9月22日上午，中国法学会行政法学研究会2024年年会第六分论坛在保定举行。论坛的议题是“行政救济法治新发展”。

第一单元

第一单元由最高人民法院行政审判庭副庭长郭修江、清华大学法学院教授何海波担任主持人。华东政法大学法律学院教授、中国法学会行政法学研究会学术委员会委员章志远，西安交通大学法学院教授彭涛，对外经济贸易大学法学院副教授马超，上海社会科学院法学研究所副研究员张亮，武汉大学法学院副教授梁君瑜5位专家学者进行专题报告。另由郑州大学法学院教授王红建、最高人民检察院第八检察厅副厅长徐全兵、清华大学公共管理学院副教授陈天昊、浙江工业大学法学院副教授黄锴、浙江省社会科学院副研究员王莉5位专家学者进行评议。

最高人民法院行政审判庭副庭长 郭修江

郭修江开场指出，本论坛的议题是“行政救济法治新发展”。随着2015年新行政诉讼法的实施以及去年复议法的修订，行政救济制度发生了巨大的变化，实践中出现了许多新情况、新问题亟待研究。本单元几位报告人都对此提出了非常好的题目，可供大家一起学习研究。如以行政争议为目标的复议、诉讼这一对伴生而又相互区别的关系，尤其注意新修行政复议法将行政调解作为基本原则后产生的影响，与依法行政的张力问题；从目的视角审视正在起草的公益诉讼法与民事诉讼法、行政诉讼法的关系；以社会学研究方法阐释文化背景对诉讼方式选择的影响；以行政机关上诉率为切入，辩证审视数字考核；行政诉讼中的重复起诉认定核心在于对行政标的的理解，对此学界存在不同观点，可以进一步深入探讨。

清华大学法学院教授 何海波

何海波主持第一单元点评环节。何海波最后总结各位专家学者的点评意见。他强调，学术研究尤其是论文的写作，一定要提炼问题。要明确读者是谁，文章是写给谁看的。既要有思想，也有要扎实的论据，这样才能写出一篇“顶天立地”的文章。“先锋派”的学术是非常值得尝试的，但要考虑一般读者的理解能力。论文是与人沟通，给别人看的。

发言环节

华东政法大学法律学院教授、中国法学会行政法学研究会学术委员会委员 章志远

章志远作题为《行政诉讼因应新《行政复议法》实施之道》的报告。章志远指出，行政复议与行政诉讼的关系是中国国家治理的一个宏大的命题，两者的关系一直是在竞争中合作，在差异中互补。行政复议法的立法意志也需要人民法院需要在复议法的引领下做出相应的努力来落实。进而，其指出行政机关应当在行政复议中承担四个角色。首先是复议主渠道司法助势者，即能调尽调，能改尽改，能收尽收，能置尽置。其次是行政争议实施化解的合力者，他建议终结诉前调解，启动调解结案。再次是人权保障的守护者。一方面，法院应打开司法救济的大门，尽可能把一些模糊地带的纠纷纳入进来；另一方面优化保护方式，增加补救判决，助力一次性化解纠纷。最后是高质量法治政府建设的引领者，围绕法治政府建设发展行政审判。目前，府院互动流于形式，章志远强调应当统一裁判标准，以统一法律适用作为府院互动目标，做好行政审判工作。

西安交通大学法学院教授 彭涛

彭涛作题为《行政公益诉讼的目的冲突及规范重构》的报告。彭涛认为，行政公益诉讼和行政诉讼一体化，行政公益诉讼受制于行政诉讼，两种制度的嵌套导致公益诉讼必须要适应行政诉讼的设置。而二者在目的上有差别，制度必然存在冲突，如两者存在受案范围的冲突、诉讼程序的冲突、诉讼证据制度的冲突、主要判决方式的冲突和对公共利益是否得到保护的标准存在冲突。他指出可以通过立法路径予以协调，其中规范重构的关键有五点：一是受案范围应当基于公共利益是否受损而定；二是诉讼程序应当侧重诉前程序且诉讼程序一审终结；三是证据制度应当规定参与诉讼的各方主体都可以搜集证据；四是判决方式上应当允许法院在判决中规定行政机关的具体履行内容；五是公益保护的判断标准应当由诉讼各方相互协调来确认。

