主办：中国行政法学研究会

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    8月22日至23日，中国行政法学研究会成立三十周年纪念大会暨2015年年会在四川成都隆重召开。本次年会围绕“行政法学与加快法治政府建设”这一主题，开展了四个专题研讨，分别是：“行政法学发展30年回顾与展望”、“行政执法体制改革”、“政府权力清单制度”和“重大行政决策程序”。在为期两天的会议中，与会代表围绕上述主题展开了热烈的讨论。

    本期推送的是由叶必丰、杨解君、王周户、刘莘、湛中乐、张步洪、莫于川、董皞八位老师对于上述四个专题研讨的综述，敬请关注。

    湛中乐|北京大学法学院教授

    目前的一些做法很多是创新的，是富有改革精神的。但是我们说任何重大改革都要于法有据。目前很多地方效仿北京推行的“限号”、“限购”、“限行”等措施就是其中的例子。这种权力究竟来自于哪里？这种权力是否需要监督？应该如何进行监督等等。都是很值得研究的。所以在当前权力清单制度风生水起、如火如荼的同时，我们法律学人理当保持清醒的头脑，尤其是法学界应当如此。理论上进行认真的分析，实践中去发掘和总结正反两个方面的经验与教训。

    首先感谢大会给我安排这样一个对于前面某一单元进行总结和评述的机会。对我而言，汇报和述评其实也是一个很好的学习过程。十年之前，我很遗憾，因为运动过度，导致视网膜脱落而未能参加于海南博鳌举行的行政法学会成立二十周年的盛会，所以这次尽管身体也略有一点不适，但我还是非常珍惜这个机会而出席会议。

    我们今天上午那个单元也是“8＋8”，即8个报告人和8个评论人。该单元研讨会的核心内容实际上是权力清单制度，而权力清单制度主要涉及行政审批，或者说行政许可领域。综合上午大家的报告和评议发言，我对于有关问题进行一个简单的介绍和总结。后面的内容深入一点的将由年轻的张步洪同志进行阐述和补充。我将上午该单元的内容概括为十个方面或者说是十点：

    第一，应当全面、深刻地了解权力清单制度提出的真实背景与意图。就是说必须了解究竟是在怎样的背景下提出来要建立所谓的权力清单制度，这一点非常重要。实际上新一届政府提出确立这个制度，是在政府职能转变，在涉及到如何深化行政审批制度改革，如何妥善或者适当地处理好政府与市场的关系，如何妥善地处理好“公权力”与“私权利”的关系的这一宏观背景下提出来的。

    实际上它是行政审批制度进入到了一个新的历史阶段，包括行政许可法的实施过程中遭遇到各种各样的困难和挑战的这一背景下提出来的。我们知道新一届政府总理李克强，他本科学的是法律，后来硕士与博士阶段又学的经济。

    所以说权力清单制度跟他提出来有一定的关系，他不仅是从法律，可能更多的是从经济学、管理学的角度，从市场经济的发展的角度来提出“权力清单”这样一个概念，过去我们法学届很少使用这个概念。所以这一概念的提出更多地是从经济学、管理学的角度提出来的。不过它现在越来越被法律界人士所看重，越来越引起我们的关注。

    第二，从法律人的角度来讲，要明确究竟什么是权力清单，包括它的概念、内涵与外延、表现形式等。权力清单它的概念如何界定，它的内涵外延有多大，它的表现形式有哪些？如果连这些最基本的问题都不能达成共识，那就极可能是各说各话，无法在一个层次与平台上交流与讨论，无法在一个语境中去研讨更具有实质性影响的内容。

    第三，需要明晰权力清单的性质。上午苏艺博士的论文中，和其它相关的讨论中也提到这个问题。它到底是一个“信息”，进入诉讼以后它究竟是一个“证据”，或许说把它视为一个“载体”，还是作为一般的“规范性文件”，因为你把它过分地强调一定要干什么，按权力清单办事的时候，它一定程度上是可以以规范性文件的形式表现，或者是其他，那么到底怎么去定位它的性质，是很值得研究的。

