摘 要：旨在解决基层权责失衡的行政执法权下沉改革，反而在一定程度上加剧了权责失衡。出现这一悖论，根源在于改革的功能导向发生偏差。执法权下沉不能停留于形式上的规范化或程序化努力，而须适应基层治理实际，匹配基层治理综合性、灵活性和自主性的治理需求，提高乡镇（街道）的统一指挥和统筹协调能力，使基层在法治框架内享有自主空间，从而在规范性与灵活性之间形成制度平衡。遵循改革的功能指引，下一步应借助动态评估调整机制，整合符合基层治理需要但琐碎分散的执法职权，将其整体纳入乡镇（街道）治理体系，拓展基层在治理权限、力量和手段等方面的自主性制度空间；着眼于日常轻微违法行为等高频多发且适合由基层执法处理的事务，将执法权转变为积极的治理策略，通过执法探索常规化治理机制；同时塑造规范性和裁量性并重的基层执法导向，拓展基层执法公共参与、信息反馈和社会整合功能，助推基层治理的公共性。
关键词：行政执法权下沉改革；乡镇（街道）；基层权责失衡；基层执法；基层治理现代化
一、问题的提出
基层治理是国家治理的基石。然而，当前基层治理面临着“小马拉大车”难题，难以为国家治理筑牢坚实根基。为破解乡镇（街道）任务、压力、责任远超权限、能力、资源的权责失衡困境，改革以基层职责为基点，坚持权责一致原则，一方面通过职责清单理顺县乡关系、防止随意下放任务以减负；另一方面，适应乡镇（街道）工作特点和便民服务需要，推进基层整合审批服务执法力量，推动资源、服务、管理下沉，确保基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。
减负和放权，一减一增，看似逻辑相悖，实则尝试以合力回归乡镇（街道）职责定位这一基础性标准，以达成乡镇（街道）权、责、能相一致目标，进而推动塑造乡镇（街道）在国家纵向权力结构中的主体性地位，以更好发挥乡镇（街道）在基层治理中的枢纽和服务作用。推动行政执法权限和力量向基层延伸和下沉（以下简称“行政执法权下沉改革”），是放权赋能改革的一项主要举措。这项改革旨在赋予基层治理主体必要的执法权限，并试图由此切入来探索健全乡镇（街道）职责与资源相匹配制度，缓解基层权责失衡困境，进而强化乡镇（街道）的统一指挥和统筹协调职责。
然而，改革实践却未尽如人意，甚至出现一定程度的悖论——本为解决基层权责失衡的改革，反而加剧了权责失衡。出现这一悖论，源于缺乏明确的赋权标准，也可归因为自上而下的单向赋权未考虑到乡镇（街道）的自主性，但最深刻的原因，或许在于改革实践未能真正贯彻通过执法权下沉来为基层赋能的功能导向。
实践中，加强基层社会治理几乎都是落实在下沉和加强基层行政执法方面。这一思路建立在一种未经反思的抽象认识上，即行政执法是乡镇（街道）基层治理的重要环节，执法权下沉乡镇（街道）理所当然地可以强化乡镇（街道）的基层治理权限，进而可改变权责失衡的局面。然而，通过执法权下沉乡镇（街道）来破解基层治理权责失衡困境，须追问如下问题：一是权力适配问题，下放的执法权是否构成基层治理所缺之“权”？二是赋能实效问题，执法权下沉乡镇（街道），究竟在何种意义和程度上可以达到赋能乡镇（街道）的效果？三是系统协同问题，作为乡镇（街道）治理权能体系的构成部分，执法权在基层治理体系中发挥什么作用，能否与乡镇（街道）的其他权能相协同，进而实质性地提升基层的整体治理效能？四是结构重塑问题，即如何以执法权下沉为切入点来重新塑造乡镇（街道）的职权结构，最终达成权责能相匹配的目标？这四个问题构成了一个递进式逻辑链条，从赋权内容的精准性，到赋权效果的现实性，再到赋权融入基层治理这一系统结构的协调性，最终指向以赋权重塑基层权责结构的可能性与路径。这些问题是诊断改革悖论根源、校准改革方向、构建有效赋能逻辑所必须回答的核心命题。缺乏对这些根本问题的清晰认识，执法权下放就难以明确目标，以赋能乡镇（街道）来破解权责失衡的改革初衷也就难以真正实现。
有鉴于此，本文试图分析行政执法权下沉改革以来所陷入的实践悖论，反思对改革思路的固化认识，从改革所处的基层治理体系及其复杂的关系结构中来审视改革。一个基本的认识是，当前基层治理须强化与其自主性、灵活性特点相适应的统一指挥和统筹协调权限。而执法权下沉改革虽赋予了乡镇（街道）必要的执法权限，但执法蕴含的规范化和程序化努力，由于在形式上与自主性和灵活性相悖，因而难以充分融入基层治理体系中。改革若要达到为乡镇（街道）实质性赋能的效果，就须超越就执法谈执法的局限，或认为赋予执法权就是强化基层治理权限的简单认知，从基层治理现代化的视角来理解改革的功能导向。
二、行政执法权下沉改革的实践悖论
行政执法权下沉改革，本意是为解决基层执法权责失衡困境。然而，当前改革实践却呈现出某种悖论，本为解决权责失衡的改革，反而进一步加剧了权责失衡。这一实践悖论，集中表现为以下三个方面。
（一）选择性赋权使赋权演变为负担
实践中，一些职能部门借赋权为名将困难大、责任重的事项下放，改革名正言顺地成为了另一个转移矛盾、推卸责任的渠道。在建设工程、城乡规划等领域，职能部门通常选择下放监管检查、处罚强制等权限，而将具有较大现实利益的资源配置和行政审批等核心权力保留。选择性赋权悖离了改革赋能的初衷，致使部分赋权演变为负担。