对外经济贸易大学法学院副教授 马超

马超作题为《弱者的武器？中国行政诉讼中的性别偏好——基于联合分析实验的实证研究》的报告。马超首先指出，目前学界和实务界一致认为行政诉讼案件数量过少，但现有研究局限在行政诉讼制度上找问题，而疏于对于原告意愿的研究。基于此，其进行了联合分析（Conjoint）实验，可以在问卷调查中缓解“偏好伪造”的顾虑。调查发现，受访者认为在“原告是本地人”、“原告是女性”、“被告是市政府”的情况下应当提起行政诉讼。其中，“原告是本地人”和“被告是市政府”这两个“偏见”是男性受访者驱动的，“原告是女性”的结论则来源于女性受访者。马超的调查发现，与男性相比，女性在观念上更倾向于使用国家正式的法律制度来解决与政府的纠纷。这一结果是由女性较为弱势的社会地位和特定的心理特征所驱动的。因此，马超认为，一方面行政诉讼在当代中国社会充当了“弱者的武器”；另一方面，行政诉讼可能在实际的政治生活中扮演了“底层矛盾吸纳者”的角色，从而成为政治合法性塑造中的重要环节。

上海社会科学院法学研究所副研究员 张亮

张亮作题为《行政机关上诉权利规制论》的报告。张亮指出，目前行政机关的上诉案件是行政争议实质性化解中被忽视的面向。实践中因被告导致的行政争议持续的现象也较为普遍，如行政机关拒不履行裁判义务，选择坚持上诉、申请再审等。上诉案件客观上是一种当事人对裁判结果表达不满、行政争议可能尚未化解的现象，但是诉讼活动中合理的上诉频率和数量也属正常的司法规律。个案和案例数据都表明，行政机关不当行使上诉行为的风险可能存在，目前行政机关上诉的比例已经非常接近“被告败诉必上诉”。进而，张亮从合法性、政治性、功能性等层面论证了对行政机关上诉权利进行规制的正当性。在具体的规制路径上，由于上诉案件的审查要件、法律责任规定不明确，司法规制的适用有一定局限性，更适宜通过行政自制来实现。

武汉大学法学院副教授 梁君瑜

梁君瑜作题为《论行政诉讼中的重复起诉》的报告。梁君瑜聚焦于行政重复起诉这一诉讼法基础问题，指出学界对该问题的研究较为薄弱。他指出，2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第106条首次对行政重复起诉的判断标准进行了界定，将“诉讼标的”与“诉讼请求”并列作为行政重复起诉的识别要素，但这种并列逻辑无法兼容于包含三分肢说在内的诉讼法本质论及动态的本质论，仅可与实体法本质论实现自洽。在实体法本质论的诸学说中，行政行为违法性说最契合我国关于行政诉讼标的之规范立场，且在本土化改造时，我国宜采用行政行为个别违法性说。梁君瑜倡导，为了保障法院对行政重复起诉的正确判断，应从准确辨析行政重复起诉与相关概念、细化解读行政重复起诉之要件、矫正实践中行政重复起诉之错误认定等方面作出努力。

评议环节

郑州大学法学院教授 王红建

王红建评议。王红建认为《行政诉讼因应新<行政复议法>实施之道》一文探讨了新《行政复议法》实施以来，对行政诉讼带来的挑战，并从四个方面展开评议。首先，他指出复议主渠道司法助势者和行政争议化解的合力者都未体现行政诉讼的监督者角色。虽然复议是行政救济的一部分，但行政诉讼应保持其监督作用，以保障公平性。其次，第三和第四个角色都是行政诉讼固有功能，与行政复议是否有必然的关联，在逻辑上还有待斟酌。再次，还应当考虑复议主渠道司法助势者是否会对相对人的救济选择权造成影响和破坏。最后，王红建强调应当在保持司法中立地位、不违背司法规律的情况下根据我国国情做拓展。

