摘 要：行政复议与行政诉讼都是行政争议解决机制的重要组成部分，但在制度特点、功能定位等方面有一定的不同，前者是化解行政争议的“主渠道”，后者是化解行政争议的“最后防线”。本文结合2023年修订的《行政复议法》确立的各项制度，从功能定位、受案范围、程序选择、实质审查、争议化解等五个方面，对行政复议与行政诉讼衔接有关重点问题进行探讨。本文认为，推动行政复议与行政诉讼两项制度有效衔接，对于更好发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用和行政诉讼司法最终审查作用，具有十分重要的意义。应当与时俱进完善制度机制，贯彻实施好有关法律制度，逐步推动行政复议、行政诉讼在化解行政争议方面形成分工合理、衔接有序、协同高效、优势互补的合理格局。

关键词：行政复议；行政诉讼；衔接；行政争议

引言

行政复议、行政诉讼作为化解行政争议的两项关键制度，既各有侧重、有所区分，又相互衔接、形成合力，在切实维护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法履行职责方面发挥各自优势，共同推动法治政府建设。2023年9月，十四届全国人大常委会第五次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》），并于2024年1月1日起施行。此次修法深入贯彻落实党中央关于行政复议体制改革的决策部署，立足新阶段、直面新情况、解决新问题、适应新要求，全面完善优化行政复议制度，为充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用提供法律制度保障。作为确立化解行政争议的“最后防线”的行政诉讼制度，自2014年修法后实施十年以来，在化解行政争议、保护行政相对人合法权利、促进依法行政方面发挥了重要作用。本文重点围绕此次《行政复议法》修改，就如何进一步彰显行政复议、行政诉讼各自制度优势，做好相互衔接，畅通救济渠道等方面的问题进行探讨。

一、立足制度特点，完善行政复议与行政诉讼制度功能衔接

《行政复议法》第1条开宗明义列举了行政复议制度四个方面的功能，即保护公民、法人和其他组织的合法权益；监督和保障行政机关依法行使职权；发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用；推进法治政府建设。在制度功能方面，行政复议具有公正高效、便民为民的制度优势，以及化解行政争议的主渠道作用。这一制度差异，是对多年来实践经验和效果的总结，也是对人民群众现实需求的法治回应，体现党中央对这一重要制度的定位，符合现阶段我国国情，对国家治理体系和治理能力现代化具有重要影响。

（一）充分发挥行政复议的主渠道作用

行政复议是政府系统自我纠错的监督制度和解决行政争议的救济制度，是推动依法行政、建设法治政府的重要抓手。2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》。习近平总书记指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。当前，各类社会矛盾多发，不少行政争议具有较高的社会关注度和化解难度。有学者指出，与行政诉讼相比，行政复议具有实质性化解行政争议的天然优势，包括上级行政机关监督下级行政机关的层级优势，对行政行为是否合法、适当作出准确判断的专业优势，行政机关内部更便于调配资源以解决实际问题的系统优势，以及更为低廉的行政救济成本优势。越来越多的行政机关和行政相对人认识到，行政复议是“低成本、高效率、宽口径”的行政争议化解制度。强调发挥行政复议的主渠道作用，将行政争议化解在行政复议阶段，及时将矛盾争议化解在基层、化解在行政系统内，有利于过滤行政争议、节约司法资源。随着行政复议主渠道作用的不断发挥，行政复议案件数量将出现合理增长，行政复议案件质量将得到有效提升，行政复议功能效用将得到持续强化。

（二）充分发挥行政诉讼的司法防线作用

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。行政诉讼的功能主要在于解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）实施35年来，“民告官”理念已经从过去的难以想象，到现在的顺理成章，成为人民群众维护合法权益的重要选项，“申冤无门”的现象已经成为过去时。与行政复议相比，行政诉讼具有更强的防线作用和救济色彩：一是行政诉讼作为行政救济最终手段，通过人民法院审理，作出具有最终效力的裁判，当事人必须执行，否则承担不利法律后果；而行政复议是行政机关内部监督的一种方式，在绝大多数情况下，行政复议决定不是终局结果，当事人不服行政复议决定的，可以依法提起行政诉讼。二是行政诉讼作为外部监督手段，从司法机关这一“场外”视角对行政行为进行监督，将行政机关的行政行为置于司法的监督之下，裁判结果具有较高的权威性。三是行政诉讼审理程序更为复杂，虽然不如行政复议高效，但能够通过程序保障当事人充分申辩控诉的机会，确保当事人的合法权利得到有效保护。