选择性赋权背后隐含着赋权部门的自利性考虑，自上而下的赋权模式无法抑制赋权部门的自利性。更因赋权部门掌握着考核和资源分配权，乡镇（街道）只能被动接受。在这种名义上权力虚增而责任实增的非对称性权责转移模式下，乡镇（街道）选择性执法、策略性执行等主动避责和回应压力的行为，自然大量出现。
选择性赋权是县乡两级职责同构困境的延伸。虽然纵向政府权力结构理应遵循层级分工原则，但在组织法确定的职能和职责上，上下级政府之间并没有明确的区别。职责同构有利于强化上级权威和自上而下的控制，但无法清晰界分县乡两级政府的职责范围。尤其在基层治理实践目标多元、事务复杂和上下级信息不对称的情况下，即便在文本上明确了职责区分，实践中也很难厘清基层职责边界。虽然改革政策明确了执法权下放的标准，但正因为文本规定难以对应实践情形，对执法权下沉标准的解释不可避免地陷入模糊境地。县级职能部门利用了这种模糊性，在属地管理之外，为其在“甩包袱”型下放和“谋利型”权力控制之间进行相机选择创造了空间，也制造了县乡两级之间另一种形式的非对等权力博弈和利益博弈。而在目前县级主导的总体格局下，这种赋权的结果，实际上与以往各种形式的任务分派或责任下放无实质差别。
选择性赋权也是地方政府回应中央改革要求的一种策略措施。执法权下沉改革是自上而下推动的一项改革，县级政府及其部门作为贯彻改革要求的关键角色，既要积极完成上级改革部署，又有意无意地维持着传统运作的惯性，于是在改革路径上走向了形式化。所谓形式化，是指在改革安排上仅在机构设置、人员编制等表层要素进行改革，但实质性资源配置和决策权限仍延续着传统县乡层级结构的运行逻辑。这种形式化的改革安排，不仅导致改革初衷难以实现，更重要的是，它使得作为改革承接主体的乡镇（街道）进一步陷入名实分离的境地，额外承受来自纵向问责和横向协调的双重压力。
（二）“治理吸纳执法”加剧职责体系混乱
行政执法权下沉改革，旨在调整不合理的执法权配置结构，进而尝试厘清县乡两级的职责关系。然而，本意旨在厘清职责体系的改革，反而引发了职责体系新的混乱。这是改革的另一个实践悖论。
执法权下沉乡镇（街道）后，乡镇（街道）在形式上获得了执法资格，但实际行使执法权的乡镇（街道）综合执法中心的职责却不断远离执法安排。在多中心工作泛化的基层治理语境下，作为乡镇（街道）的内设机构，综合执法中心承担了大量的综合性治理工作。执法人员常态化地参与到乡镇（街道）各项工作中，执法本身也成为一种让群众更认同权威从而提高工作效率的强制手段，这一现象可称为“治理吸纳执法”。在这一现象的作用下，执法权下沉并未产生预期的执法效益，反而还出现了执法运行低效、执法力量虚置、执法规范性不足等后果。这一现象，看上去符合执法纳入乡镇（街道）统一指挥和统筹协调的要求，但显然不是真正的统筹协调。所谓统筹协调，是乡镇（街道）在多样需求、多重关系和多元目标间进行全局性考量和系统性协调，综合配置各种治理资源，以达到治理目标。而治理吸纳执法，实际上是乡镇（街道）在因治权不足而疲于应付各项任务的情况下，将下放的权限和资源“卷”入进来作为补充。这种情况下，乡镇（街道）并没有因获得执法权而改变乡镇（街道）权责失衡的结构性困境，也没有如愿提升治理能力，反而还进一步引发乡镇（街道）内部组织体系和职责体系混乱，悖离了通过执法权下沉来调整执法权不合理配置的改革初衷。
“治理吸纳执法”所引发的职责体系的混乱，还体现在乡镇（街道）与职能部门的关系上。良好的执法依赖执法的专业能力和政策理解、长期的执法经验积累以及执法者对执法过程的有效控制等基础能力支撑。执法权下沉虽解决了执法层级与实践需求不匹配问题，但也将职能部门的执法经验、专业和政策理解等执法基础能力与执法分离。实践中，主要由城管转制而来的乡镇（街道）综合执法中心因缺乏多领域的执法经验与专业能力而导致执法能力受限。在执法追责压力下，执法意愿和动力不足，选择性执法进一步衍生。调研实践显示，乡镇（街道）执法仍集中在城市管理领域，在其他赋权领域则出现了大量的“僵尸”事项，下放目标最终落空。
由于执法过程与执法专业能力、政策理解和执法经验的割裂，在面对疑难问题时，乡镇（街道）综合执法中心就会寻求职能部门的指导和协助。但实践中此类业务指导和协助尚未制度化，容易增加执法的随意性和权宜性，诱发新的不规范执法，或增加执法环节和成本，降低执法效率。在双方责任规避策略下，执法中心习惯于向职能部门寻求帮助，要求职能部门加强日常监管和疑难问题的规则解释。这就造成了事权的反向上移。在很多情况下，原先由职能部门可直接解决的问题，反而因为执法权下沉而变得更加复杂。与此同时，职能部门在政策执行过程中无法通过执法来完成任务和政策反馈，出现了职能“悬浮”，致使前端监管缺位，极易滋生“以罚代管”现象。
（三）规范化努力诱发非规范化应对
