上世纪八十年代,改革发轫,法治奠基,有两部法律堪称“扛鼎大法”。一部是《民法通则》,一部是《行政诉讼法》。1986年出台的《民法通则》铺就了通向市场经济的轨道,1989年出台的《行政诉讼法》铺就了通向法治政府的轨道。

其中,《行政诉讼法》的“毛坯”,是一个特殊的团队勾画的。这个团队叫“行政立法研究组”。在此之后,行政领域的多部立法都闪动着这个小组的身影。

2016年10月12日,纪念行政立法研究组成立三十周年座谈会在全国人大会议中心举行,江平、应松年、杨景宇、胡康生、孙琬钟、费宗祎、江必新、马怀德、胡建淼……法学大家、法律名家群贤毕至。

风云际会

1986年10月4日,行政立法研究组在人民大会堂成立,下设于全国人大常委会法工委。至今整整30年。

中国法学界一些赫赫有名的顶尖人物,在这个小组里都曾出现过。

新中国第一任国务院法制局局长——陶希晋,时任全国人大法律委员会顾问,是发起者与组织者。

这位德高望重的长者,已经去世,我们无法听他亲述成立这一小组时的想法。但行政立法研究组的第一批成员们对此都记忆深刻。

这是一个关于“新六法全书”的典故。中国政法大学终身教授应松年告诉《法制日报》记者,在全国人大常委会、司法部、最高人民法院、中宣部等单位于1986年联合召开的《民法通则》颁布座谈会上,陶希晋提出了如下说法:“我们废除了国民党的‘六法全书’,但我们不能没有自己的法律体系。我觉得我们应该建立一个‘新六法’。”

随着《民法通则》于1986年4月12日通过,中国的“新六法”中已有民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法,所缺的正是行政法和行政诉讼法。

陶希晋的提议得到了全国人大常委会法工委领导的认同,但那时中国对行政法和行政诉讼法依然陌生。“懂行政法和行政诉讼法的人并不多,1986年开始,才有一些院校开设行政法课程,连行政法的基本内涵都还在探索之中。”中国政法大学终身教授应松年说。

学界的研究尚且存在不足,立法机关就更难直接立法了。在这样的背景下,陶希晋建议先成立一个专门研究行政立法的机构——行政立法研究组,“为重要的行政法提供毛坯”。

成立大会上,确认行政立法研究组的基本任务是“充分研究我国的现实形势和经济与政治体制改革的要求,广泛搜集国内外行政立法的资料。在此基础上,对我国需要制订的行政法应该包含的大致内容提出一个框架,作为一项建议提供给立法机关参考。与此同时,行政立法研究组还将努力担负起今后对其他重要的行政立法提出咨询意见的任务。”

时任中国政法大学副校长的江平教授是这个小组的组长。副组长则由北京大学罗豪才、政法大学应松年担任。

在第一批组员名单中,尽是中国法律界掷地有声的人物:肖峋、高帆、费宗祎、张耀宗、方彦、朱维究、姜明安、张焕光、王向明、皮纯协和郭阳。研究组所聘顾问为陶希晋、龚祥瑞、张尚鷟、段志谦、严家其、齐一飞、陈汉章和王名扬。

峰回路转

“小组成立后,我们最初的想法是想搞出一部类似《民法通则》一样的《行政法大纲》。”江平说。

这在当时的成立大会上就被开宗明义地提出:“根据宪法规定的原则,制定一部充分体现经济和政治体制改革要求的行政基本法,哪怕是纲要式的,将是加强社会主义法制的重要步骤。”

应松年回忆:“我手下最早的一批硕士生来帮我工作。我们起草了好多份草案,送给陶老审核。但是,都没有得到陶老的认可。”

行政法的起草遭遇挫折,这个问题在1986年底陶希晋去世后更为凸显。失去了指导者的研究组一度进退惟艰。

一直未能拿出令各方满意的行政法草案,研究组很快调整了方向。江平提出:“从程序法发展到实体法,是一条立法规律。可否借鉴民事立法经验(先有民诉法,后有《民法通则》),先搞出一个行政诉讼法来,以此来促进行政实体法的出台。”这个意见得到一致赞同。

与行政实体法相比,行政诉讼法在当时确实更有基础。上世纪80年代初,我国在起草《民事诉讼法(试行)》时,就曾经讨论过是否要制定一部《行政诉讼法》的问题。但最后只用第三条第二款对此作了规定,即“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定”。