最高人民检察院第八检察厅副厅长 徐全兵

徐全兵评议。徐全兵指出，《行政公益诉讼的目的冲突及规范重构》一文的核心在于行政公益诉讼与行政诉讼之间的关系问题，文章对实践中存在的突出问题给予了理论上的回应，并提出了合理化建议，有重要的理论意义和实践意义。从进一步提升的角度，宏观上可以更宏观点，微观上可以更微观一些。对于行政公益诉讼制度的定位，可以从国家职权配置的视角来审视。这一制度的建立是为了强化对行政权的制约，拓展了检察机关法律监督的内涵和外延。与私益诉讼原告相比，检察机关的职权行使特点和职权运行规律在现行行政法中没有得到体现，完善行政公益诉讼制度，亟需新的理论框架和制度设计。此外，针对制度构建中的具体问题，除了用典型案例说明外，还可以用一些具体的数据。

清华大学公共管理学院副教授 陈天昊

陈天昊评议。首先，陈天昊对该研究问题的选择给予了肯定，他认为研究中国行政诉讼中的原告画像这一课题不仅对行政法学有意义，也有助于社会学的研究与发展，这种理论与实践的结合为中国行政法的发展做出了贡献。其次，他高度评价了该研究的科学性，特别是实验法在社会科学研究中的运用。实验法效果优于传统的量化统计分析，顺应了社会科学研究的趋势，为此类研究带来了新的视角和方法论上的突破。再次，陈天昊也指出该研究存在问题意识不够聚焦的问题，特别是在女性与弱势群体这两个核心概念上。女性和弱势群体不应简单等同，将这两个不同的群体混淆在一起是概念上的不严谨。最后，陈天昊建议，该研究可以更专注于弱势群体的画像，谨慎考虑叠加引入性别概念，以免偏离核心问题。

浙江工业大学法学院副教授 黄锴

黄锴评议。首先，黄锴指出，张亮副研究员所作的《行政机关上诉权利规制论》报告讨论的核心问题并非是上诉权的规制，而是针对不当上诉或滥用上诉行为的规制。两者在性质上存在本质区别。上诉权基于上诉利益，没有上诉利益就不存在上诉权。而该报告讨论的实际上是没有上诉权利的上诉行为，因此建议将题目调整为“不当上诉行为规制论”，以更加准确地反映讨论的内容。其次，黄锴对其报告中的论点提出质疑，尤其是报告中对行政机关为何上诉的理由。张亮将这一现象归结为尽职免责的思维，但黄锴认为更深层次的原因在于败诉考核机制。现行机制使行政机关即使在败诉情况下也抱有侥幸心理。最后，黄锴建议不能仅仅引用民法理论，而是应当结合行政诉讼的实际框架分析如何识别此类行为，进而规制滥用上诉行为。可以通过改进考核机制和扩大示范判决应用来减少滥用上诉，使得行政机关在权衡成本和上诉结果时能够更加理性，从而减少不必要的上诉行为。

浙江省社会科学院副研究员 王莉

王莉评议。首先，王莉认为梁君瑜《论行政诉讼中的重复起诉》一文展现了其深厚的学术积累和个人风格，在行政重复起诉问题上的研究具有较高的学术影响力。该报告以解决行政诉讼中的重复起诉为核心目标，清晰且坚定地提出了解决方案，展示了其在行政诉讼领域的长期投入与坚持。其次，她强调了中国问题意识的重要性。该报告虽然围绕中国行政法中的实际问题展开，但在关于实践的讨论上仍有改进空间。此外，她也充分肯定该篇报告所展现的广阔国际视野，文章通过对日本、德国相关理论的深入研究，结合对重复起诉中诉讼标的的分析，提出了许多鲜明的观点。最后，王莉建议该报告的修改完善可以进一步回应其他学者的研究成果，并跟踪实践中的新发展。

