行政执法监督的发展与展望

感谢行政法学会、马会长和各位专家学者长期以来对我局工作的支持。按照会议安排，我主要就行政执法监督的发展和展望，就三个方面给大家做一个报告：

一、行政执法监督的发展

有的同仁可能还不是很熟悉“行政执法监督”，但这项工作对行政机关而言由来已久了。

（一）前期发展

上个世纪八十年代前后，随着改革开放的实行，国家法制建设得到快速恢复和发展。为了适应政府法制建设（法治政府建设）的需要，政府法制工作不断加强，政府法制机构不断健全。政府法制工作自产生之初，就包括立法、执法和执法监督等内容。

行政执法监督工作机构大致经历了三个时期：国务院法制局于1986年成立时设立法规监督检查司（1988年更名为法规检查司；1993年更名为政府法制监督司）。1998年国务院法制局升格为法制办后设立政府法制协调司。2018年机构改革后，重新组建的司法部设立行政执法协调监督局，这个机构名称整合了早期的“监督”与后期的“协调”。

从制度名称来考察，行政执法监督从初期使用“行政执法监督检查”，到后来短期使用“政府法制监督”，最后经由实践和地方立法逐渐定型为“行政执法监督”，经过了一个微调过程。值得注意的是，2000年以后的一段时间里，国家层面出台的法治政府建设政策文件经常将行政执法监督表述为“政府内部层级监督”或者“上级行政机关对下级行政机关的监督”。从调整范围看，早期的行政执法监督包括行政复议。目前行政复议的内部属性、监督机理都发生较大变化，已经独立发展成为与行政诉讼并行并立的行政救济制度，不再纳入狭义的行政执法监督范畴。但从功能作用看，行政执法监督始终围绕加强行政执法工作、保证法律法规规章的正确实施这个目标展开，并未有重大改变。1987年4月26日至29日国务院召开的第一次全国政府法制工作会议最早对行政执法监督的基本功能予以定位。行政执法监督（检查）被界定为“贯彻法律、法规、规章方面的工作”，其目标在于“加强行政执法工作，保证法律、法规、规章的正确实施”。

从理论研究层面看，上个世纪八十年代前后的行政执法监督实践被理论界高度关注，并作了比较系统的理论概括。当时的一些著作，像应松年教授所主编的《行政行为法》，对行政执法监督工作都进行了比较系统的阐述。

（二）十八大以来的发展

2020年11月，中央全面依法治国工作会议提出:“加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。”

《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》在“（五）强化对行政权力的制约和监督”部分，要求加强行政监督：“完善政府内部层级监督，改进上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全常态化、长效化监督制度。……”并且规定了实践中普遍实行并且有效管用的许多具体制度措施。

《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确提出，“研究制定……行政执法监督条例。”“加强对行政执法制约和监督。加强行政执法监督机制和能力建设，充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用，2024年年底前基本建成省市县乡全覆盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系”，“深化投资审批制度改革，推进投资领域行政执法监督，全面改善投资环境”。

2022年10月，党的二十大报告强调，“强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。”

2023年3月，国务院印发的《国务院工作规则》第十条规定：“坚持依法行政。坚决维护宪法和法律权威，加强法治政府建设，不断提高政府立法质量，严格规范公正文明执法，强化执法监督，把政府工作全面纳入法治轨道，依法行使权力、履行职责、承担责任。”

2024年3月，修订后的《国务院组织法》第十七条规定，“国务院健全行政监督制度，加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作，坚持政务公开，自觉接受各方面监督，强化对行政权力运行的制约和监督”。

2024年2月，中办国办印发《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》，明确：“行政执法协调监督（以下简称行政执法监督）作为上级行政机关对上级行政机关行政执法工作的内部层级监督，是党和国家监督体系的重要组成部分，是各级党委和政府统筹行政执法工作的基本方式。”“……持续完善监督制度、严格落实监督职责、不断创新监督方式，充分发挥行政执法监督对行政执法工作的统筹协调、规范管理、指导监督、激励保障作用，为扎实推进依法行政、建设法治政府提供有力保障。”“司法行政部门作为政府行政执法监督机构，代表本级政府承担行政执法监督具体事务。县级以上政府部门在本级政府司法行政部门指导下，负责指导监督本行政区域内主管行业的行政执法工作。”“工作目标是：到2024年年底，基本建成省市县乡四级全覆盖的比较完善的行政执法监督工作体系，实现对行政执法工作的全方位、全流程、常态化、长效化监督，推动行政执法更加严格规范公正文明，行政执法质量不断提升”。《意见》是关于新的历史时期进一步加强行政执法监督的顶层制度设计，这份文件在原有定性的基础上，强调行政执法监督是党委政府统筹行政执法工作的基本方式，这点非常重要。这个统筹可以从三方面理解：一是统揽行政执法总体格局(包括规划部署、动态监管、依法推进执法改革、打通执法堵点)；二是统管行政执法各类要素(如主体、程序、保障等要素)；三是统配行政执法各种资源(涵盖力量整合、方式创新，技术应用等)。

行政执法监督从早期到现在，始终强调坚持党的领导，体现政府对行政执法工作的领导管理职责，实现对行政执法工作的有效统筹。目的始终是加强行政执法工作，保证法律法规规章的正确实施，提高行政执法质量。

党中央、国务院提出的新时期加强行政执法监督工作的顶层制度设计，明确了行政执法监督基本定位、内涵外延、体制机制、职能作用，规定了健全完善行政执法监督工作体系的时间表路线图，为各级政府和政府部门履行行政执法监督职责提供了重要依据。