以执法权下沉为代表的改革，尝试将基层治理纳入统一的目标界定和规范体系中。然而，改革却因此陷入一个悖论中，即尝试推动乡镇（街道）执法的规范化努力，反而滋生了更多的策略性应对。
改革符合通过基层治理法治化推动现代化的总体逻辑，但其目标的实现最终取决于规则的合理化和权威的理性化。基层治理须在执行上级政策和回应在地需求之间寻求平衡，坚持以解决实际问题为导向，这要求其必须具备一定程度的因地、因时、因事制宜的自主性。但规则体系的构建则更多基于上级治理目标和具体任务的设定。这就意味着，规则体系无法充分吸纳和整合基层社会中多样性的需求，缺乏足够的合理化能力，从而也难以契合基层治理的自主性要求。在执法权下沉的语境下，自上而下的规则刚性与基层治理需求多样性之间的结构性矛盾凸显。例如，老旧小区缺乏商业配套，居民依赖流动摊贩解决日常需求，若机械执行“一刀切”政策，既激化执法矛盾，又影响民生；而若适度放宽，又缺乏制度化的弹性空间，导致基层陷入“违规宽容遭问责”或“刚性执法失民心”的两难境地。这种困境的根源在于，下放的执法权往往附加了上级设定的具体治理任务，附带着标准化的规则体系与操作流程，但此类同质化的目标设定，往往忽略了因地制宜的需求。为弥补规则合理性的缺失，同时也为完成执法任务，执法实践不得不进一步依赖政治动员。政治动员的强化，必然意味着规则统一性的消解。作为有效动员的代价，执法者除有限利用执法自由裁量空间外，在执法过程中出现了大量的做工作、讨价还价、策略性执法等弹性执法现象。弹性执法虽有其合理基础，但本质上属于执法不严，与执法的裁量性有着本质区别。若以其有现实合理性而放任不管，必会大大降低规则的统一性和有效性，纵容执法者的惰性，滋生执法的随意性，将从根本上破坏基层治理的法治化努力。这就形成了一个悖论，执法权下沉改革要求执法遵循统一规则和规范化流程，但执法实践陷入一种不断背离规范化的耗散结构中。
强化监督是实现规范化的重要保障。乡镇（街道）作为执法权主体，理应接受执法监督。但以规范化为标准的执法监督，难以包容执法的弹性空间和规避策略，更难以理解乡镇（街道）执法在权责不对称结构下的诸种权宜性和策略性行动。而且，监督只能从个别执法行为的合法性和异常后果来切入，无法以持续性的视角关注到基层执法的日常运作，且个案监督的舆论和政治压力极易放大。实践的情况是，对应执法规范化的执法监督与执法之间龃龉不断，但自上而下的监督考核不减反增。如果不能从基层执法实际来探索相适应的监督模式，还停留在外部视角裹足不前，执法权下沉就注定只能成为一种新的下卸责任的制度管道。这就会造成一种刻板的印象，执法权下沉改革直接带来的不是别的，而是责任的下沉。于是，越是强调监督和问责，就越可能抑制基层治理的自主性空间，就越可能制造更大的压力。最终的后果，就是基层治理体系的运转逐渐丧失内在驱动，而只能靠外部的持续施压。外部施压进一步凸显权责失衡，当压力达到一定峰值时，监督会有意识地松动。在一些重点和紧迫任务执行时，为完成任务，监督亦会对超出限度的执法行为采取默认的态度。这可以视为监督机制的策略性调整。但倘若承载着规范化控制功能的监督机制自身也陷入了非规范化的运作，那么，改革推动乡镇（街道）规范化的努力就会大打折扣。
三、改革功能导向的反思
对改革实践悖论的分析表明，改革效果受制于县级主导的压力型格局，如果不能有效破解职责同构和属地责任强化叠加而成的困境，下放的执法权只会被乡镇（街道）应对压力的机制吸纳，从而形成新的负担。因此，改革若要实现其初衷，就应考虑其能否成为突破此种压力型格局的切入口。这就要求对改革的功能导向进行反思。
（一）改革旨在缓解基层权责失衡
执法权下沉改革作为基层治理现代化的重要举措，其功能定位在学界讨论和实践探索中呈现出多维度特征。从技术性维度而言，改革通过执法权力下放与执法主体变更，有效缩短了行政执法链条，提升了基层执法行动的响应速率与处置效能；从组织性维度而言，执法资源与权限的下移客观上扩充了基层的可支配权力，为实现基层减负奠定基础；从体制性维度而言，改革理顺了条块关系，推动县级部门的部分职责向业务指导、执法监督转变，完善了行政系统内的执法任务链条，同时促进跨层级、跨部门的协同治理。这些功能导向在基层治理中皆具有一定价值。然而，改革的核心目的并非单纯提升效率或扩权，相反，这样的功能导向反而容易在实践中出现异化倾向。
行政执法权下沉改革是为走出乡镇（街道）执法权配置与基层执法实践需求之间的“倒挂”困境，更是为了破解基层有责无权的结构性失衡困境。通过将执法权从职能部门下沉至乡镇（街道），从而优化基层执法权配置结构，着力在制度上解决基层执法权限、力量和资源与执法需求、任务和责任不匹配难题。改革首先面对的是执法权配置不均衡的现实，执法权主要集中在县级职能部门，乡镇（街道）在执法权配置上呈现出纵向重心较高、横向分布过散的格局。这一执法权配置格局产生两个后果：一是各职能部门在基层治理中权责关系错乱交叉，难以形成治理合力，既无法满足基层事务日益复杂和综合的需求，也引发执法密集区域多头执法、执法空白地带执法缺位的悖论。二是执法层级设置较高，享有执法权的部门不能融入基层社会，导致其执法活动常常响应不及时，而承担治理责任的乡镇（街道）因无执法权而无法回应辖区内执法需求，进而形成“看得见的管不着、管得着的看不见”悬浮执法悖论。
