摘 要：司法部发布的24个行政执法监督典型案例，呈现出中国行政执法监督的现实图景。立足表层图景，行政执法监督范围广泛、重点突出，为小过重罚、许可异化、程序错乱等典型问题提供行政执法监督治理方案，以涉企检查监督质效提升助力规范涉企执法行动，优化法治营商环境。围绕中层图景，从责任追究到指导服务的监督理念、从严格执法到文明执法的监督目标、从后端治理到前端预防的监督重心，呈现出行政执法监督作为内部层级监督制度的特色优势。聚焦深层图景，多源监督线索启动监督、多类监督权力衔接介入、多种监督机制有机贯通构成行政执法监督合力塑造的三重路径，从而拓展制度效能、突破实践困境。把握行政执法监督自我革命的本质属性，坚持以保障法律实施为中心的制度目标，中国行政执法监督制度的有效实施将焕发出新的时代活力。
关键词：行政执法监督；法治政府建设；严格执法；自我革命；典型案例
引言
习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“要加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。”作为党和国家监督体系的重要组成部分，行政执法监督是“体现行政自制理念的行政机关自我革新制度”，中央和地方各层级相关规范体系的建设是其恢复制度地位、激发制度活力的关键。在我国当前法律规范体系中，名称包含“行政执法监督”且现行有效的法规、规章、行政规范性文件共300余部。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（中发〔2021〕33号）（以下简称《纲要》）明确提出“研究制定行政执法监督条例”的立法任务。2024年12月30日，司法部发布《行政执法监督条例（草案征求意见稿）》并向社会各界公开征求意见。正式条例的出台指日可待，层级规范的体系愈加完善，行政执法监督的规范化水平不断提升。
引人关注的是，在规范化程度提高的同时，司法部分别于2024年11月12日、2025年1月15日、2025年5月22日发布三批共24个行政执法监督典型案例。案例发布的直接效果在于为行政执法监督实践提供指引，通过全面展现行政执法监督的内容、方式、措施、形式等制度要素，搭建新时代行政执法监督制度的体系结构，充分激活行政执法监督的制度效能；间接效果在于塑造行政执法监督的制度目标，通过示范一系列不当或违法执法行为，促进行政机关依照“严格规范文明公正执法”之标准主动实施自我纠偏，加快法治政府建设进程。本文以24个典型案例为研究样本，从表层厘清行政执法监督的范围和重点，展示其核心功能；从中层论证行政执法监督的制度优势，提炼其实践特点；从深层挖掘行政执法监督的制度合力，突破其发展困境。立足于三个层面展现行政执法监督制度的中国图景，以期更好实现行政执法监督的制度谱系发展与实践效能转化。
一、表层图景：行政执法监督的范围重点
2024年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》（以下简称《意见》），强调要“实现对行政执法工作的全方位、全流程、常态化、长效化监督”。与行政诉讼中人民法院仅对被诉行政行为的合法性进行审查不同的是，行政执法监督属于行政权内部的监督，“上级行政机关对下级行政机关的监督范围属于政府内部事务”，因此“行政执法监督机关对下级行政机关执法活动的监督应具有全覆盖特点”。从24个样本案例来看，行政执法监督的范围覆盖多个行政执法领域、涉及多类行政执法问题，对小过重罚的泛滥、行政许可的异化等行政执法实体问题与行政处罚程序违法、执法管辖权限争议等行政执法程序问题给予同等程度的关注，同时将涉企检查监督作为行政执法监督的工作重点。行政执法监督范围广泛、重点突出，对典型案例的研究助力厘清其治理各类具体执法问题的核心功能，从而构建我国行政执法监督制度的表层图景。
（一）小过重罚的泛滥
“小过重罚”是对《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第5条第2款规定的过罚相当原则的违反，是行政处罚权未合法、合理行使的体现。2024年2月，国务院发布《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号），明确指出加强对行政处罚的案卷评查等行政执法监督工作，实现对“小过重罚”的及时纠正。有学者认为，《行政处罚法》的过罚相当原则条款仅对“过”的四个衡量维度作出规定，但未明确指出“相当”的判断标准以及如何实现“相当”的操作路径。在“人民法院案例库”558个行政案例中，有24个案例在关键词或裁判理由、裁判要旨部分涉及“小过重罚”“过罚相当”的表述，占比4.3%。由此可见，“小过重罚”属于行政处罚理论与行政审判实践中需着力解决的问题，行政执法监督的介入能够提前阻断畸重处罚对行政相对人权益的损害。通过解读典型案例，可以展现治理“小过重罚”的行政执法监督方案，“促进国家行政管理目标实现”。