（三）行政复议与行政诉讼的优势互补

行政复议与行政诉讼在实质性化解行政争议中扮演的角色是互相补充的。行政复议不是行政诉讼制度的复制，而是一种有别于行政诉讼的独立的纠纷解决机制。强调行政复议的主渠道定位，并非削弱行政诉讼在化解行政争议方面的功效，而是通过两项制度的有效衔接，逐步形成分工合理、衔接有序、协同高效的行政争议化解的新格局。当前，人民群众对行政救济的需求更加多元。单凭一种救济途径和解决方式无法满足矛盾化解的需要，构建多层次、互补互助的纠纷解决体系有利于及时、妥善化解各种社会矛盾。为此，要保持两项争议解决制度应有的区别和差异。在复议阶段，着重调动复议机关对下监督的功能和协调化解的能力，让大多数案件在复议阶段得到解决；在行政诉讼过程中，法院作为审判机关，应当将着力点放在司法的定分止争上。

二、拓宽吸纳渠道，完善行政复议与行政诉讼范围衔接

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》就深入推进依法行政作了全面部署。全面依法治国，法治政府建设要率先突破，必须深入推进依法行政。对行政行为进行有效监督，是促进依法行政的题中应有之义。因此，对于行政机关作出的行政行为，公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益的，都可以通过法定方式进行救济。为了充分保障当事人合法权益，2014年修改《行政诉讼法》、2023年修订《行政复议法》时，根据司法审判和行政复议的实际需要，均扩大了受案范围。

（一）扩大行政复议范围，与行政诉讼受案范围相衔接

2014年修改《行政诉讼法》时，扩大受案范围是重要方面。在原来列举的8类行政行为的基础上，新增了4类行政行为，如征收征用及其补偿、政府特许经营协议等行政协议。此外，将具体行政行为修改为行政行为，客观上扩大了行政诉讼受案范围。行政复议制度，最初是作为行政诉讼的配套制度而产生的，在受案范围上，一直以来都与行政诉讼相类似。此次修改《行政复议法》，进一步扩大了行政复议范围，更大程度地强化了行政复议吸纳行政争议的能力，在凸显化解行政争议主渠道作用的同时，与《行政诉讼法》保持基本一致。一是将“具体行政行为”修改为“行政行为”。二是总结行政复议与行政诉讼衔接的实践经验，将现行《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国社会保险法》《工伤保险条例》《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律、行政法规中关于申请行政复议、提起行政诉讼的规定，在《行政复议法》中予以确认。三是明确不属于行政复议范围的事项。根据行政机关角色和功能定位以及职责分工，并不是所有的行政机关的行为都可以纳入行政复议范围。此次修法，在现行法基础上，参考《行政诉讼法》有关规定，明确四类不属于行政复议范围的事项：（1）国防、外交等国家行为。国防、外交等国家行为，具有高度的政治性，不同于一般的行政行为，不适宜由行政复议机关进行监督。（2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件。制定行政法规、规章是立法行为。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》的规定，其监督方式主要是备案审查，不宜纳入行政复议范围。行政规范性文件具有普遍约束力，其影响范围不确定，涉及权利义务主体不特定，对行政规范性文件进行审查的主要方式是事前合法性审查和事后备案审查。（3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。行政复议制度主要是为了保护行政相对人及有关利害关系人的合法权益，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免，属于行政机关内部的管理行为，不同于针对行政相对人的外部行政行为，因此这类内部行为不能通过行政复议进行救济。（4）行政机关对民事纠纷作出的调解。行政机关对民事纠纷的调解，是指行政机关主持的，以法律法规为依据，以自愿为原则，促使民事纠纷双方互谅互让，达成一致意见的一种活动，行政机关在调解中的角色是居中的，此类调解行为不宜纳入行政复议范围；当事人对于调解结果不满意的，仍可以通过民事诉讼、仲裁等其他手段予以解决。

（二）扩大行政复议范围，与行政复议功能定位相匹配

相比行政诉讼受案范围，修改后的《行政复议法》规定的行政复议范围相对较宽。通常，行政相对人认为行政行为侵害其合法权益，既可以申请行政复议，也能够提起行政诉讼。但是，仍然有一些行政行为纳入行政复议范围，但不属于行政诉讼范围，比如，法律规定行政复议决定为最终裁决的，不能提起行政诉讼。这种范围上的差异，是基于行政复议、行政诉讼的功能定位和实际情况来确定的。行政复议内部监督的功能属性，决定其应当具有较宽的受案范围，确保层级监督的有效实施；同时，行政复议化解行政争议的主渠道定位，也决定了行政复议能够将大多数行政争议吸纳进来，成为人民群众维护合法权益的首选渠道。行政诉讼受案范围要把握在合理区间内，避免司法权对行政权的不当干预。需要注意的是，此次修改《行政复议法》，较为全面地总结并列入了工伤认定、信息公开等多发行政争议的类型，虽然在2014年修改《行政诉讼法》时没有明确，但是也应当属于《行政诉讼法》关于受案范围的兜底规定情形，行政相对人可以依法提起行政诉讼。