行政执法权下沉改革旨在通过将执法权、资源和责任同步下放至乡镇，解决基层“权小责大”的矛盾，实现执法权与治理责任的属地化匹配，为基层治理现代化奠定权责清晰、运转高效的法治基础。改革还蕴含着推动乡镇（街道）规范化运行的努力。基层权责失衡是引发乡镇（街道）非规范化运行的根源。在有责无权的情形下，乡镇（街道）只能以各种策略性或变通的方式来应对上级工作。在执法维度，乡镇（街道）在行为法上并无执法权限，但事实上承担了大量职能部门的执法任务，由此便形成了乡镇（街道）执法权在组织法和行为法之间的矛盾，使得乡镇（街道）成为行政争议的高发地和行政违法的重灾区。将职能部门的执法权交由乡镇（街道）行使，就可解决组织法与行为法的矛盾，从而将乡镇（街道）治理导入到法律程序中。
（二）改革未能适配基层治理的运行机理
改革着眼于解决基层权责失衡难题，但改革思路、措施和目标均局限于执法体制，尚未从执法体制的优化延伸到更广意义上的基层职责体系再造。单纯从执法体制的视角来理解基层权责失衡困境，就执法而谈执法，可能忽视权责失衡困境背后更深层次的基层治理原因。或者可以说，执法权的非均衡配置只是基层权责失衡的一种外在表现。忽视权责失衡背后的基层治理原因，仅仅局限于执法体制调整来试图矫正基层权责失衡，只能治标而不治本，甚至可能进一步加剧基层权责失衡。
从基层治理实际运行来看，基层权责失衡困境并非因乡镇（街道）缺乏权限、能力和资源或权限、资源较少所引发。事实上，当前国家大力推动资源下沉基层，其中包括大量治理资源下沉，目的就在于提升基层治理权限、能力和效能。关键在于，治理权限和资源的下沉，如何匹配基层治理的综合性、灵活性和自主性的治理需求，能否实质性提高基层治理自主空间和乡镇（街道）的统一指挥和统筹协调能力，并在基层治理的规范性和灵活性之间找到一种平衡。否则，所谓下沉不过就是在已经相当繁杂的基层职权体系中增加了一种新的组织、角色或利益，只会加剧基层职责体系的过密化和散乱化。因此，当前权责失衡困境，本质上源于乡镇（街道）缺少能够适应基层治理需要的综合性、多元性和灵活性职权，导致统一指挥权限和统筹协调能力严重不足。
基层执法深度嵌入在基层社会中。基层执法所面对的问题内生于基层治理，执法实践亦服从于基层治理的总体安排。基层社会在公共安全管理、国土资源管理、城乡规划建设、生态环境保护、食品安全监管等方面有着大量的执法需求。乡镇（街道）执法是推进乡镇（街道）治理的重要抓手，乡镇（街道）治理涉及的大量职责迫切需要通过执法来落实。这些执法需求都与基层治理有着密切关系，大多衍生于乡镇（街道）承担的治理性事务，都附随着基层治理的要求。所谓治理性事务，是指由乡镇（街道）贯彻、执行和落实上级政策、任务或要求的事务。这类事务有三个特点：一是上级布置、基层落实，乡镇（街道）须将上级政策、任务和要求与基层群众需求结合起来，并要获得群众的具体同意和配合，需要基层社会各类主体充分参与，因此较为依赖政治动员；二是乡镇（街道）会根据自身实际情况采取各种因“事”制宜式的策略性措施，在执行过程中与上级之间有着隐性的博弈；三是乡镇（街道）在处理这类事务时，需要从情理、人际关系、地方性知识等出发来综合协调，具有较大的灵活性和自主性，因此特别强调乡镇（街道）对基层社会的准确认知、对多变情形的灵活应变、对各类主体的统筹协调，以及在此基础上的自主空间。同时，在面对多项任务和事项时，乡镇（街道）还要根据国家政策任务的轻重缓急和差异性来灵活地调整组织结构、调配治理资源和选择相应的治理方式和时机，对各项事务进行全盘考虑和统筹兼顾。
改革与基层治理的运行机理不相适配的原因主要有以下三点：第一，执法规范性、统一性和程序性的刚性要求难以恰当回应治理性事务的处理需求。治理性事务是当前乡镇（街道）的主要工作，乡镇（街道）处理治理性事务的机制和特点，客观上塑造了乡镇（街道）的运行逻辑和工作模式；反过来讲，如果不能适应这些特点和模式来配置相应的职权、资源和能力，乡镇（街道）就无法实现有效治理。上述特点决定了，乡镇（街道）很难完全以规范化、标准化或程序化的方式来开展工作，也很难运用统一的规则、标准和程序来回应由这些事务衍生出的执法需求。而执法作为现代化治理方式的重要载体，其所具有的规范性、统一性和程序性等特征和要求，面临着如何契合基层治理的综合性、自主性和灵活性要求的追问。
第二，上级刚性约束的叠加压缩了基层治理的自主空间。当前乡镇（街道）承担的治理性事务剧增，但与此同时也面临着来自于上级政府和部门越来越强的规范化约束和密集化监督。后果就是，乡镇（街道）所应具有的统筹协调转变为对上级的压力应对，柔性治理能力和社会动员能力弱化，基层治理逐渐丧失多元性、灵活性和应变能力。在这种情景下，基层治理的自主空间被严重压缩，而乡镇（街道）的形式主义应付、责任规避策略等负面行为符合逻辑地产生，进一步加剧了基层治理的困境。