在24个典型案例中，以行政处罚实体问题为监督内容的案例共６个，涵盖了行政处罚权行使过程中法律适用错误、事实认定不清、处罚对象错误、小过重罚等一系列法律实施问题。其中，前三类问题可归纳为法律适用的技术性问题，提高行政处罚机关及其执法人员的法律理解与实施能力可以从根源上破除此类困境。“小过重罚”面临现有规范上的相对空白与案例形态上的纷繁多样，需要进一步厘清监督思路。“小过重罚”的形态之一为应当不罚而重罚。在1-8号“广东某市司法局对县市场监督管理局不当行政处罚决定执法监督案”中，某餐饮店销售未获许可的“刀拍黄瓜”并获利34元，市场监管部门根据《中华人民共和国食品安全法》第122条对其处罚款50000元，行政执法监督机构调查后认为，该违法行为情节显著轻微且没有造成危害后果，该行政处罚决定与《行政处罚法》第5条规定的过罚相当原则和第33条规定的“轻微不罚”“首违不罚”情形相违背，并督促其自行纠正。行政机关在判断餐饮店行为的违法性与可罚性时，仅适用食品安全领域的特别法，而未适用作为行政处罚领域一般法的《行政处罚法》，这是此类案件导致“小过重罚”的根本原因。“小过重罚”的形态之二为应当轻罚而重罚。在3-3号“山东某市市场监管局行政执法监督机构监督指导食品安全重大行政处罚案”中，基于对本案处罚依据的全面梳理，行政执法监督机构的目光在违法情形与法律规定之间流转，从而确定裁量标准，确保处罚决定既彰显执法力度，又体现执法温度，实现过罚相当。由此可见，制定本身符合过罚相当原则的行政裁量基准，是准确抉择处罚轻重、保障行政处罚权规范行使的重要措施。这些典型案例既呈现出“小过重罚”的实践成因，也体现出行政执法监督由因及果、追根溯源治理“小过重罚”的思路，从根本上破解“小过重罚”这一执法难题。
（二）行政许可的异化
行政许可代表着政府公权力介入公民私权利场域的限度，表达着“平衡论”等核心行政法精神。寻求公共利益与个人权益之间的平衡是行政许可制度的关键，如果因许可权行使不当导致二者失衡，便构成行政许可的异化。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）作为“我国从计划经济迈向社会主义市场经济的法治里程碑”，在实施行政许可的过程中，应当牢牢把握其“自由、开放的精神内核”，严格规制对许可的非必要限制。基于许可与监管二分的理念，《行政许可法》在总则部分强调“建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度”，并于第６0条规定“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为”，为通过行政执法监督制度治理行政许可异化提供了本源依据。
正确理解《行政许可法》的精神是防止行政许可异化的先决条件。许可与否是某领域市场准入与否的标志，行政机关应严格依法实施行政许可，不能增加上位法规定之外的条件或限制。在人民法院案例库入库案例“鄂尔多斯市银某公司诉杭锦旗自然资源局行政许可案”中，杭锦旗自然资源局以“银某加油加气站扩建项目”存在合伙纠纷为由拒绝为鄂尔多斯市银某公司办理竞拍所得宗地的建设工程规划许可证。法院审理认为，存在合伙纠纷并不是不予规划许可的法定事由，杭锦旗自然资源局不予办理建设工程规划许可证缺乏法律依据。本案中行政审批部门变相提高了许可门槛，不符合“禁止不当联结原则”，亦不符合《行政许可法》严格设定与实施行政许可的理念。在24个样本案例中，1-７号“河南某市烟草专卖局对区烟草专卖局不当行政许可决定执法监督案”体现出行政执法监督制度对曲解《行政许可法》精神等类似行为的矫正。本案中，区烟草专卖局认为申请人的经营场所条件不符合有关部门规章和行政规范性文件的规定，因此作出不予许可决定。市烟草专卖局作为上级主管部门展开执法监督，发现区烟草专卖局严苛适用“申请烟草专卖零售许可证条件”等规定，并将“形成初步经营业态”等概念性条款作为是否准予许可的量化标准，故区烟草专卖局的行为缺乏法定依据。市烟草专卖局责令区烟草专卖局依法自行纠正，撤销不予行政许可决定，恢复申请人的合法权益。本案中行政机关对特定行业领域内的许可规范精神理解不到位，缺乏对申请人实际情况的判断，因机械执法导致从严许可。与前述判决案例不同的是，本案体现的是纵向维度上行政权内部的博弈，以更为高效、直接的权力监督机制实现对行政行为的纠偏，为行政许可异化的治理提供了非司法途径。
