在初识行政法时，就畅想过行政法的体系化。但很长时间后，尤其是在行政程序法的制定几经搁浅后，才深知它的艰难。《民法典》的编纂，重燃了行政法学界对行政法体系化的希望。2018年11月，作者在司法部参与《法治中国(2020-2025年)》前期论证时，就在会议上提出应借助《民法典》的编纂，推动相关行政领域法典化的专题发言。此后，又发表了行政法体系化、法典化的文章。在此基础上，作者对行政基本法的路径及内容选择提点建议。

一、行政法体系化的路径

行政法的体系化是指全部行政法规范的协调一致和有机统一，包括行政组织法、行政规制法(行政行为法)和行政救济法之间，行政领域的法律、法规和规章之间的有机统一。在立法主体严重多元的国情下，面对统一大市场的建设任务，法治的统一及行政法的体系化尤为重要。行政法的体系化可以通过科学立法、法解释、备案审查、法律汇编和法典化得以实现。其中，法典化是行政法体系化的最高表现，包括制定和编纂两种路径。

我国《民法典》不同于《法国民法典》《德国民法典》的制定而属于编纂。法典的编纂需要具备政权建设或改革以及民主的发展两个事实条件，还需要特定领域的法律已经基本完善这一法律条件。我国的行政体制改革与经济体制改革并没有同步。在外部，党政关系、政企(国企)关系尚未完全理顺，事业单位改革尚未完成，基层群众性自治尚需加强。在内部，央地关系、上下级关系的调整还处于探索阶段，行政部门的机构改革有待深化，行政流程需要再造。在立法方面，在制定了众多行政规制性法律的同时，制定了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》和《行政复议法》四部规范，对行政法体系化具有重要意义的法律。但中央有关决定中提出的、作为行政法典不可或缺的行政组织法和行政程序法尚未制定。因此，行政法典的编纂有待继续创造条件。

法典与任何法律一样都有它的立法目的、指导思想和预期功能，并由此形成一种内在逻辑。要制定所欠缺的法律，并与已有的全部行政性法律编纂成一部法典是难以想象的。当前，我国行政法学界所呼吁的行政法典化，也并非此意，而是对行政法体系化的诉求。为此，我们应当谋求部分行政领域的法典化。在财税领域，已有《预算法》《税收征收管理法》《个人所得税法》《烟叶税法》《企业所得税法》《车船税法》《环境保护税法》《船舶吨税法》《印花税法》《契税法》《城市维护建设税法》《资源税法》等法律，还有《增值税暂行条例》《关税条例》等行政法规以及众多规章。类似已经有较完善法律的还有自然资源、教育、卫生、交通和环境等领域。上述领域的法典编纂条件已经基本成熟，值得努力推进。

行政法的体系化还有赖于起统摄全部行政性法律、法规和规章作用的通则性、总则性法律的制定。对行政领域的总则性法律应该是以实体法为主，还是以程序法为主，行政法学界存在争议。作者认为，关于以实体法为主的行政法总则已经努力尝试过，没有取得成功，现在也无须再努力。在政策上，中央文件中也没有提出过制定以行政实体法为主要内容的行政法总则，而强调行政程序法的制定。从大陆法系国家的经验来看，行政程序法具有行政法总则的功能。并且，从西班牙和德国行政程序法的内容来看，还可以包括与行政程序密不可分的行政实体法内容，如行政法的基本原则、行政机关相互间的关系和行政行为的基本制度等。也就是说，我国应制定兼顾实体法内容的行政程序法作为行政基本法。但我国行政基本法没有必要像《荷兰行政法典》那样包括行政复议法和行政诉讼法，且鉴于行政程序法已经搁浅，因而是否采用行政程序法之名可以权衡。

二、确立行政法的基本原则

行政基本法必然与我国其他法律一样规定其基本原则。基本原则具有极强的概括性，对整合分散的行政性法律、法规、规章，科学设定各项制度，以及规范所有行政活动都具有重要意义。现在学界已经公认的行政法基本原则有职权法定原则、比例原则、诚信原则、程序正当原则、公众参与原则和行政公开原则等。其中，职权法定原则是行政法的首要原则，是大陆法系国家法律优先原则和法律保留原则的融合，是依法行政的中国化表达。在行政基本法中确立学界公认行政法基本原则的同时，建议确立公务连续性原则。