    第四，需要冷静或者理智地看待权力清单的作用。目前一定程度上从上到下，运动式的搞权力清单和责任清单以及负面清单，从中央到地方，从中央各部委到省、市自治区，再到地、市县，但是我们要注意一个倾向，防止不适当地过分夸大它的作用。我们知道任何制度都有它的局限性，就像十年前一样，即2005年出台《信访条例》一样，一定要注意宣传适度的这个问题，要很好地拿捏和掌握。所以应当注意其适当的功能或者作用的宣传。

    第五，需要理性地分析权力清单的效力。因为权力清单的依据是法律（而且首先就应该是法律）、行政法规、地方性法规和规章（包括部门规章和地方政府规章）。有的地方“依法行政”可能变成过分的强调，就要逼着搞权力清单，那就可能被演绎为“依权力清单行政”，若是如此，那“依法行政”和“依权力清单”的应然和实然关系是什么呢？

    应然关系，所有的权力清单都要来自于法律、法规。有的地方口号提出得很好，如“所有权力进清单，清单之有无权力”，理想是好的，但是能进得了吗？权力之外无清单，如果你实际做的话就会出问题，因为有的把不应该进的权力，不是法形式的东西都“打包”塞进了清单，把本应该进入的权力倒是没有搁进去，所以你究竟如何处理好“实然”和“应然”的这样一个差别，这是第五点。

    第六，需要厘清权力清单、负面清单、责任清单它们三者之间的关系。这一届政府谈得比较多的是权力清单、负面清单、责任清单，我不知道我的同事们有多少人现在在行政法的教材和著作里谈到这一组概念。我的印象中在过去的行政法教材与著作中几乎没有人使用这一组概念。可是现在却不同了。

    这些概念成为了当下极为流行的“热词”。当然，我不否定这些概念的使用，但是恐怕不能完全被人牵着鼻子走吧。如果盲目跟风也会产生一些问题的。至少对于这些新的概念，首先你要明晰它的基本含义，它的功能定位，它的作用，否则我们就容易变成老百姓常说的“跟屁虫”，人云亦云。“负面清单”主要是指不应该做什么，权力清单是规定可以做什么，它们不完全是一个简单的并列关系，但是我知道好多人习惯于将二者相提并论。所以对于它们三者的关系也应该注意到其实是存在一定的检讨空间的。

    第七，应当密切关注各级政府、各级行政部门“权力清单”制度目前的行政实践。这里面应当注意两个问题，一个就是经验，值得肯定的做法就是依法确立这个权力清单，而不是趁机塞进私货。

    今天研讨会上就有几位专家谈到，有的地方把规范性文件的东西塞进去，它既不是法律，也不是行政法规，比如说非许可类审批，非许可类审批废的也是它，所以这恐怕就要认真总结经验。我记得上午鲁安东同志提到了北京市的一些新做法，除了“列单”、“晒单”以外，还有“跟单”和“调单”，配置和调整职能。有的地方可能还不是四个，可能有六个，所以有了正面的经验值得肯定，但是一定要注意这个范围。

    除了经验以外，恐怕有不少教训。上午彭涛谈到这个问题，反面的东西恐怕也值得总结，就是该列入的不列入，不该列入的却被列入了。有的同志反映目前的改革这种做法有效，评价很好，但是也有人认为实际情况可能是“折腾”甚至是“瞎折腾”。所以这里面有着两种完全不同的评价，我想需要总结正面的经验和负面的教训。