（三）涉企检查的越位
2024年12月30日，国务院办公厅发布《关于严格规范涉企行政检查的意见》（国办发〔2024〕54号），其中就行政检查事项多、频次高以及任性检查、运动式检查等突出问题提出整治要求，并指出“将规范管理涉企行政检查作为政府督查和行政执法监督工作的重要内容”，明确将治理涉企检查越位问题作为行政执法监督的工作重点。司法部办公厅在《关于印发〈国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见〉有关问题解答的函》中明确指出，行政检查是行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为的过程性行为。因此，其属于行政救济制度的“真空地带”，行政执法监督的介入尤为必要。从24个典型案例来看，“涉企检查越位”的具体形态是以检查机制不健全、检查信息不对称、检查标准不统一、检查方式不规范为诱因的涉企重复检查。在1-2号“浙江某市司法局、综合执法指导办对文广旅体局涉企重复检查执法监督案”中，市文广旅体局在不具备再检查必要性的情况下，仍对多家经营主体开展高频次重复检查。在3-1号“江苏某市司法局实施‘扫码入企’监督行政检查案”中，“某企业反映当地行政执法部门存在行政检查不规范”的问题。这些鲜活的案例反映出，部分开展行政检查的执法部门并未根据企业经营的实际情况选取合理的检查方式，亦未形成有效的检查工作机制。涉企检查监督应“着力解决多头多层重复执法问题”，确保行政检查“既不越位，也不缺位”，助力规范涉企执法行动，优化法治营商环境。
加强涉企检查监督的着力点有二：一是源头治理涉企重复检查。厘清“行政检查权在层级、部际、区际之间的三维组合形态”，是破除涉企重复检查的关键。在1-1号“山东某市司法局对涉企重复行政检查执法监督案”中，某天然气输送公司在2021-2023年间每年接受检查达数百次，检查主体涉及多个主管部门、多层区划级别。市司法局督促市发展改革委、市应急局提前报告检查计划，经平台匹配形成联合检查计划，从而有效整合不同部门的检查事项。2-1号“江西某市司法局对市有关执法部门涉企检查频次过高执法监督案”在“监督处理”部分，提出编制“综合查一次”联合执法检查事项清单，压缩检查频次。这些案例展示出，涉企检查监督通过落实“综合查”的理念以及推行“同一机关合并查”“不同部门联合查”等行政检查工作机制，切实减轻企业迎检负担。面向未来，涉企检查监督可以在减少非必要检查、促进联合检查等制度成效基础上，引导行政检查部门根据经营主体的信用情况分级处理，将涉企检查资源用于存在高风险的经营主体，根据风险等级进一步统一检查标准。通过贯彻《关于健全社会信用体系的意见》（中办发〔2025〕22号）中“以信用评价为基础实施分级分类监管”的理念，形成“有求必应、无事不扰”的差异化涉企检查格局，实现涉企检查监督提质增效，推动有效市场和有为政府更好结合、简政放权与有效监管协同并进。
二是数字赋能涉企检查监督。从样本案例来看，数字技术从三个维度“赋能”涉企检查监督实践。首先是增强监督密度，通过“自动预警”等高效灵敏的技术方式，实现对检查部门的高密度监管。1-2号案以非现场监管等多元监管手段，代替单一的高频次检查；在3-1号案中，全市行政执法监督信息化平台会对检查超期、检查频次过高等不规范检查行为自动预警。远程监管和自动监管能够超越时间和空间的限制，从而实现对执法部门更高密度的监督。其次是提高监督精度，准确识别涉企检查监督线索，精准治理行政检查乱象。在3-2号“浙江某市司法局运用人工智能技术监督‘检查扰企’案”中，市司法局借助AI回访应用收集、分析、比对线索，锁定不规范检查的具体执法部门，对“检查扰企”问题实施精准监督，形成监督闭环。最后是保障监督效度，以考核激励、政企对话等方式确保涉企检查监督意见有效落实、长效实施。在1-1号案中，市司法局明确提出对整改措施落实不到位、整改效果体现不明显的部门进行通报、约谈。在2-1号案中，使用公务入企扫码平台等涉企检查监督意见的落实情况将纳入执法部门绩效考核。除设置“奖惩机制”外，1-2号、2-1号、3-1号案均阐明数字涉企检查监督措施“畅通涉企诉求渠道，建立企业诉求反馈绿色通道”“打造诉求反馈快速通道与响应机制”“畅通企业评议渠道”的意义，建立政企对话平台，为涉企检查监督提质增效指明方向。