第三，传统专业分工格局的突破一定程度上制约了执法效能提升。从乡镇（街道）所处的基层条块结构来看，执法权集中于县级职能部门，在基层治理体系中有其合理性。它是科层制专业分工的产物，有助于实现专门领域的系统归口管理、统筹专门领域的执法资源、提高执法专业化水平。将执法层级从职能部门下沉乡镇（街道），虽可解决执法层级与执法实践需求不匹配问题，但也改变这一部门归口管理和执法体制，将执法部门经验、专业和政策理解这些执法基础能力及其支撑与执法行为相分离，从而影响到执法效能和专业性。
由此反思行政执法权下沉改革，这一改革在形式上赋予了乡镇（街道）一项权威性的职权，部分解决了执法层级较高而偏离基层执法需求的问题。改革也将乡镇（街道）的执法纳入规范化的统一规则、程序和责任模式中，无疑大大限制了基层治理的恣意，当然也在客观上限制了由自主性和灵活性所包装的恣意。但其隐含的规范化约束和控制意涵，却抑制了乡镇（街道）基于治理需要将执法权转变为积极治理策略的努力，因而无法契合基层治理对综合性、多元性和灵活性职权的核心需求。县级职能部门下放执法权，依然着眼于部门治理的属地责任强化，将执法权下放从强化基层治权的整体逻辑中割裂开来。一个典型的例证就是，乡镇（街道）虽然拥有执法权，但执法依据和事实裁定的权限依然受制于县级职能部门，县级职能部门规定的原则、要求和底线，都为乡镇（街道）执法设置了刚性约束。在县级主导的多中心任务压力型格局下，乡镇（街道）执法要服从职能部门安排，接受各个职能部门的工作调度，任务和压力不仅没有降低，自主性和灵活性还受到压缩。
因此，若局限于执法体制的单向维度，忽视改革所置身的基层治理整体视野，就会将基层执法从基层治理及其所处的复杂关系结构中割裂开来。不能从基层治理及其所处关系结构的整体视角来审视基层执法权责失衡的产生逻辑，不仅会陷入“头痛医头、脚痛医脚”片面化误区，亦可能面临“按下葫芦浮起瓢”顾此失彼之困境。最终导致改革措施浮于表面，不仅难以突破强化基层治理权限的结构性局限，反而还被深刻卷入基层权责失衡的结构性逻辑中，引发了新的权责失衡。
四、改革的功能重塑及其优化路径
改革要克服实践悖论，就要置身于通过执法权下放来强化基层治权的整体逻辑中，从形式上扩权达到实质性赋能的效果。实际上，作为改革的纲领性指导文件，2019年《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》就已明确指出了这一点，“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责”。具体而言，行政执法权下沉改革的功能导向，可分解为以下三个递进层次。
（一）在法治框架内拓展乡镇（街道）的自主性制度空间
推进基层审批服务执法力量的整合，使基层强化行政执法权限和力量，是为强化乡镇（街道）的统一指挥和统筹协调职责，从而更好适应基层治理所需要的综合性、多元性和灵活性。但正如上述，执法权下沉内含一种张力，即执法权行使强调规范性、统一性和程序性，在一定程度上与基层治理的综合性、自主性和灵活性存在紧张关系。所以，从形式上赋权到实质性赋能，就必须在基层治理的规范性和灵活性之间找到一种平衡，这是改革功能导向明确后需要重点考量的一个核心难题。
党的十九届四中全会提出：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”基层治理现代化注定不是某种单一制度或治理方式构成的僵化体系，而是不同的制度因素在特定的治理场景中相互碰撞、互动、交织的过程，由此形成的基层治理体系能够兼容不同的治理方式，充分汲取中国制度的独特优势，适应基层社会的复杂需求。不同治理方式之间可以形成优势互补，通过治理体系的整合，实现规范性和自主性的平衡。
2021年4月中共中央和国务院联合印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求：“依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权。”2022年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修改，专门增加规定了街道办事处履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责。这一规定的指向值得深思，即将适应基层治理自主性、灵活性的综合管理和统筹协调职责法定化，既保证乡镇（街道）在基层治理中有充足的自主性和灵活性，也将自主性和灵活性纳入制度轨道，防止以自主性和灵活性要求为名陷入恣意。