三、保障权利救济，完善行政复议与行政诉讼程序衔接

行政复议与行政诉讼制度建立之后，两项制度沿着各自的轨道同步发展。行政诉讼是人民法院运用国家审判权解决行政争议的法律制度，而行政复议是行政机关通过内部层级监督解决行政争议的法律制度。公民、法人和其他组织认为行政行为侵犯自身合法权益，寻求法律救济途径时，是选择直接提起行政诉讼，还是先申请行政复议再提起行政诉讼，既涉及合法权益的及时、有效保护，也涉及行政权、司法权的协调以及行政复议、行政诉讼制度各自功能的发挥。

在《行政诉讼法》《行政复议法》制定之初，就对二者在程序上的衔接作了规定。1989年制定的《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”1999年制定的《行政复议法》第16条第1款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。”《行政诉讼法》《行政复议法》的上述规定确立了“以当事人自由选择为原则、以行政复议前置为例外”的衔接模式。尽管经历了数次法律修改，这一模式还一直沿用至今。

（一）以当事人自由选择为原则

根据《行政诉讼法》第44条的规定，公民、法人或者其他组织选择权利救济途径时，既可以不经过行政复议程序直接提起行政诉讼，也可以选择先申请行政复议，不服行政复议机关作出的复议决定时再向人民法院提起行政诉讼。是否选择申请行政复议，是公民、法人或者其他组织自由选择的结果。这里的“可以”是一种自由选择的权利，并非限制选择复议救济途径。对于多数行政争议，法院在受理行政诉讼案件时，不能以未经行政复议为由而拒绝受理。实践中，大多数法律、行政法规也按照此模式确立了救济渠道。如《中华人民共和国审计法》第53条第1款规定，被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《中华人民共和国反电信网络诈骗法》第48条规定，有关单位和个人对依照本法作出的行政处罚和行政强制措施决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。自由选择救济途径充分尊重了行政相对人意愿，凸显了行政相对人的程序主体地位，有助于提高行政相对人对处理结果的认同感。

“以当事人自由选择为原则”，表明当事人有自由选择权利，但是这种选择也受到一定限制。如果当事人在行政复议期间内，先提起行政复议，又提起行政诉讼，司法审查应当后置于行政机关内部监督。一方面，当事人的首要选择权具有重要的程序意义，法院和当事人应当充分尊重行政复议机关的职权，不能在行政复议机关作出决定前径行开始司法程序；另一方面，还要确保当事人的合法程序权益，在行政复议程序结束后，仍然可以选择行政诉讼维护自身权益。

（二）以行政复议前置为例外

根据法律和行政法规的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出属于行政复议前置情形的行政行为不服的，必须先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议机关作出的复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼。有学者对行政复议在解决行政争议中的优势进行了较为全面的梳理，主要包括：一是具有较强的专业性，行政复议机构及其工作人员处在行政系统内部，与审判机关的法官相比，对于复议事项更具有专门知识、专门经验和专门技能。二是成本低廉，行政相对人获得复议救济的成本相对低廉。三是高效便捷，行政复议自复议机关受理申请后60日内作出复议决定，而行政诉讼仅一审的期限就是6个月。规定行政复议前置情形，有利于行政复议主渠道作用的充分发挥和行政争议的实质性化解。

2023年修改《行政复议法》，进一步完善行政复议前置范围，强化行政复议吸纳行政争议能力，将复议前置类型具体分为“4+N”：一是对当场作出的行政处罚决定不服；二是对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；三是认为行政机关存在本法第11条规定的未履行法定职责情形；四是申请政府信息公开，行政机关不予公开。此外，还包括其他法律、行政法规规定的行政复议前置情形。目前的法律如《中华人民共和国税收征收管理法》第88条、《中华人民共和国海关法》第64条、《中华人民共和国反垄断法》第65条、《中华人民共和国电影产业促进法》第58条，对行政复议前置情形作出了规定；行政法规如《价格违法行为行政处罚规定》第20条、《中华人民共和国军品出口管理条例》第27条等对行政复议前置情形作出了规定。在法律、行政法规中规定对这些领域的行政行为不服，先经过行政复议再提起行政诉讼，主要是考虑这些相关行政争议的专业性、政策性、技术性较强，需要充分发挥行政机关内部监督优势，“由行政机关再研究一次”，以便提高处理行政纠纷的准确性和专业性，一定程度上减轻行政审判机关的负担。