（四）执法程序的错乱
执法程序错乱“错”在行政权行使过程中的程序违法问题。实现行政执法活动的程序正当性是保障行政相对人合法权益的基础，侵犯行政相对人的程序性权利是程序违法的突出表征。《纲要》在“完善行政执法程序”部分专门强调，“全面严格落实告知制度，依法保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利”。在2-5号“山东某县司法局对县应急管理局未正确告知当事人救济途径执法监督案”中，县司法局发现县应急管理局在已然履职作出行政处罚决定的情况下，告知当事人先复议、后诉讼的救济途径，错误适用复议前置的规定。县司法局对此展开监督，要求其告知当事人正确的救济途径，保障行政相对人的合法救济权。行政执法监督的范围不仅面向直接对相对人合法权益造成损害的外部程序违法，还面向对内部程序违法的纠偏。在1-4号“山东某市司法局对市交通运输局行政处罚程序不当执法监督案”中，市交通运输局虽以该局名义对某物流有限公司作出行政处罚决定书，但在内部审批程序上以支队负责人审批替代该局负责人审批、以支队集体讨论替代该局集体讨论，违反了《行政处罚法》第5７条的有关规定。市司法局对此依职权开展监督，责令市交通运输局自行纠正内部程序不规范的问题。尽管涉企检查属于行政机关内部的过程性执法行为，但《意见》强调要“严格行政检查程序”，并对“扫码入企”的落实、执法证件的出示、检查笔录的制作等问题作出规定。在3-1号案中，江苏某市司法局对执法部门明确作出“线上审批备案、扫码入企检查”的程序要求，从程序性路径出发规范涉企检查。这些典型案例充分表明，行政执法监督为纠正行政执法实践中长期以来“重实体、轻程序”的倾向贡献力量，以程序正义维护实体正义。
执法程序错乱“乱”在行政机关履职缺位背后的程序争议问题。为解决隐藏在执法不作为背后的执法管辖不清晰、执法主体不明确等程序性争议，一要充分发挥行政执法监督制度的执法权限争议协调职能，完善行政执法权限协调机制，彰显其内部层级监督属性的优势。2021年国务院发布的《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔2021〕26号）指出，“两个以上行政机关属于不同主管部门，发生行政处罚管辖争议、协商不成的，司法行政部门要会同有关单位进行协调，在本级人民政府领导下做好指定管辖工作。”在3-６号“甘肃某市司法局协调行政执法管辖争议案”中，通过调查某质检技术服务公司提供的检测数据与实际数据不一致的成因，市司法局发现本案确属计算错误而非数据造假，违反了《中华人民共和国计量法》《检验检测机构监督管理办法》等有关规定，从而提出“明确由市市场监管局负责查处该公司出具不实检验检测报告的违法行为”的监督意见。行政执法监督机构精准把握管辖争议焦点，明确划归市场监管部门与生态环保部门在本案中的执法管辖权限。二要通过开展行政执法监督，整合跨部门执法力量，增强行政机关履职意识。在2-７号“陕西省司法厅对某市交通运输局、交通警察支队不作为执法监督案”中，两行政执法主体相互推诿查处“超限检测站货车闯站逃检问题”的责任，陕西省司法厅对此实施监督，并按照《陕西省治理货物运输车辆超限超载条例》有关规定提出监督意见，即建立超限检测站、交通运输局综合执法支队和交通警察支队三方联合执法机制。行政执法监督“化干戈为玉帛”，变分立为合作，从根本上化解行政机关之间的矛盾，破解确定执法主体的程序争议。
二、中层图景：行政执法监督的制度优势
行政执法监督是一项具备中国本土特色的法治实践，作为行政系统内部层级监督制度，与其他监督类别相比，“不仅更为系统、常态和专业，而且具有主动纠错、事前预防、规范指导等多重功能”。其他行政监督制度以追究行政违法责任、纠偏法律实施问题、加强事后监管为核心制度逻辑，而行政执法监督制度在此基础上呈现出以柔克刚、刚柔并济的特色优势，具备灵活度更高、彻底性更强的治理功效。《纲要》指出要“充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用”，为行政执法监督发挥制度优势和实现功效拓展提供了理论依据。从24个样本案例来看，行政执法监督的制度优势具体表现为，监督理念从责任追究到指导服务的转变、监督目标从严格执法到文明执法的转化、监督重心从后端治理到前端预防的转移三个方面。基于表层图景对行政执法监督制度核心功能的展示，对我国行政执法监督制度实践中运行特点的研究，将进一步布局出我国行政执法监督的中层图景。
（一）监督理念：从责任追究到指导服务