应当认识到，基层事务愈发复杂，以自主性和灵活性为特点的传统简约治理显然难以为继，而以规范性和专业化为特点的现代法治治理又难以直面基层社会的多元和繁杂。理论研究习惯于将此视为难以两全的困境，常常以基层治理的自主性来放大现代法治治理的不足，而又往往以自主性和灵活性易诱发恣意和失序来否定传统简约治理。在新的基层社会形态下，要准确理解基层治理现代化。一方面，要在观念上对“基层治理”进行祛魅———既不可将基层治理全盘视为一个必然充满自主性、灵活性或变通性的治理场域，也不可理想化地将基层治理全盘纳入以规范化为导向的科层制度体系。这本身是基层治理的复杂性所在，也是不同关系结构对基层治理不同诉求的交叠的体现。另一方面，要以三治融合体系为根基，把握基层治理的转型方向。在三治融合体系中，规范化和法治化是基层治理的转型方向，亦是基层治理体系进入国家治理体系的制度化路径。基层治理的规范化和法治化，可消解基层治理在多重关系结构下的错乱，也可以将多元复杂的治理情境化繁为简。赋予乡镇（街道）执法权，旨在将执法纳入规范化轨道以解决权责失衡问题，更长远的意义在于，要在法定职责内拓展灵活性和自主性的制度空间，从而将自主性和灵活性纳入法治轨道。
因此，执法权下沉改革需要兼顾上述两个维度的价值取向，既要下放能够匹配基层治理自主性灵活性要求、满足乡镇（街道）综合管理和统筹协调职能的执法权，又要将执法权的行使纳入法治轨道，确保基层在法治框架内享有能够适应基层治理的必要的自主权。
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第24条规定的“基层管理迫切需要”与“接受机关能够有效承接”为执法权下放提供了核心指引。在执法事项中，占道经营整治、非法广告清理、垃圾分类督导等市容环境管理类事项、噪音扰民处置、宠物饲养管理、违建巡查等社区秩序维护类事项高频多发，与群众生活密切相关，需要基层发挥一线优势以快速响应。这些事项的执法权不仅满足《行政处罚法》第24条所确定的下放条件，同时，对这些执法事项的处理能够实现在法治约束下满足基层治理的灵活性需要，能够充分发挥基层的统筹协调职能。
乡镇（街道）拥有了执法权，并非是用执法的程序和标准限缩了原先的自主性和灵活性，而是在治理方式和手段上拥有了更多选择和权衡空间。最好的结果，就是把乡镇（街道）所具有的优势和执法互补，既通过执弥补传统治理的不足，也可借助传统治理的优势来达到执法目标，最终形成综合治理合力。乡镇（街道）作为与群众直接接触的基础单元，具有毗邻优势，响应迅速，且更了解民意需求，因此，乡镇（街道）更能了解执法争议背后的复杂和深层原因。也正基于此，实践中乡镇（街道）采取了大量的调解等柔性治理措施，来尝试化解争议。这些方式可避免因信息不对称而导致的形式主义执法，也可缓解执法强制性和制裁所带来的对抗，但其弊端就是成本较高而效果不佳，不能从根本上抑制违法行为的发生，影响法律的权威和认同，进而将基层治理带入“非常规”治理的误区。改革后乡镇（街道）作为主体行使执法权，可丰富治理方式和手段。更重要的是，可借助执法的强制力支撑，重点震慑和解决违法而拒不配合行为，既强化柔性治理措施的效果和效率，也可避免违法行为的效仿和扩散，有助于在多元利益中实现均衡性治理。
（二）以基层治理迫切需要为导向强化行政职能
行政执法权下沉改革，强化的是乡镇（街道）在基层治理中的权限。因此，就要将改革置于适应基层治理需要的国家纵向权力结构系统性调适的整体视角下，立足乡镇（街道）作为基层治理枢纽的权限和职责，审视执法权在乡镇（街道）权责结构中的定位、作用及其限度，据此明确改革实现功能预期的路径。易言之，只有明确执法权在乡镇（街道）职责体系中的定位和作用，才能准确找到通过执法体制优化来强化适应基层治理需要的乡镇（街道）职责体系和治理权限的联结点，进而明确突破既有结构性限制的切入口。
执法权下沉乡镇（街道）的一个直接作用，就在于强化行政职能，通过行政过程常规化、高效率地解决社会矛盾，改变以往广泛依赖政治动员执行政策的局面。在制度上以相对独立的机构设置和职责厘清，稳固乡镇（街道）的行政职能及其行动方式，以一种“化繁为简”的方式将现代基层事务办理的复杂性置于现代法治治理体系内部，推动其以高效率、常规化、持续性方式来及时回应更适合以行政方式来解决的问题。由此，既对基层治理泛政治化运行实现了一定程度的纠偏，也将复杂的基层治理适度进行了简化。
行政执法权下沉改革要发挥这一作用，须满足两个条件。一是要通过执法权统一赋予来整合符合基层治理需要但琐碎分散的事项和职权。诸如市容管理、园林绿化、油烟噪音等领域的执法权与群众生活息息相关，但由于职权分散且执法内容琐碎复杂，这些执法权并未充分行使。将这些领域的执法权统一赋予乡镇（街道），由乡镇（街道）设立综合执法部门统一行使，可将碎片化的执法资源整合进入独立执法权主体，以组织重构的方式推动基层执法系统的再造。其实质是围绕基层治理的迫切需要和核心事务来整合执法职能，走出了以往以职能部门分工来剪裁基层治理的惯性思维。由此，既较好地承接与群众生活密切相关但因执法职权分散而无法充分回应的执法事务，也实现了基层事务的“在地化”治理，强化了乡镇（街道）作为基层治理枢纽更灵活和更充分反映基层治理需要的自主性。
