开缠讼现象需要行政和司法的联动应对。正如学者指明的,“在政府信息公开领域,知情权滥用和诉权滥用是相互独立的行动和概念,二者并不是必然地相生相随”,更好的应对方式是“行政认定和处理先行,司法审查在后。”然而,对行政机关而言,以滥用裁定的方式对信息公开缠讼进行司法规制本身面临的正当性、合法性疑问,使得以“依法行政”为前提的行政机关难以跟进法院对公民采取规制措施,行政机关认定信息公开申请权滥用的态度还是相当谨慎。查看裁判文书,发现19个样本案例中仅有1例,行政机关在滥诉裁定之前明确做出了滥诉信息公开申请权或滥用复议权的认定。

虽然法院反应强烈,但是政府部门却认为:“通过对各地各部门大范围的摸底调查发现,涉嫌滥用信息公开权利的申请数量累计不过数千。与每年几十万件政府信息公开申请总量相比,滥用政府信息公开权利的问题,具有阶段性特征,是‘一个指头’的问题而不是‘九个指头’的问题,是个别问题而不是普遍问题,是局部问题而不是整体问题,不能‘少数人生病多数人吃药’。” 2017年6月公布的《政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称“2017年《征求意见稿》”)中应对非正常申请行为采取的是程序弹性这一间接规制方式,而不是对之直接回应。行政机关的不配合,使得滥用裁定的司法规制效果大打折扣。


结语


2019年5月,修订后的《政府信息公开条例》正式施行,为公民与行政机关的博弈提供了新的制度基础。与2017年的《征求意见稿》不同,2019年新《条例》中采取直接加间接的方式遏制非正常申请行为,行政机关可直接认定不合理申请并不予处理:“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围,行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的,告知申请人不予处理。” 2019年新《条例》给了行政机关规制信息公开缠讼的明确授权,可以化解信息公开缠讼司法规制中的行政机关的联动问题。然而,公民仍然会在基础纠纷的利益驱动下作出各种创新性应对方式。而且,如前所述,法院要守护的是整体的制度效果。当立法已经对行政机关有了偏向,法院接下来的重心或将回归到对行政权的控制。即如何审查行政机关作出的不合理申请认定,如何防止认定不合理申请这一行政权力的滥用将成为法院新的问题。公民与行政机关的博弈也将在新的制度环境下再度演化发展。



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