行政执法监督贯彻以责任追究为基本模式的监督理念，监督对象指向执法责任主体。2021年1月中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》（以下简称《规划》）在“加强对执法工作监督”部分明确指出，“加大对执法不作为、乱作为、选择性执法、逐利执法等有关责任人的追责力度，落实行政执法责任制和责任追究制度”，强调了责任追究在行政执法监督工作中的重要作用。在1-3号“湖北某市司法局对市水利和湖泊局不依法行政处罚执法监督案”中，市司法局约谈办案责任人员，并在有关“行政执法突出问题约谈视频会议”上，通报批评作出不当行政处罚决定的市水利和湖泊局。在2-1号案中，市司法局对企业评价靠后、反映强烈的涉企执法部门进行通报问责。在2-8号“广东某市司法局对某镇综合行政执法人员不当执法行为执法监督案”中，市司法局提出通报批评及问责的监督意见，其中问责对象包含执法人员和执法辅助人员。这些案例展现出行政执法监督实践中落实责任追究制度的丰富样态，以此增强行政执法监督的制度刚性。
为充分发挥行政执法监督的内部层级监督制度优势，实质性解决行政执法问题，在严格落实行政执法责任追究制度之余，行政执法监督理念出现向指导服务转型的倾向，监督对象拓展至行政执法活动的全体要素。行政执法监督机构通过制发行政执法监督意见书、建议书、决定书、督办函等文书，载明对执法部门的指导意见。但与文书指导相比，“面对面”指导的方式更加凸显出行政执法监督理念向柔和型、合作型模式的转变。在2-2号“安徽某市司法局对燃气行业领域安全管理部门执法不到位执法监督案”中，市司法局组织该领域有关部门召开专题协调会，通过面对面的会议交流，指导有关部门加强执法与监管力度。2-6号“江苏某区司法局对某街道办事处不当执法行为执法监督案”的监督措施是区司法局与区城管局、卫健委等部门开展联合培训，以“面对面”提醒与“手把手”辅导的方式，指导该街道加强规范执法程序。3-3号案属于重大行政处罚案件，行政执法监督机构提前介入并牵头全面梳理了食品安全方面的处罚依据，“全程指导监督案件办理，保障市场监管部门严格履行食品安全监管职责”。由此可见，行政执法监督并不以不当或违法执法行为存在为前提，也不拘泥于制发文本的形式，可以在任何阶段、以多种形式对执法活动进行指导式监督，体现了“自我革命”的制度精髓。在1-6号“广西某市司法局对县住房和城乡建设局城管执法人员不当执法行为执法监督案”中，市司法局既对相关责任人员予以辞退、处分，又指导执法部门优化执法人员管理培训机制。由此可见，作为行政执法监督理念基本模式的“责任追究”与作为特色模式的“指导服务”并不冲突。综合落实面向过去的追责理念和面向未来的指导理念，努力做到宽严相济、法理相融，实质性解决行政执法问题。
（二）监督目标：从严格执法到文明执法
全面依法治国进入以法律实施为中心的新时代，行政执法监督目标应定位于加强严格执法，通过提升行政机关执法水平促进国家法律统一正确适用。从24个样本案例来看，严格执法应恪守“法定职责必须为、法无授权不可为”的基本原则，具体衡量标准包括法律适用的准确程度、事实认定的清晰程度、执法能力的匹配程度、执法程序的严谨程度等方面。1-3号案在“典型意义”中明确指出，上述方面是司法行政部门开展行政执法案卷评查应重点关注的内容，通过“强力整治行政执法突出问题”“全面落实行政裁量权基准制度”等举措实现严格执法。在2-６号案中，由于实施基层综合行政执法改革，行政处罚权下沉至乡镇、街道，但缺乏与之相匹配的执法力量，行政执法监督机构通过加强对基层执法工作的指导，抵消权力下沉对严格执法的冲击。在3-5号“重庆某区司法局监督区住建委行政执法程序违法案”中，区司法局督促区住建委严格遵循加处滞纳金的行政强制法定程序，提高行政机关对行政程序的重视程度，以程序合法保障实体公正，以严格执法维护法律权威。严格执法是全面依法治国的四个重要环节之一，与“规范公正文明执法”共同组成法治政府建设的应有之义。作为“健全行政执法工作体系和健全行政权力制约监督体系的‘交集’”，行政执法监督制度将效能发挥的目标指向严格执法，杜绝选择性执法、人情化执法、趋利性执法等乱象，为保障国家法律统一正确实施贡献“行政执法监督力量”。