    第八，关注涉及权力清单效力的行政复议案件和行政诉讼案件的整体实践，要关注它，尤其是司法审查阶段的案件。涉及权力清单案件有很多种类，其中就有许多涉及非许可类审批案件的司法审查，而有些案件，尤其是涉及政府信息公开的案件，它就是以权力清单作为所谓的标的进行诉讼的。这里面尤其从司法审查的角度来讲，人们更多关注的更多的是权力清单能不能被诉，如何进行审查，是附带进行审查，还是单独进行审查，怎么防止这里面的审查程序与审查重点不被搞混淆。

    第九，我个人认为要检讨、反思或者评估权力清单制度的实施效果。从理论上分析，一般公权机关，包括政府，更多的是一种经济思维和政治思维。那么我们法律人、尤其是公法人，更多注重法治思维与法治方式，对权力清单或者是负面清单制度其实也应有一个法律上的检讨和反思的问题。

    第十，如何看待改革与创新，立法与改革以及坚守与创新的关系问题。目前的一些做法很多是创新的，是富有改革精神的。但是我们说任何重大改革都要于法有据。目前很多地方效仿北京推行的“限号”、“限购”、“限行”等措施就是其中的例子。

    这种权力究竟来自于哪里？这种权力是否需要监督？应该如何进行监督等等。都是很值得研究的。所以在当前权力清单制度风生水起、如火如荼的同时，我们法律学人理当保持清醒的头脑，尤其是法学界应当如此。理论上进行认真的分析，实践中去发掘和总结正反两个方面的经验与教训。

    谢谢大家。

    现有的关于行政权力清单研究成果，主要关注政府和市场、政府和社会的关系，忽视了行政权运行诸环节的权力配置、责任划分问题。法治政府，必然是责任政府。要让政府对自己的行为负责，就必须在行政机关内部做到责任到人。所谓权责一致，不仅是指政府作为一个整体，它的权力、责任相一致，而且包括行政机关所有公职人员的权力责任相一致。

    在上午的讨论中，有两个问题被反复的提及：一是权力清单的定位。有的认为，它是工作层面的制度设计。二是权力清单和法律的关系。多数人观点认为，权力清单不能取代法律，权力清单跟法律不一致的时候，应当以法律为准。

    结合上午的讨论情况，我谈一下本人对权力清单功能定位的理解：

    总体上说，权力清单是实现法治政府便利化的一种重要载体和基本方式。法治政府需要依靠法律规则的遵守和执行，而法律规则往往难以被普通公众，甚至国家机关的非法律专业人员完全掌握。权力清单可以帮助人们清晰地了解行政与市场、与社会的关系。正因为如此，权力清单有四方面的作用：

    第一，它可以在很大程度上打破国家机关对法律信息的垄断性使用，方便社会公众参与清理完善行政职能。

    第二，方便公民、组织行使法定权利。

    第三，方便公民组织对行政权的行使进行监督。

    第四，发生重大违法失职以后，方便进行责任调查。

    因此，行政权力清单不可能完全是行政机关自己的事情。虽然我们不可能把权力清单完全等同于法律规范，但也不能把它视为纯粹工作层面的制度安排。权力清单应当以法律为依据，不能取代和超越法律。但是，行政机关对行政权进行不完全、不准确的列举，应当承担一定的责任。应当承担什么责任，值得深入研究。

    法治的实现，既要依靠制度，又要依靠具有公平正义观念、廉洁奉公的公职人员。公平正义观念的养成，又依赖于符合公平正义的国家机关内部管理制度。行政权在行政机关内部的运作方式，属于内部行政程序，行政法学者过去对它关注得不多。

    现有的关于行政权力清单研究成果，主要关注政府和市场、政府和社会的关系，忽视了行政权运行诸环节的权力配置、责任划分问题。法治政府，必然是责任政府。要让政府对自己的行为负责，就必须在行政机关内部做到责任到人。

     所谓权责一致，不仅是指政府作为一个整体，它的权力、责任相一致，而且包括行政机关所有公职人员的权力责任相一致。因此，明确行政权运行各环节、各层次的权力责任清单，同样非常重要。谢谢！