行政诉讼中存在的问题及对策——九九行政法年会综述

刘  莘

中国法学会行政法学会1999年学术研讨会，于5 月下旬在珠海召开。这次年会正值行政诉讼法颁布十年之际，为了纪念这一行政法制建设上里程碑式的法律，与会代表围绕着行政诉讼的主题展开研讨，较突出的议题如下：

一、从整体上探讨行政诉讼存在的问题，提出对策

与会同志充分肯定了行政诉讼法颁布十年来，行政诉讼理论与实践所取得的成绩，并认为行政诉讼法在我国民主与法制建设中的地位和作用如何评价也不会过高，随着时间的推移，理论工作者与从事实践的同志们对此的认识愈加深刻。但是法律本身的意义与所产生的社会效果相比，反差较大，也是公认的事实。

与会同志在探讨产生这一问题原因的前提下，提出了如下建议：第一，完善立法或在目前通过司法解释的办法，解决行政诉讼法制定时缺乏有关经验，先天不足的问题，如受案范围的进一步界定、增加判决形式、当事人的资格等。第二，在制度或体制上确保法院的独立性和法官的中立性，以克服地方保护主义和官官相护的弊端。第三，挖掘诉讼程序内在的资源，建立有效监督制约机制。要解决行政诉讼不公，老百姓不敢告、不愿告，对行政诉讼丧失信心的问题，不能仅从诉讼之外找监督制约途径（诉讼之外的监督必须有理性，有正当程序作为保障）；更重要的是挖掘诉讼程序内在的潜力，如通过完善诉讼程序或某些规则的办法保证诉讼的公正性。第四，针对已结案的行政诉讼效果不理想，执行困难的实际情况，与会同志提出了增加案件种类的建议。如将可以附带的民事案件尽量附带起来，或者像日本那样增加当事人诉讼这一诉讼种类，减轻当事人的讼累，使涉及民事纠纷的这一部分案件，在经过行政审判后，实际效果转好并便于执行。执行难的另一个问题，据同志们分析，是实践性的，即行政诉讼法规定的执行措施是有效的，但法院并未充分利用这些手段强制行政机关履行判决，这其中有法院轻视私人利益的原因，也有法院人员怕得罪行政机关影响今后寻求相关利益的原因。第五，改善行政审判的法治环境。行政诉讼与法治是一种互动关系。时至今日仍有不少国家机关工作人员或领导干部认为法院受理违法者的起诉就是干扰行政执法，就是包庇违法人，有的认为只要行政机关执法的大方向正确，法院就必须维持行政机关的决定，等等。因此有必要在全社会建立法治信仰，要确立法治是一个国家重要的利益、效益最大的投资信念，减轻行政审判的压力。

二、关于行政诉讼中司法权与行政权的界限

这一范围内的讨论包括几方面的内容：①司法最终权。我国的行政诉讼使行政机关的决定不再具有最终性，使人们认识到司法最终权的存在。法院在解决法律争端方面优于行政机关的原因，在于司法程序的制约和保障。②合法性审查。论者认为，合法性审查原则虽指的是具体行政行为的合法性审查，但并不意味着法院不能对抽象行政行为进行审查，只不过法院对抽象行政行为是否合法不行使最终的裁判权而已；与众不同的是，有论者认为合法性审查所审查的是具体行政行为是否合法，而不是审查其是否违法，因为在论者看来，不合法不一定就是违法。③尊重行政机关的首次判断权。西方国家司法最终解决纠纷，但法院尊重行政机关对事实的判断，法院是审查行政行为的适法性，而不是代替行政机关对事实进行判断，论者以为这是司法权与行政权关系的界限。

会议还探讨了行政诉讼的一系列问题如当事人的资格和责任、证据诸问题、审查事实问题和审查行政处罚法定依据的问题、诉讼时效、庭审方式的改革、法律适用、二审程序的完善、案由的结构设计、裁判文书的改革、行政赔偿诉讼、判决形式、行政公诉以及设立行政法院的问题，等等。会议共收到论文40多篇。