党的十八大以来，党中央始终将全面推进严格规范公正文明执法作为法治政府建设的一项基本要求，除追求严格执法的实现外，行政执法监督的制度目标愈加显现出对文明执法的关注，推动“严格规范公正文明执法”一体化发展。2023年8月，国务院办公厅印发《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》（国办发〔2023〕27号），将“全面提升行政执法人员能力素质”和“全面推进严格规范公正文明执法”作为前两项重点任务。其中，执法人员的执法素质和能力是实现严格规范公正文明执法的重要依托。在2-8号案中，市司法局就执法人员着装随意、执法粗暴等问题开展行政执法监督。该县政府根据监督意见加强对行政执法人员和执法辅助人员的教育培训，促进其学习《综合行政执法规范用语》等执法技能，从而尽可能避免行政相对人的合法权益因不文明执法受到侵犯。在行政执法监督实践中需同等重视对行政执法人员和行政执法辅助人员的能力素质提升，防止以“辅助”之名，行“侵犯公民合法权益”之实。在3-7号“云南交通运输部门加强与纪检监察机关配合监督行政执法行为案”中，“某州交通运输执法人员在现场检查过程中，采取非专业且危险的方式拦停涉嫌非法营运的车辆”，行政执法监督机构承担起调查监督职责，追究执法人员的不文明执法责任，同时对该部门其他执法人员起到教育效果。行政执法监督目标同时指向严格执法与文明执法，既保障国家法律实施，又推动法治政府建设，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正，从每一项执法决定中都能感受到公平正义。
（三）监督重心：从后端治理到前端预防
从侧重事后督察转型为覆盖全流程的预防式监督，是行政执法监督体制机制的重要发展要求。监督重心置于执法前端的预防阶段，是行政执法层级监督制度的特色优势所在。在24个样本案例中，行政执法监督对行政执法问题实现预防性治理的案例共９个，具体实现路径为，或以个案监督形成领域规范，或以个案纠错推动类案整改。一是将个案监督的经验总结上升为相关执法领域的预防性规范，使该领域后续执法行为“有规可依”，提前降低执法问题发生的可能性。在1-4号案中，市司法局以本案的行政处罚内部程序违法问题为典型，推动上级交管部门修订了《违法行为处理工作规程（试行）》，针对行政处罚内部审批责任人、重大案件集体讨论规模做出调整并予以明确。在2-2号案中，市司法局推动燃气行业领域安全管理部门尽快研究出台相关管理办法，燃气安全治理模式从事后监管转向事前预防。在3-６号案中，市司法局在明确本案行政执法管辖权后，总结经验报请市政府制定文件“对行政执法权限争议的情形以及争议协调的申请、审查、处理等进行了细化规定”，“为当地行政执法权限争议协调提供了制度依据”。这些案例展示出，“对行政执法监督结果的运用”实现了监督重心的转移，以预防性规范记载行政执法监督效果，“强化行政执法监督职能”。
二是以个案纠错为原点，行政执法监督机构通过推动执法部门进行类案排查与整改、合理设计运用行政执法监督前置程序等方式，实现行政执法监督效能拓展，预防类似执法问题的涌现。在2-5号案中，县应急管理局在收到县司法局下发的行政执法监督意见后，并未局限于对本案的整改，而是进一步对本系统内的其他行政执法案卷自查自纠，并再未出现“未正确告知相对人权利救济途径”的问题，实现了类案监督。在2-６号案中，区司法局将行政执法监督的触角延伸到该执法主体后续新作出的执法行为中，且开展监督“回头看”等活动检查监督意见的落实情况，预防新办理的案件出现类似执法不当的情形。行政执法监督效能拓展至后续类似的执法案件中，续写行政执法监督个案纠错的“新篇章”。在3-2号案中，市司法局利用新兴AI技术收集“检查扰企”线索并移送至区司法局，区司法局并未直接开展行政执法监督程序治理该问题，而是以监督预警作为行政执法监督的“序曲”，推动区公安分局、卫健局依照此预警提示积极开展自查整改。行政执法监督以前置程序的运用，拓展制度本体效能，实现对执法问题的提前、高效、自驱式治理。这些案例展示出行政执法监督效能拓展的实践路径，体现出行政执法监督重心转移带来的“纠正一例、治理一片”的预防效果。
三、深层图景：行政执法监督的合力塑造
《纲要》在行政权力监督的相关部分明确指出，“形成监督合力”“坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划”。行政执法监督是按照权力层级纵向运行于行政系统内部但并不封闭的监督体系。在以行政诉讼为代表的行政执法外部监督制度占据主导地位的背景下，塑造行政执法监督这一内部监督制度的优势场域，需要内外动力的双重加持。立足于保障行政执法监督有效实施的角度，其制度效能的发挥既依托于自身体制机制的不断健全，更仰赖于社会监督、司法监督、纪检监察监督等外部监督要素的参与。立足于更宏观的提高行政执法质量、推动法治政府建设的角度，行政执法监督应加强与法治督察、行政复议、备案审查、政府督查等其他行政监督制度的协作贯通。从行政执法监督制度到整个行政监督制度体系，通过整合内力、吸纳外力、形成合力，突破其作为内部监督制度的发展困境，为更好发挥其核心功能、彰显其制度优势保驾护航。典型案例围绕多源监督线索启动监督、多类监督权力衔接介入、多种监督机制有机贯通，阐释行政执法监督合力塑造的三重路径，剖析我国行政执法监督制度的深层图景。