二是对基层社会及其治理事务不同属性或复杂性的理性认识及权衡。可在治理事务上厘清次序，首先，明确基层治理的紧迫需求；其次，以此为依据科学划定适宜通过行政执法手段处理的事务边界；再次，通过建立规范程序、明确责任主体、完善制度规则，构建起简约高效的治理实施体系。在此过程中逐步形成常规化法治治理机制，最终提炼出符合基层治理需要和实际的治理经验和制度模式。
以回应基层治理迫切需要且适合行政执法方式处理为标准，当前基层治理中有两类事务可以识别出来。一是日常性的轻微违法违规行为，二是治理性事务中与执法有关但执法未必能够充分应对的所谓“法治剩余事务”。此两类事务均属基层治理法治化转型过程中法律规范未被遵从而衍生出的治理难题。其特点是点多面广、高频多发，既很难纳入基层自治范围来处理，也无法由规范化的法治体系来回应，而处理不好则极易发生扩散效应，属于基层治理的普遍难题。两类事务时有交叉，第一类事务若积累到一定程度，便可能受到上级关注并要求集中进行治理，由此转换成第二类事务。
在基层治理法治化转型过程中，与法律规则繁密化相对应的是日常性的轻微违法违规。这些行为大量存在于规划、自然资源、公共卫生、环境保护、市场监管等领域。执法力量分散、执法成本较高等原因导致对这些轻微违法行为监管不力，引发破窗效应和治理风险。因此，执法权下沉改革应聚焦此类行为，通过集中权限、整合资源、提高执法密度，破解以往的执法体制分割局限，构建应对日常轻微违法的线索收集、执法辅助、处置流程等制度化机制，并通过执法行动的开展，将执法权威辐射至对轻微违法行为的日常监督管理过程，释放以执法促治理的制度效能。
所谓“法治剩余事务”，是指在基层社会中细小琐碎、流动不定、难以被识别和分类的一类事务，也指因无法导入法治轨道来有效解决而构成“法治剩余”的事务。这类事务的产生有两个原因：一是行政大规模介入基层自治后（如村道维护、违建管理、综治安全、人民调解等）但又无法有效处置；二是大量基层治理事务（如土地管理、城建规划、环保执法）被纳入法治轨道但执法无法充分应对。执法权下沉改革应重点梳理这类事务，将对应这类事务的执法权赋予乡镇（街道）。赋权过程实际上是“法治剩余”事务重新“法律化”的过程———首先就将原本在法律性质上认定不清的行为明确纳入执法职责范围，构成执法应当处置之“问题清单”；在此基础上厘清基层执法“权责清单”，以乡镇（街道）执法权为基础匹配召集、指挥、评价和考核职权；进而通过部门协同、处置规范等探索构建一种稳定的可复制的执法模式。在此意义上，执法权下沉改革，构成以依法治理为导向的基层治权的重新配置，由此取代以往相机采用的“权宜之计”或“运动型治理”，在具备直面和解决治理难题的实效前提下推动现代化基层治理体系的建设。
明确了通过改革强化乡镇（街道）行政职能的逻辑和指向，应通过动态评估对既有赋权事项予以调整。《行政处罚法》第24条第1款提出“定期组织评估”要求，目的就是根据实践情况及时总结前期改革探索经验和教训，纠正改革偏差，使赋权回到符合功能导向的正轨。具体而言，其一，在评估主体上，《行政处罚法》第24条规定，省级主体“根据当地实际情况，可以决定……并定期组织评估”，该条为赋权评估提供了框架性依据。实际上，最了解、最熟悉基层的执法迫切需求、执法承接能力的是县市区人民政府及其职能部门，从现实角度考虑，将县市区人民政府作为综合执法权下放评估主体，最为合适。其二，在评估内容上，应当着重关注“基层管理迫切需要”与“接受机关有效承接”两个核心要素，聚焦民生关切与高发频发的重点领域。将赋权职权清单集中在上述基层治理核心事务；将专业性技术性较强、执法成本较高、处罚幅度较大的职权收回原职能部门，由此减轻基层不必要的工作负担。其三，在评估程序上，根据行政过程理论构建包含事前、事中、事后多阶段的全过程评估程序。当下放的权力平稳运行一段时间后，对基层执法规范性、执法效果、各职能部门与基层协同配合程度、预期目标实现情况进行评估。评估要注重论证管理事项的迫切需要和乡镇街道的承接能力，关注执法权下放乡镇街道的必要性、合理性、合法性，必要时通过专家论证、公众参与等方式。同时，通过动态评估的纠错机制，将治理资源和精力集中在基层治理最重要的任务上，推动一个更加高效、灵活和响应迅速的基层治理体系的构建。
（三）经由执法的正确性助推基层治理的公共性
行政过程的形式建构只是改革的第一步。若仅仅局限于此，则无法避免属地压力传导机制对其的挤压和吸纳。深化改革的要求在于，在通过执法满足基层治理需要的同时，更应在执法过程中严格遵循法定程序和实体规范，同时注重裁量权的正确运用，确保行政执法行为的合法性与正当性，以此助推基层治理的公共性，提升基层治理的信任基础、民众认同和效能。当前，在普遍的避责心态下，基层执法的规范化和程序化易导向形式上的严格规则主义，进而引发执法的机械化和僵化，最终影响对执法权下沉改革的评价和信心。因此，改革若要达到预期效果，就要特别注意将执法与基层社会的实际结合起来，既要刚性的规范和制度约束，也离不开柔性的治理技艺。对此，可以从四个方面进行努力。