二、当前加强行政执法监督工作的举措和要求

围绕贯彻落实习近平法治思想和党中央国务院决策部署，当前需要做好以下工作。

（一）组织实施《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》，加快建设比较完善的行政执法监督工作体系

为了如期基本建成比较完善的行政执法监督工作体系，国家层面正在抓紧推进五个具体体系建设：一是权责清晰的行政执法监督组织体系。按照司法行政部门作为本级政府行政执法监督机构的定位，启用政府行政执法协调监督局（办公室）印章，根据工作需要健全行政执法监督机构，充实专门监督力量。二是制度完善的行政执法监督规范体系。目前各省级地方都出台了行政执法监督的地方规定（其中18个省份制定了地方性法规）。国务院部分部门也制定了本系统的行政执法监督规章或者规范性文件。三是权威高效的行政执法监督实施体系。包括：领导推进机制；统筹规划机制；整体实施机制；完善方式、拓宽渠道；实现“五个到位”（动态监管到位、规范保障到位、纠偏纠错到位、落实责任到位、服务中心工作到位）。四是机制健全的行政执法监督协同体系。包括：政府与部门的“条块协同”；与行政系统内部其他监督机制的协同；与行政系统外部有关监督机制的协同。五是支撑有力的行政执法监督数字治理体系。

（二）全面履行行政执法监督职责，健全行政执法工作体系，实现对行政执法工作有效统筹

行政执法行为质量高低，取决于行政执法工作的要素配置是否合理，程序流程是否严谨，资源保障是否匹配，约束激励是否到位。围绕这些方面，新的《法治政府建设实施纲要》提出了行政执法工作体系和行政执法监督工作体系两个概念。一方面，“健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法”，把行政执法工作体系作为保证行政机关正确履行行政执法职责的支撑。另一方面，加强行政执法监督工作体系建设，直接服务于健全行政执法工作体系、确保行政执法工作体系有效运行的目标。从这个意义上说，行政执法监督与行政执法工作体系是一体化构建、同步骤推进和协调性运作的。

行政执法监督是针对行政执法工作的监督，监督内容涵盖行政执法的各项要素、各个环节，并不只是局限于行政执法的结果即行政执法行为，这点与行政救济机制有所不同。所以我们说行政执法监督具有全方位、全流程的特点。与此相适应，行政执法监督职能包括：一是对行政执法主体和行政执法人员的管理（包括资格管理和执法培训等方面的工作）。二是严格行政执法改革的法治把关。包括：依法推进行政执法体制改革（开展相对集中行政处罚权和执法权下放乡镇等法治论证评估以及履行有关审批或者调整程序）；行政执法方式改革和机制完善（行政执法方式改革包括证明事项的告知承诺制等；行政执法机制完善包括执法协助协作和跨区域执法一体化合作等）。三是完善行政执法工作程序和相关规范。行政执法工作程序包括行政执法三项制度、行政裁量基准、有关行政执法与刑事司法衔接的行政程序等；与行政执法工作相关的规范包括行政规范性文件制定管理、行政裁决等领域的规范；调整共同行政执法行为法律规范的应用解释、案例指导。四是实施行政执法工作动态的监测管理。未来将主要通过行政执法综合管理监督平台实现相应功能。五是开展行政执法工作重大事项协调。包括重大执法争议处理裁决，以及重大执法活动和其他法治事项协调。六是纠治行政执法工作偏差失误。在功能、启动、程序和效力等方面与行政救济机制有所区分，避免制度冲突。七是健全行政执法工作激励保障机制。八是全面落实行政执法责任制。九是强化行政执法监督结果应用。

三、深化行政执法和行政执法监督领域理论研究

根据个人体会，当前需要优先考虑以下几个方面的研究。

第一，总结实践经验和前期研究成果，形成反映行政执法监督工作特点的理论体系。包括行政执法监督的宪法和法律基础、监督主体的类型及权力配置、监督功能的合理设定以及与行政救济机制等的衔接。

第二，加强与行政执法监督相关的行政法律制度研究。一是行政组织法有关问题。这些问题对于规范行政执法程序和依法推进行政执法改革都很重要。包括：中央与地方权力分配；特定组织的行政执法主体资格条件；职能部门与办事机构（在职能和工作程序等方面）的异同；行政执法人员身份（编制种类）与执法资格关系；执法辅助人员的界定、职责和管理。二是规范性文件制定程序条例有关问题。三是行政裁决制度有关问题。四是行政检查、行政备案等程序规范有关问题。

第三，加强延伸性的基础研究。一是如何厘清实践中存在的各类监督的类型、内涵和外延，以及这些监督的权力基础、方式手段和效力等。这对促进各类监督做到有机贯通、相互协调，避免重叠交叉、冲突内耗，意义重大。二是如何处理监督与执法的关系。关于行政执法监督，中办国办《意见》作了规定，要求防止以监督代替、包办行政执法，或者不当干预行政执法。《法治政府建设实施纲要》也有相应规定。其他各类监督应该都有这样的要求。如何落实这个要求，需要从理论上予以系统阐释。三是各类监督制度的构建如何更好地体现法治的要求。特别是要充分尊重和发挥既有法律机制和渠道的作用，解决行政执法工作中出现的问题，具体来讲，就是要注重通过立法相关程序解决立法完善问题，依托行政执法机制提升执法质量，有效实施法律救济制度化解群众救济诉求。