第二单元

第二单元由北京师范大学法学院特聘教授、中国法学会行政法学研究会顾问董皞，中国政法大学法治政府研究院教授刘艺担任主持人。中国政法大学法治政府研究院教授曹鎏、湘潭大学法学学部副教授刘欣琦、华东政法大学法律学院副教授黄娟、湘潭大学法学学部讲师张彬、天津师范大学法学院讲师牛佳蕊5位专家学者进行专题报告。另由浙江财经大学法学院教授张旭勇、中国社会科学院法学研究所助理研究员、河北大学法学院教授尚海龙、湖南科技大学法学与公共管理学院教授宋智敏，天津市高级人民法院行政审判庭副庭长廖希飞5位专家学者进行评议。

北京师范大学法学院特聘教授、中国法学会行政法学研究会顾问 董皞

董皞开场指出本论坛的主题是“行政救济法治新发展”，在会场讨论布局上做了调整，有“两军对垒”之感。本单元报告的各位专家学者也都结合各自研究领域、亲身实践经历探讨了非常前沿、有趣的主题，观点犀利、论证紧密，使得这一场的研讨从形式上和内容上都产生了较为强烈的碰撞，有非常多的闪光点。

董皞表示，本单元五位报告人都是女同胞、女专家、女学者，感谢她们为我们带来这样一场“如沐春风”的学术盛宴。

中国政法大学法治政府研究院教授 刘艺

刘艺主持第二单元点评环节。刘艺总结各位专家学者的报告与点评的基本特点与相互关联，指出行政复议法修改之后行政复议与行政诉讼的衔接中出现的新问题，以及检察公益诉讼向安全生产领域拓展之后衍生出的问题，都是实践中急需解决的难题，自然也是学界应该高度关注的问题。几位发言人回应了实践需求，提供了理论解决方案，点评人提出了中肯犀利的完善建议，让这个单元发言有交流有促进有干货。最后，刘艺强调，一项制度的主观价值与客观功能之间、立法规范与实践运行之间必须会存在分野，因为任何一个系统都是自组织自生产自繁衍的，很难被主观价值完全把控。学理研究无论从现行法律条文层面进行阐释，或者从宏观政治角度阐释，并不能消弭主客观之间矛盾与冲突。因此，我们本单元的讨论显得十分有价值，发言人与点评人都关注到了这些选题的时效性与方向性，并试图共同努力找出化解实践和规范冲突的办法。

发言环节

中国政法大学法治政府研究院教授 曹鎏

曹鎏作题为《主渠道目标导向下行政复议与行政诉讼衔接重构研究》的报告。曹鎏指出主渠道目标能否实现，既涉及行政复议自身高质效发展，又必须同步解决好与行政诉讼衔接问题。“新复议法”通过前置范围扩大初步完成了程序衔接的立法设计，而复议和诉讼的审理衔接本质上涉及行政诉讼制度的进一步发展创新问题。行政复议与行政诉讼衔接重构，应在构建中国自主行政救济制度体系目标导向下，以打造具有本土性、原创性、时代性、规律性和自洽性的学术体系为支撑，探寻契合主渠道目标导向的最优方案。主渠道目标明晰了行政复议的行政司法属性，强化了争议化解的社会治理功能，也对其与行政诉讼的差异化发展路径提出了更高要求。基于整体主义系统观，因应于“新复议法”的实施，行政诉讼对行政复议的审理，应与对一般行政执法决定审理不同，更接近于“一审与二审”关系，具体在审理对象、审理强度、审理标准、审理结果等方面应彰显与一般执法决定不一样的审理构造，以推动实现分工科学、配合制约、相辅相成、互补互洽的行政复议和行政诉讼衔接耦合新格局。