与此同时,恰好传出修改《民事诉讼法(试行)》的消息,这给研究组带来了新的思路。

于是,研究组从1987年2月开始起草《行政诉讼法》草案。1988年8月,将草案提交给全国人大常委会法工委。法工委在此基础上开始正式起草工作,广泛征求意见包括在《人民日报》上全文公布草案。

1989年4月4日,《行政诉讼法》在七届全国人大二次会议上通过,决定于1990年10月1日起施行。

应松年将《行政诉讼法》的出台作为行政立法研究组的第一个成果。

扩大战果

其后,法治在中国日益受到重视,举国上下对政府当依法行政行成共识。于是,行政复议、国家赔偿等权利救济的立法也被提上议事日程。

行政复议立法交由国务院法制办负责,而国家赔偿立法的前期工作又落到了行政立法研究组的身上。

至今说起这部国家赔偿法,应松年还是直接表达了自己的“得意”。因为,这是他们下了很大功夫,拟出来的比世界上其他国家都先进的法律。“西方国家大部分有冤狱赔偿法,而我们则是把行政赔偿与冤狱赔偿放在一起的。”更重要的是,“英国实行过错原则,美国是非法加过错原则,我们实行的则是违法原则。”

在国家赔偿法之后,行政立法研究组原本希望制定出一部专门的行政程序法。但是,行政程序法的制定在程序观念与意识还欠缺的大背景下,显得有些不合时宜。于是,行政立法研究组用了“迂回”战术,“把国家管理中最重要的行政行为一个一个来立法,把实体与程序立到一起。”立法由此明确了四个重点:行政许可,行政强制,行政处罚,行政收费。

应松年直言不讳地说,“当时行政处罚是最乱的,谁都可以罚,问题最突出。我们就想着先搞行政处罚法。”研究组在立法中重点规定了三个方面:第一,处罚有多少种类。第二,设定权,比如,行政法规不能再设定限制人身自由,这类严厉处罚的设定只能是全国人大及其常委会出台的法律。后来的立法法所确立的“法律保留”原则可以说就是由此而来。第三,程序。规定处罚必须要说明理由,听取相对人意见,严重的处罚还要听证。这是中国立法第一次引入听证。

在程序方面,令应松年比较满意的还有对处罚执行程序的规范。一是裁执分离,二是收支两条线。

上述四个立法重点(行政处罚,行政许可,行政强制,行政收费)中,除了行政收费(过于复杂),其他三个立法先后出台,均有研究组的贡献。

在法治政府建设中,目前面临的最大的难题是“职能科学,权责法定”,这是一直缺位的行政组织法的任务。相比行政组织法,行政程序法呼之欲出,在地方上有了很多实践。

座谈会上,与会者普遍认为,全国统一的行政程序法立法时机已经成熟,行政组织法的起草应尽快提上日程。

人才辈出

三十年间,一大批行政法人才从行政立法研究组中走出。当今中国行政法学界的知名学者,很多都跟这个研究组有直接或间接的关系。江必新、袁曙宏、马怀德、胡建淼、于安、湛中乐、杨建顺、刘莘等人都参与过这个小组的活动。而现在,他们都是中国行政法学界的知名学者。

以清华大学教授于安为例。在研究组成立之时,他还是一个在读硕士研究生。“我还记得,研究组成立那一天,江平教授用车接了应松年教授和我,一起去的人民大会堂。会上,江平教授说,‘年轻人也说几句吧’。”于是,于安作为青年学者的代表,在成立大会上“发了声”。

其后,于安更是深入参与到了行政立法研究组的工作中,“我们主要就是跟着老师做事,负责翻译国外一些资料。比如,美国的国家赔偿法(在美国叫侵权求偿法)就是我翻译的,刊发在研究组的内部刊物上,还送给领导去参考。”

这位如今已成长为中国行政法学研究会副会长的学者,回忆起他在研究组的工作经历,充满感情。“作为一个研究生,我为国家出了力,虽然微不足道,但也很有成就感。”为此,对于引领他进入研究组的江平与应松年感激不已。

于安认为,研究组在上个世纪80年代开创了“开门立法”的先例,是立法机构和学术界合作的良好典范,而这个模式“对于将来中国立法质量的改善依然是一个典范”。

目前,行政立法研究组已经停止活动,这个研究团队已转入中国行政法学会。

薪火相传扬帆起,不忘初心续远航。中国行政法学会会长马怀德教授这样总结了行政立法小组的精神传承:

“为人民立法,为法治呼吁”的家国情怀；

“立足实践,锐意创新”的理论勇气；

“虚怀若谷,兼容并蓄”的宽阔胸襟；

“勤勉敬业,无私奉献”的专业精神；

“尊重民意,平等民主”的立法氛围。