公务连续性原则是由法国法学家狄骥倡导并论证的。他认为，人与人之间所结成的关系是一种社会联带关系，包括同求的社会联带关系和分工的社会联带关系，是一种团结合作关系。政府与公众之间的关系也是一种社会联带关系。这一关系中政府所具有的行政权是为公众服务的。行政权不会因为其取得而合法，只能基于其公共服务之目的而合法。公共服务即公务，对公众是一种利益，公众将心甘情愿地提供合作，也有义务提供合作。这样，行政权将不再是站在人权对立面的命令，政府与公众之间的关系不再是命令与服从关系，而是服务与合作关系。服务与合作关系不受破坏。政府不能拒绝或中断对公众的服务。他说，“社会的各个阶级之所以前后接替着丧失了政治权力，是因为他们已经不再提供作为其存在条件的社会服务。”

公务连续性原则是行政机关享有特权，即公务行为效力先定特权和强制执行特权的理论基础。也就是说，公务行为即行政行为一经作出就具有公定力，依法具有确定力和执行力。基于公务连续性原则，公产在使用期间不能被出卖，公务员负有确保国家生活延续的义务。法国曾长期禁止公务员罢工。现在，法国有关法律虽然承认公务员的罢工权，但公务员的罢工必须基于职业利益而不得基于政治目的。并且，如果所在机关基于公务连续性需要，则有权要求参与罢工的公务员回到岗位。

公务连续性原则与法的安定性原则在一定意义上具有相同作用。在狄骥的学说里，社会联带关系就是所谓的客观法。公务连续性就是服务与合作关系的稳定性。不过，通说上的法的安定性原则侧重于公众权利义务的安全和持续保障，强调主观权利；公务连续性则侧重于政府的行政持续性或持续的公共服务，强调客观法，可以克服主观权利无法覆盖的行政领域。

公务即行政的连续性本来已经是一个常识或公理，但因为缺乏公众主观权利的制约，没有法律的明文规定而常常被忽视。我国某些地方为了应对突发事件，时有实行封闭管理的现象。当全城或整个区域实行封闭管理时，公共交通服务被中断了，公务员也被封闭在家，从而导致公务即行政的中断。公务虽然是客观法，但基本公共服务却可以构成公众的主观权利。基本公共服务的中断，甚至可能威胁到公民的生存权。因此，在行政基本法的原则中，有必要对此作出明确规定。

三、规定行政合作的基本制度

各国组织法所规定的是行政机关间的层级领导关系。有的国家宪法虽然实行中央与地方的事权分工，但在央地各自的组织法上仍只是层级领导关系。对于行政机关间的横向关系，主要按一般法理来处理。

有的国家则在行政程序法中规定行政机关间的横向关系。比如，《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》第一编即为“关于公共行政机关及其相互间的关系”。该编共7个条文，分别规定了处理行政机关相互间关系的相互尊重和合作原则，部际联席会议，行政机关间的合作协议，行政机关之间基于合作协议而共同设立的管理机构，行政合作协议的效力，中央或自治机关与地方行政机关间的关系，以及西班牙行政机关与欧共体间机关的关系。

还有的国家则通过其他法律规定行政机关间的横向关系。日本在其《地方自治法》第252条规定了地方行政机关间相互合作的组织法机制，包括设立协调机构、共设管理机构、相互派遣职员、部分事务联合体和地方联盟；规定了地方行政机关间合作的行为法机制，包括行政合作协议、事务委托和职权委托。法国则通过众多专门立法(后汇编入《地方政权总法典》)详细规定地方政权跨行政区合作的制度。法国地方合作法经选译的中文版就多达40多万字，既有普遍适用于全国各城镇的立法又有专门适用于大巴黎、里昂大区等地的立法，内容包括事权分工、“龙头”的职责、激励措施、管辖权调整、合作协议、合作组织和国家监督。合作组织又包括跨行政区混合政权、具有行政主体资格的跨行政区共设机构和不具有行政主体资格的协调机构。

我国宪法和组织法长期以来也仅规定层级行政机关间的关系，未规定行政机关间的横向关系。行政机关间的横向关系主要依赖于行为法机制，因而制度上表现出繁杂的多阶段行政行为，以及现实中行政机关间职权交叉或扯皮现象，大大加重了公众负担。为此，《行政处罚法》和《行政许可法》规定了相对集中行政主罚和相对集中行政许可制度。针对跨行政区行政机关间的合作，新的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第10条第3款、第49条第3款授权有立法权的地方人大及其常务委员会开展跨行政区协同立法；第80条授权县级以上的地方各级人民政府共同建立跨行政区协同发展工作机制。有关地方在实践中则探索出了更为丰富的区域合作经验。