湘潭大学法学学部副教授 刘欣琦

刘欣琦作题为《论复议机关补证证明原行政行为合法性的限度——兼对〈行诉解释〉第22条关于复议维持规定的质疑》的报告。刘欣琦认为关于复议机关能否补证证明原行政行为合法性存在争议，需要明确其限度。对此主要存在两种观点，即无效力说与有效力说。无效力说认为此举违背行政程序原则，与行政复议准司法性相悖；有效力说则认为这是复议共同被告制度的应有之义，且有法理支撑。刘欣琦认为上述争论的根源是对复议程序与原行政程序关系的不同看法导致的，前者可视为行政程序重开或续行。她指出对此争论要制度回归，即复议机关只能通过补正行为弥补原行政行为可治愈的合法性瑕疵，当瑕疵被治愈时，宜作出复议补正决定，同时人民法院也在其实践中进行了检验与回应。在立法方面，她认为《行诉解释》第22条关于复议维持范围的规定存在误解，应调整为符合行政行为治愈理论和合法行政要求的规定。

华东政法大学法律学院副教授 黄娟

黄娟作题为《行政复议前置条款的适用释析》的报告。黄娟副教授指出以往行政复议前置情形的规定标准模糊，导致实践中的适用混乱和冲突。新修订的《行政复议法》尝试通过引入“明确列举式”规定来解决这一问题，但在条款适用上仍存在分歧。通过对新修订的《行政复议法》第二十三条规定的五项行政复议前置适用情形进行分析，她认为，理解行政复议前置规定的适用，需要准确把握行政复议作为纠纷化解主渠道的基本定位及其体系性制度调整的背景；提升行政复议的规范性、专业性与公正性是扩大复议前置适用的合理性基础；科学合理的适用标准是解决救济选择权限制与纠纷有效解决之间张力的关键。行政复议前置的适用原因、目标和影响是多维度的，包括行政复议的特有优势、案件引流、纠纷实质性化解等。黄娟强调，应从行政复议前置的适用逻辑出发，明确内含的适用标准，并在司法审查中形成适用情形的判断规则，促进行政纠纷救济体系的科学化和高效化。

湘潭大学法学学部讲师 张彬

张彬作题为《安全生产公益诉讼制度的规范解读与功能反思》的报告。张彬指出其论文旨在为安全生产领域的公益诉讼提供理论框架。其研究的背景源于2021年《安全生产法》修订，新增了公益诉讼条款，扩展了检察机关办理公益诉讼的领域。自此，安全生产领域成为检察机关新案件增长的热点，仅2023年就办理了17,000多件相关案件。张彬进一步分析了安全生产公益诉讼的独特性，尤其是其预防性功能。通过《安全生产法》第七十四条第二款，明确了公益诉讼不仅针对已发生的公益侵害，也包括尚未发生但存在重大隐患的情形。同时，立法对检察机关介入安全生产领域设有一定限制，仅在重大事故或隐患的情况下才能介入。在实践中的挑战，特别是安全生产领域公益诉讼的案件范围与条件的界定。理论研究需更多关注实践中遇到的困难，例如如何解读“重大隐患”以及行政公益诉讼与民事公益诉讼的选择问题。

天津师范大学法学院讲师 牛佳蕊

牛佳蕊作题为《论解释性行政规则司法审查强度体系的构建》的报告。该报告探讨了司法权与行政权之间关系中的解释性行政规则问题。首先，她分析了解释性行政规则的审查强度问题。尽管现行制度对审查范围有了明确规定，但法院在处理解释性行政规则时，面临是采用司法解释还是尊重行政解释的选择，导致审查强度模糊不清。其次，她进一步探讨了法院在行政事务复杂性面前，如何平衡行政机关的专业性和法院严格的合法性审查之间的矛盾。这种不确定性使得司法审查结果的效力不明，亟需进一步明确审查强度标准。同时她还进行了域外司法审查制度的对比，分析了美国和德国的相关学说，重点探讨了“合理性”在解释性行政规则中的关键作用。强调合理性是衡量法院是否应该对行政解释进行退让的核心标准。最后，牛佳蕊提出构建合理的司法审查强度体系的建议，强调在行政机关裁量空间较大的情况下，法院应加强实质合法性审查，并提升司法解释的法律效力。