第一，在个案执法中注重裁量权的充分运用。行政裁量权是行政处罚阶段实质性化解行政争议的最有效手段。基层执法面对的大多是日常性轻微违法，有充分运用裁量权的制度空间。在违法事实确认后适用减轻处罚或免除处罚，既可对违法行为进行明确宣告，起到教育和普法效果，也不至于产生对抗情绪。实践中执法人员普遍不敢运用减轻处罚或免除处罚，既有观念上的阻滞，也有制度上的原因。实际上，只要减轻处罚或免予处罚的事实和理由充分，有法制审核或集体讨论等程序保障，就能有效消除执法人员的顾虑。同时，在执法监督和考评机制上进行配套改革，构建针对基层执法的容错免责机制，适应基层执法规范性与裁量性并重的导向要求。
第二，强化前置性管理职责的履行。面对诸多日常性的轻微违法行为，制裁性的处罚显然达不到威慑效果，反而还可能产生负面影响。基于此，基层执法须避免径行处罚，而更应突出预防功能。在基层执法中，预防功能的实现，依赖执法者前置性管理职责的充分履行。该职责履行到位可减少违法行为，反之，必然增加违法行为，加重执法负担并易引发“以罚代管”争议。前置性管理职责的履行，在基层社会有着特定的优势。基层执法者与执法对象处于各种社会关联中，在日常性的交往情境中，执法者可以以各种方式进行法律普及、教育劝导、风险提示，并不会干预到执法对象的日常经营行为，且可将大多数违法行为消弭在前端。若管理职责履行后仍发生违法行为，此时再进行处罚，也可提升执法的道义性。
第三，发挥基层执法蕴含的规范约束与社会参与的双重功能。基层执法直面基层社会多元利益及其冲突，执法不仅是执行法律的过程，更是一种有效的社会整合方式。基层执法要释放其治理效能，从正向上推动政府与社会关系的重构和基层治理合法性的再生产，就要在法律规定和复杂治理实践之间寻求一个可持续的均衡点。一方面，在执法个案中强化执法程序意识。听取陈述申辩、加强释法和与相对人的沟通。疏导不满和矛盾，在沟通中平衡执法机关与相对人的不同意见，以程序来消解执法的对抗性，提高执法的可接受性。同时，在一定范围选择典型问题执法，形成示范效应，形成以点带面效果，向执法对象传播法律知识和精神，经过不断的冲突和磨合过程，渐进式提升法律权威。另一方面，将执法视为基层社会参与的重要制度机制。通过执法过程中有直接利害关联的公众参与，拓展基层社会的诉求表达渠道，以此推动乡镇（街道）作为基层政权与基层社会的制度性关联，以点及面推动基层政权公共性的重建。在体制层面，应特别重视基层执法的信息汇聚和反馈功能。应将基层执法过程作为重要的立法和公共决策的信息来源。将各种利益汇聚起来反馈到政策和立法制定和修改过程中，为管理部门提供风险研判和决策参考，实现末端执法对源头治理、综合治理的有效助力。
第四，增强执法与基层治理需求的契合性。执法权下沉乡镇（街道）改革，既要发挥执法推动基层治理现代化转型的作用，也要依托基层党政体制和群众动员来强化对执法机制的方向引导和权威性资源补充，促进执法与治理的结合和互动。执法与基层治理的结合和互动，首先着眼于更好地解决和回应现实问题，在此过程中有意识地探索如何使执法权配置和运行更好契合基层社会的实际和现实需要。以执法权下沉乡镇（街道）改革为切入口，推动基层治理体系的结构性转型。适应执法权下沉改革的功能导向，要贯彻坚持党的领导。尝试将因事、因时和因地制宜的灵活治理尽量贴近常规化治理，同时以执法程序为载体容纳多元诉求和执法权衡，将此种“外在于科层制的治理形态逐步转变为依托于科层制的内在制度构件”，由此实现“行动性治理科层化”。适应执法权下沉改革的内在要求，就要从更深层次审视伴随着执法权一道下沉的规则与基层社会的契合性问题。具体而言，随着执法权下沉的不仅是规则本身，更需关注规范化、法治化的规则及正式制度能否充分恰当地甄别基层治理需求和民情变动。这就要求正式制度必须与基层治理实践中的非正式利益、权力诉求以及治理策略和技术形成动态契合。唯有实现这种制度性契合，才能既回应现实治理需求，又引导民情实现现代性转变。当前，内外联动的关键联结点依然在于执法过程的实质化，既要充分容纳有关执法的多元诉求，又要发挥政府治理的末端环节作用，向决策机构反映民情和需求。
五、结论
当代基层治理是传统治理和现代法治深度交织的场域。行政执法权下沉改革以规范化和程序化为导向，但若停留于形式要求，必然在两种模式之间制造疏离乃至冲突。其结果就是，下沉的执法权不仅没有实质上强化乡镇（街道）的权限，无助于基层权责失衡困境的解决，反而还会被卷入基层权责失衡的结构性逻辑中，产生新的权责失衡。作为乡镇（街道）治理权能体系的重要构成，行政执法不仅是将国家和法律目标落实进入基层社会的手段，更是社会治理的重要方式，承载着社会整合的重要功能。执法权下沉要达到优化和强化乡镇（街道）职责和权限的功能目标，使其真正发挥基层治理枢纽作用，就应注重能否有效融合传统治理和现代法治两种模式，将行政执法转变为积极的治理策略。在此过程中，既要通过强化统一指挥和统筹协调能力提升治理效能，又要以制度化方式匹配基层治理的自主性与灵活性需求，确保基层在法治框架内享有能够适应基层治理的必要的自主权，最终在传统治理自主性和现代法治规范性之间寻求制度性平衡。