行政基本法有必要调整部门行政机关间、跨行政区行政机关间、上级政府行政部门与下级政府间的合作关系。其主要内容应包括：相互尊重、合作共赢和高效便民的原则，联席会议制度，协调机构制度，两个以上行政机关共设管理机构制度，两个以上行政关联合办公或互派职员制度，事务委托和职权委托制度，职务协助制度，合作协议的缔结、主要条款、效力制度，合作纠纷的解决制度，联合行政行为制度，以及上级机关的指导和监督制度。

四、设定行政行为的共同规则

行政行为的共同规则无法在组织法或单行行政规制法中规定，而应该在行政基本法中加以规定。即使所制定的是行政程序法，也可以规定与行政程序紧密相关的行政行为基本制度。在大陆法系行政程序法中，除了日本等少数行政程序法外，大多数行政程序法都规定了行政行为的共同规则。行政行为的共同规则应当包括以下内容：

（一）行政行为的类型

对行政行为可以按各种标准进行分类，学说上多达20多种。但行政基本法应选择对该法以及其他单行法具有体系性以及重要意义的分类，包括行政法规、规章、行政规范性文件、行政规划、行政决定(具体行政行为)、形成性行政行为、确认性行政行为、自动化行政行为、行政合同和行政事实行为。在立法技术上，可以借鉴日本行政程序法的定义方式加以规定。对行政行为的其他分类，可以在相关制度中规定。如行政裁量行为可以通过裁量制度规定，要式行政行为可以在单行法中根据需要规定。

（二）行政行为的效力

行政行为的公定力、确定力和执行力在学界已得到公认，但目前除了分散的制度外基本上是以学理和判例的形式存在的。对行政行为的效力作出统一规定也是大陆法系行政程序法的通例。行政行为的效力制度还包括：重大而明显瑕疵行政行为的无效制度，明显轻微瑕疵行政行为的补正制度，其他瑕疵行政行为的可撤销制度及其限制，行政行为违法性的继承制度，因疏忽大意而导致公开错误行政行为的更正制度，行政行为生效、失效、中止和追溯力制度。其中，作为失效制度之一的废止，本身即为行政行为，因而需要规定废止的主体、要件和程序，以防止废止的随意性、保障法的安定性。

（三）行政行为的监督制度

行政行为的监督制度很多，如人大监督、监察监督、审计监督、行政复议和行政诉讼等。这些制度并非行政基本法尤其行政程序法的内容，没必要在行政基本法中加以规定。行政基本法所应规定的行政行为监督制度主要有：

1.事前指示或审批制度。事前指示或审批涉及行政机关的决策自主性和责任分担，且具有普遍性，应在行政基本法作出规定。这包括哪些行政行为需要上级指示或审批，需要集体讨论还是可以由行政首长作出指示或审批，指示或审批应当以什么形式，须经审批行政行为未经审批的法律效果，基于指示或审批瑕疵所作行政行为的效力，以及经指示或审批行政行为违法的法律责任分担。指示或审批机关可以由单行法规定，但行政基本法应当设定限制。

2.事后备案制度。事后备案属于一项通报性监督制度，相对于事前指示和审批它是一项弱监督，赋予了行政机关更大自主权。备案机关如果发现行政行为违法或不当，则可以指导行政机关改正，但无权撤销或变更。备案机关如果需要撤销或变更行政行为，则应另行启动程序。并非所有行政行为都需要报送备案。哪些行政行为需要报送备案可以由单行法加以规定。行政基本法需要规定的是备案的程序和形式，启动撤销或变更的条件和程序，以及对单行法规定备案制度的限制。

3.自我纠错制度。行政行为具有确定力，但并非绝对。当前，我国对此缺乏法律规定，因而出现了对行政行为的反复撤销或重做，亟需规范。作者认为，由于违法行政行为已经超过了救济期限，行政机关自我纠错必须谨慎。其中，对无效行政行为，行政机关可以随时作出确认无效决定，同时应优先考虑转换为合法性行为；对其他违法行政行为，一旦超过了救济期限，原则上就不应撤销或变更，而采用赔偿或其他补救形式。行政基本法对此应作出统一规定，并设定自我纠错程序。

总之，我国行政法的体系化或法典化，在当前应该是有关行政领域的法典化，以及制定兼顾行政实体法的行政程序法，作为行政基本法。行政基本法的内容，除了行政程序法建议稿已有的内容外，应增加公务连续性原则和行政合作原则，强化行政行为的共同规则。