评议环节

浙江财经大学法学院教授 张旭勇

张旭勇评议。张旭勇高度评价《主渠道目标导向下行政复议与行政诉讼衔接重构研究》报告中的行政诉讼和行政复议衔接这一学术问题。他认为行政诉讼法修改之后，双被告制度下，复议机关的定位和行政复议决定的性质模糊，由此产生了一系列问题。张旭勇建议应明确复议决定的性质，才能厘清复议与诉讼的关系及其衔接。张旭勇还对《论复议机关补证证明原行政行为合法性的限度》报告进行了评议。针对该报告，他指出要注意“补正”与“补证”的概念混淆问题。其次是要理清治愈瑕疵是否为合法性的问题。最后他指出应该更关注原行政行为的事实认定问题。

中国社会科学院法学研究所助理研究员 戴杕

戴杕评议。戴杕认为报告二《论复议机关补证证明原行政行为合法性的限度》十分具有启发价值，紧跟时代前言，提出了较为新颖的观点。但其也指出从证据监督的角度出发，复议机关收集证据的行为本身是需要受到一定限制的，只要满足不了法定其一条件，复议机关就很难依法收集补充证据。此外，他还强调改变原行政行为的行政复议的证据情况，不同阶段的证据到了诉讼阶段是否能够适用。

河北大学法学院教授 尚海龙

尚海龙评议。尚海龙认为报告三《行政复议前置条款的适用释析》在选题上就有很强的实用价值，非常契合本论坛的主题——“行政救济法治新发展”。他指出法学论文分为两类，一类是立法类的立法论论文，第二类是解释类论文，本篇论文属于后者。因此他建议该论文可以从更多方面深入探究行政不作为问题，不能仅通过分析行政行为的救济实效性即得出结论。最后，运用行政法律法规时如何受到限制要通过法学中的传统解释方法同类解释进行规制。

湖南科技大学法学与公共管理学院教授 宋智敏

宋智敏评议。她首先指出报告四《安全生产公益诉讼制度的规范解读与功能反思》既具理论深度，又彰显人文关怀和对现实问题的关注。她提出在总体国家安全观的引导下，各级政府对安全生产给予高度重视，并通过“管行业要管安全，管业务要管安全，管生产要管安全”的理念，强化了安全管理的重要性。她结合自身参与国家安全生产法执法检查和湖南省民事行政检察的实际经验，提出了几点思考。首先，安全生产公益诉讼分为行政和民事诉讼，二者在功能上存在差异。将其混同讨论可能导致问题分析不清，需要进一步聚焦。其次，建议在探讨安全生产法第72条第2款时，需从“功能定位”出发，对立法本意与实践效果进行深入反思，并通过典型案例的分析完善制度构建。最后对张彬老师的研究成果表示期待，并希望其未来在公益诉讼领域取得更多突破性进展。

天津市高级人民法院行政审判庭副庭长 廖希飞

廖希飞评议。针对报告五《论解释性行政规则司法审查强度体系的构建》，他首先表示比较法研究中，应当增强规范与事实的交互回应，在普世性和现实回应性之间找到平衡，以提升学术成果的价值。接着，详细介绍了规范性文件附带审查的现状，指出法院在实践中适用这一制度的困境。后廖希飞进一步讨论了法院在审查解释性行政规则时的态度，认为在涉及专业性、技术性较强的事实认定时，通常会尊重行政机关的判断，但在涉及法律适用和法律概念理解时，通常会坚持司法终局原则，采用较高强度的司法审查。随后，提出了几点完善论文的建议。首先，建议对解释性规则的概念、分类进行明确界定，以与创制性规则相区分。其次，建议进一步丰富与中国相关的素材，尤其是在典型案例、规范性文件的引用和相关司法解释的评述方面。此外，建议增加一个研究维度，即在进一步研究规范性文件效力的基础上构建司法审查强度的梯度体系，特别是在国务院及其办公厅文件、规章解释中的情况。最后，强调了规范性文件附带审查制度在启动程序中的激励约束机制的研究必要性，并提出通过有效机制促使行政机关和法院更广泛运用这一制度。