（一）多源监督线索启动监督
在行政执法监督启动阶段，行政执法监督机构作为司法行政部门或行政机关的上级主管部门，难以深入“面广量大”的执法实践并获取监督线索，需要外部监督力量的介入弥补行政执法监督制度在信息感应方面的不足。监督线索合力的形成，一方面来自具备专业执法领域监督职能的行政专门监督，另一方面来自具备及时发现并有效传播问题线索优势的社会监督。其一，审计监督等行政系统内部的专门监督制度，凭借其对特定执法领域的高度熟悉性，敏锐捕捉执法异象，并将其中属于一般性执法问题的线索移送给行政执法监督机构。在3-8号“内蒙古某市司法局基于审计机关移送线索开展行政执法监督案”中，市司法局根据审计部门移送的某部门行政执法程序方面的问题线索，调取被移送部门有关行政处罚案卷，发现该部门确有程序不当、机械执法等问题。市司法局启动行政执法监督程序并提出监督意见，“将整改情况同步抄告审计部门，确保监督意见得到有效落实”。审计监督是由审计机关开展的行政系统内部财政收支方面的监督，在监督模式运行与监督职能行使过程中具有高度的专业性。通过向行政执法监督这一行政层级监督制度移送线索，实现监督信息共享，有效化解行政执法监督难以获取审计执法情况的实践困境，扩大行政执法监督的实际适用范围。
其二，群众监督和媒体监督是社会监督的重要组成部分，基于群众与执法决定之间的利害相关性、媒体报道传播执法乱象的天然属性，有关线索引起行政执法监督机构的关注，推动行政执法监督机构介入监督。一是享有案涉利益的群众即行政相对人通过向司法行政部门申诉、投诉，为行政执法监督提供线索。在1-5号“江西某市司法局对县金融办不当出具‘风险提示函’执法监督案”中，某公司通过企业维权中心向市司法局申诉，市司法局依据相对人的申诉线索，就县金融办未查清事实即向企业下发风险提示函的行为开展执法监督。在1-8号案中，餐饮店经营者认为县市场监管局作出的处罚决定过重，向“12345”政务服务热线投诉，市司法局依法对“12345”热线转交的问题线索开展行政执法监督。行政相对人提供监督线索的监督方式既是行政执法监督深入执法实践的触角，又“使法律及其实施有效体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力”，提升政府内部层级监督的公信力。二是新闻媒体、自媒体通过报道传播不规范、不文明执法事件，促进行政执法监督程序启动。在2-2号案中，市司法局通过媒体报道获知燃气执法领域的系列问题并介入监督，着力解决媒体曝光的重难点问题，体现出媒体参与对行政执法监督的驱动力。在3-７号案中，某州交通运输执法人员非专业且危险的拦停行为被拍摄，相关视频在网络传播，造成不良社会影响，省、州两级交通运输主管部门据此线索介入开展行政执法监督。由此可见，无论是传统媒体的报道，还是新兴自媒体上传的有关素材，均可为行政执法监督机构提供发现问题的窗口和视角。群众监督和媒体监督拓宽了行政执法监督线索的获取渠道，为制度效能的发挥创造前提。
（二）多类监督权力衔接介入
在行政执法监督实施阶段，指导督促、教育培训、数字赋能等制度内监督措施的落实不足以解决全部执法问题及其衍生问题，需要多类监督权力与行政执法监督权在实施阶段的配合，实现对行政执法问题的强效、彻底治理。监督措施合力的形成，本质上是不同性质的监督权力的协调与衔接。《规划》明确指出，“推进对法治工作的全面监督”，要“推进执纪执法贯通、有效衔接司法”。从24个样本案例来看，共６个案例在关键词中强调“监督合力”或在监督处理过程中实际采用多权衔接的监督措施，具体衔接路径分为两种。一是行刑衔接，以行政执法监督指导行政权与司法权的衔接适用，及时惩戒由行政违法行为衍变的刑事犯罪行为。在3-3号案中，行政执法监督机构全程指导监督某食品安全重大行政处罚案件的办理，该食品公司涉案产品不仅涉及多种违法行为，还涉嫌在食品中添加药品的犯罪行为。“市场监管局行政执法监督机构指导启动行刑衔接程序，经市司法局与公安机关等相关部门进行协调，及时依法按程序将案件及相关材料移送公安机关。”由此可见，行政执法监督虽然是以行政层级权力为基础的监督制度，但不回避监督过程中出现的刑事犯罪等非单纯执法问题，以刑事司法权等其他类型权力的介入，合力突破执法难题。
