中国行政诉讼制度发展的历史趋势

中国的行政法学科是在100多年前创设的。100多年前，在北洋法政学堂、直隶法政学堂都开设了行政法的课程。可以说，在河北大地上很早就开始了行政法学的研究。我党的先驱李大钊同志就是法政学堂培养出来的卓越代表。40年前，中国行政诉讼制度开始了前所未有的繁荣和进步。10年前，行政诉讼法修改，创设了非常多的新制度，这些制度具有鲜明的中国特色、中国风格和中国气派。从行政诉讼制度发展的历史趋势来看，主要有两大原动力在推动：政策引导型和实践生成型。这两种形态下，在行政诉讼制度的发展过程中，我们学界都起到了非常重要的推动作用和引领作用。今天，我就今后中国行政诉讼制度发展历史趋势，简要地作一个汇报。

一、突出监督特色，合法性审查原则内容将更加丰富。监督是行政诉讼乃至于行政复议的生命线。坚持中国的行政诉讼制度的监督的特色，重要的是要坚持和发展合法性审查原则。合法性审查原则包括了部分合理性审查的原则;包括了部分适当性审查的内容;包括了部分合约性审查;也包括了部分裁量性审查。

二、保障公正审理，行政审判体制机制改革将更加深入。正如何海波教授所言，行政审判体制机制改革是中国行政审判工作的一号问题。没有一个保障独立行使审判权的行政审判体制机制，行政审判工作就无法正常和公正地开展。二十届三中全会决定当中提出了20字的行政诉讼的重大的体制机制改革，即，深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革。其中，集中管辖和异地管辖是专注于解决诉讼主客场问题，级别管辖是专注于科学地划分四级法院的职能定位的问题。特别是要解决高层级法院存在的倒金字塔、案件数量倒挂的问题。在集中管辖取得积极成效的基础上，我们将适时研究探索建立专门审理行政案件的专门审判机构。

三、完善救济途径，行政诉讼和行政复议衔接将更加清晰。行政复议法修改之后，行政复议的定位和行政诉讼的法律定位更加明确，即，行政复议是化解行政争议的主渠道，行政诉讼是最后一道防线。年初，我们和司法部已经联合下发了相关文件，就主要的衔接原则作了一些规定。今后我们还会在立案条件、审查审理的强度、纠纷解决的优势等等方面作出重要的制度安排。特别是，我们会尊重行政复议机关的专业判断，尊重其基于宽口径特色的行政复议范围判断，真正地推动促进行政复议发挥化解行政争议主渠道的作用。

四、要坚持依法监督，行政诉讼法律适用依据将更加多元。行政诉讼法规定，行政审判以法律法规为依据，以规章为参照的。但是，行政复议法将规章也作为法律适用的依据。这样就会涉及到行政复议和行政诉讼的衔接的问题。今后我们适用法律时，不仅仅要适用行政法律规范，同时按照行政协议本身所具有的协议性的特征，适用《民法典》等民事法律规范。在规章适用方面，由于行政复议法已经把规章作为依据，在行政诉讼当中对于行政执法行为也要依据规章的规定进行审查。

五、要推动全面保护，行政诉讼类型的构建将更加科学。行政诉讼法是以制约行政行为，即监督行政机关的理念来构建的。作为行政诉讼来说，当事人的诉讼请求应当高度重视的。不同的诉讼请求对应不同的诉讼类型。不同的诉讼类型，原告的资格不同，被告的资格不同，期限和时效运用不同，证据规则不同，审理对象不同，裁判方式不同。今后在推动行政诉讼类型构建当中，要以形成诉讼特别是撤销诉讼作为主体，以给付诉讼作为补充，以确认诉讼为兜底的思路来构建中国特色的行政诉讼类型制度，全面回应当事人的诉求，实质性化解行政争议，全面保护公民权利。

六、因应实践发展，行政行为概念的发展将更加深刻。行政行为的概念在行政诉讼法中具有核心性的、基础性的地位。狭义的行政行为概念，将会在撤销诉讼当中继续应用。广义上的行政行为，不仅包括法律法规规章授权的行政行为，还包括其他的所有的行使公权力的行为；不仅包括法律行为，还包括事实行为；不仅包括行政管理行为，还包括公共服务行为；不仅包括行政处理行为，还要包括一般处分行为。行政行为概念的发展将会极大地影响行政诉讼的适用范围、行政诉讼被告等一系列制度的发展。

七、坚持全面赔偿，行政赔偿诉讼将更加完善。未来的行政赔偿中不仅包括侵权赔偿，还有违约赔偿；不仅有法定赔偿，还有约定赔偿。二十届三中全会决定当中提出：“完善执法司法救济保护制度，完善国家赔偿制度”。在完善国家赔偿法方面，在赔偿的归责原则上，行政赔偿原则将从单一的违法的原则向多元规则原则演进。在行政赔偿的范围上，行政赔偿将与民法典相对接，特别是行政协议的赔偿，对接民事法律规范。财产损失不能仅限于直接的财产损失。在赔偿的种类上，我们行政赔偿将与国家责任相对接。国家责任不仅包括赔偿金，还有其他责任的形式。除了赔偿金之外，我们还会广泛地运用到其他的责任方式。

八、推动多元共治，行政纠纷多元化解机制将更加健全。习近平总书记指出，要推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制。什么叫有机？有机是科学分工。什么是衔接，衔接是有序配合。在此基础上，我们会推动行政机关来运用更多的手段来化解纠纷，甚至包括民事纠纷。二十届三中全会决定明确提出，要完善行政裁决制度。行政机关将对化解民事争议的范围将有所扩大，人民法院也将依法支持。同时推动适时制定行政纠纷的化解法，真正地使行政纠纷化解的途径有机衔接起来。

九、参与社会治理，行政审判能力现代化功能将更加凸显。行政诉讼功能除了抓后端，治已病之外，还包括抓前端，治未病。我们今后将在各司其职、相互监督、相互制约的前提下，积极地发挥好行政审判的职能作用。在前端，我们会积极参与行政决策的合法性审查；在中端，我们要探索构建预防性的行政诉讼；在后端，我们将通过行政审判白皮书、司法建议等法定形式来预防行政纠纷的发生。

十、要着眼于实践底色，中国特色的行政诉讼制度将更加成熟。中国行政诉讼制度的发展与中国行政法学的发展都是互相影响，互相促进的。二十届三中全会决定提出，要构建中国哲学社会科学自主知识体系。我们认为，只有民族的才是世界的。学术界长期以来为中国特色的行政诉讼制度作出了重大的贡献，特别是在十年前的行政诉讼法修改当中，我们有很多制度是有别于其他国家，体现了原创性，甚至是领先于世界的，体现了时代性。比如，被告承担举证责任、行政机关负责人出庭应诉，行政争议规范性文件审查、一并审理民事争议、军事行政诉讼等等，这些在全世界都是属于前列的。所以，我们在行政诉讼制度的发展方面是有相当自信的。下一步，我们会结合审判实践，与行政法学界一道，推动行政基本法典的编纂。基本思路是，行政基本法典不能采用《民法典》这种法律合并的方式，而是采取提取公因式的方式。《民法典》基本上是按照权利来构建，行政基本法典要按照行政行为的角度构建。行政基本法典既是一个程序法也是一个实体法。要通过行政基本法典的编纂，一揽子解决行政行为成立、生效、违法、无效要件没有统一规定的问题。