二是行纪衔接，行政执法监督机构向纪检监察机关移送有关执法责任人员涉嫌违纪的线索，以行政执法监督权与纪检监察权的衔接适用，严格落实行政执法责任追究制度。在2-3号“黑龙江某市政府行政执法协调监督局对市市场监督管理局滥用行政强制权执法监督案”中，违法扣押、超越职权等违法违纪线索由市政府执法监督局移送至市纪委监委。在2-６号案中，区司法局对于执法不当的街道基层执法人员，通过“政治生态底册及谈话监督一体闭环应用系统”向区纪委监委移送问题线索，反向激励基层执法能力提高。在3-７号案中，“州交通运输局行政执法监督机构联合驻局纪检组”，成立专案组调查执法人员的不当执法事实，经确认属实后对相关执法人员予以党纪政纪处分。行纪衔接体现出全面依法治国与全面从严治党的有机结合，是增强行政执法监督效能的重要举措。党和国家监督体系建设要“努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效”。行刑衔接和行纪衔接践行着这一要求，通过行政执法监督机构与刑事司法机关、纪检监察机关的有效协作，形成多种权力参与的监督生态系统，为行政执法监督实效的发挥塑造执法、司法、执纪一体化监督合力。
（三）多种监督机制有机贯通
从行政执法监督“制度内”走向“制度外”，围绕推动法治政府建设这一核心目标，建立多种行政监督制度的联动机制，形成以保障法律实施为中心的行政监督合力。《中华人民共和国国务院组织法》第1７条规定，“国务院健全行政监督制度，加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作”。各行政监督机制之间加强联动、有机贯通，协力规范行政权行使，建立行政执法监督与其他行政监督制度之间的双向互动关系。在正向维度上，以行政执法监督为基础，充分发挥其制度优势与特色，以执法监督结果为其他行政监督制度提供执法实践信息、明确监督重点难点。与行政复议相比，行政执法监督不以行政相对人提出救济申请为监督条件，监督范围更加广泛、监督启动来源更加丰富。与法治督察相比，行政执法监督更倾向于对行政执法实践的常态化监督，为“党政一体式”的专项法治督察工作提供“地方法治政府建设与责任落实情况”的重点问题。与备案审查相比，行政执法监督以执法活动及其执法人员作为直接监督对象，而备案审查是严格遵循法定的权限和程序、以规范性文件为审查对象的监督制度，因此行政执法监督的灵活性更强，便于对行政机关不合理、不合法的行政行为采取直接有效的治理措施，及时阻断执法问题的不利影响。
在反向维度上，其他行政监督制度或促进行政执法监督效能更好发挥，或对行政执法监督的薄弱之处加以补充，共同“织细织密织牢行政监督的网络”。在3-8号案中，市司法局出具行政执法监督意见后，结合法治督察对反馈问题进行整改“回头看”，以法治督察检验行政执法监督实效，体现法治督察对行政执法监督的反向促进作用。行政复议最终以行政复议决定书、行政复议调解书、行政复议意见书等具有法定执行力的形式化解行政争议，弥补行政执法监督制度刚性的不足。备案审查坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，及时纠正法律、法规及行政规范性文件中的问题，从根本上保障法律实施的正确合法，实现执法乱象的溯源治理。通过建立行政执法监督制度与其他多种行政监督制度的双向联动机制，形成优势互补、效能闭环的行政监督体系，塑造“最广义”行政执法监督合力。同时，加强行政内部监督与行政检察、行政诉讼等外部监督机制的联动，形成有层次、有秩序的行政权力制约格局，确保行政执法在法治轨道上运行，有效发挥法治“固根本、稳预期、利长远”的保障作用。
结语
“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”行政执法监督经过名称与内涵的流变、理论与实践的推演，虽曾沉寂于历史，但也终被时代唤醒，以“刀刃向内”的自我革新推进法治政府建设。随着全面依法治国进入以法律实施为中心的新时代，司法部先后发布三批共24个行政执法监督典型案例，重新激活行政执法监督的制度脉搏。行政执法监督扎根执法问题治理，关注涉企检查热点，彰显刚柔并济的监督制度优势，具备层次分明的合力塑造路径，展现出我国行政执法监督制度的表层、中层和深层图景。诚然，行政执法监督制度仍存在统一规范缺位、监督形式未成体系、监督体制机制尚需探索等问题，但《行政执法监督条例》的呼之欲出、行政执法监督典型案例的持续发布，已经勾画出行政执法监督制度的蓝图，将在高质量法治政府建设进程中发挥更大作用。