修改后的《行政复议法》明确地方性法规不再具有设定行政复议前置其他情形的权限，主要是为了避免各地自行作出规定，出现“同案不同审”等问题。同时，增加了行政机关告知义务，属于行政复议前置情形的，行政机关应当告知行政相对人权利救济顺序，即先向行政复议机关申请行政复议，再向人民法院提起行政诉讼。行政机关在作出行政行为时应当明确告诉行政相对人实行行政复议前置以及具体的起诉期限，避免出现行政相对人因为不知道行政行为属于行政复议前置事项而错过起诉期限的问题。行政机关未履行告知义务应承担相应的法律后果。

在《行政复议法》修订过程中，有意见提出，行政复议的申请期限与行政诉讼的起诉期限不一致，在行政复议前置情形下可能影响当事人的诉讼权利。主要理由是，当事人超过60日未申请行政复议的，在起诉期限内仍然可以提起诉讼，但在行政复议前置情形下，当事人超过行政复议期限提起行政诉讼的，人民法院可能不予受理，当事人可能因此将丧失约4个月的期限利益。针对这一意见，修订后的《行政复议法》作了如下制度安排：一是有正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。对于符合该情形的，当事人仍可以继续申请行政复议，对行政复议决定不服的可以提起行政诉讼。二是行政机关在作出行政行为时，应当明确告知行政相对人实行行政复议前置以及具体的起诉期限，这样可以避免行政相对人因为不知道行政行为属于行政复议前置事项而错过起诉期限的问题。通过这些规定，最大限度保护行政相对人的权利。

（三）行政复议最终裁决

行政相对人对行政机关实施的某些行政行为不服的，按照有关法律规定，行政复议机关行使最终裁决权，排除人民法院司法最终审查。这类行政复议最终裁决具有鲜明的特点：一是行政复议最终裁决只能由法律作出规定，法规、规章以及其他规范性文件不能作出规定。二是拥有行政复议决定的行政机关，其他任何部门不具有此项权力。三是产生的法律效果是终局的，具有排他性质，行政相对人不能就此行政行为再提起行政诉讼。

此次修订《行政复议法》，删去了原法第30条第2款规定的终局裁决情形。目前，《行政复议法》在第26条规定了行政复议终局裁决的两种情形：一是省、自治区、直辖市人民政府对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件；二是国务院部门对本部门作出的行政行为不服的行政复议案件。对这两类案件，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。国务院作出的裁决为最终结果，不能再提起行政诉讼。

此外，根据《行政复议法》第10条的规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。目前，有个别法律对行政复议最终裁定作出了规定，比如，《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）第64条规定：“外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。”“其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前款规定。”一般认为，司法终局原则是保障人民群众合法权益的底线。行政复议最终裁决排除了司法审查，与司法终局原则有所出入。《出境入境管理法》等出于境外人员管理等考虑，对于极个别的情形规定复议终局有现实需要。总的来看，实行行政复议终局的范围应当尽可能地限缩，对行政复议最终裁决的规定要格外审慎，这也是此次修法进一步限缩行政复议终局情形的原因。

四、注重实体审查，完善行政复议与行政诉讼审理衔接

合法性原则与适当性原则是行政法的基本原则，前者适用于纠正违法的行政行为，后者适用于纠正不当的行政行为。随着依法行政和法治政府建设水平的不断提升，对行政行为的审查强度也在不断增强。

（一）合法性、适当性审查

1989年制定的《行政诉讼法》第5条明确了人民法院审理行政案件的合法性原则。2014年修改《行政诉讼法》时保留合法性审查原则，同时在立法目的中增加“解决行政争议”，并将“明显不当”作为撤销行政行为的情形。这一修改的主要考虑是，单纯的合法性审查已经不能满足司法实践需求，全面的合理性审查则偏离了诉讼制度定位，干预了行政权的合理行使。因此，《行政诉讼法》将行政机关行使自由裁量权中明显不当的情形纳入行政诉讼的审查范围。《行政诉讼法》修改后，一定程度上增强了司法审查的强度，实现了行政复议与行政诉讼在审查范围上的有效衔接，进一步完善了行政救济渠道。对明显不当的行政行为进行有效的司法监督，切实促进了行政机关依法行政。

与此不同的是，行政复议审查是全面审查，既审查行政行为的合法性，也审查行政行为的适当性，这是由行政复议的功能定位、行政复议机关与被申请人的相互关系以及行政复议审查制度设计的特点所决定的，体现了行政复议实质性化解行政争议的优势。此次修订《行政复议法》，进一步彰显了这一制度优势和行政复议的适当性审查特点。在行政复议决定程序中，强化行政复议变更决定的运用，增加变更决定的适用情形，特别是对于一些事实不清、证据不足的案件，行政复议机关可以在查清事实和证据的前提下，直接作出变更决定。

（二）规范性文件附带审查

1999年《行政复议法》第7条、第26条对规范性文件附带审查作了规定。2023年修订的《行政复议法》在原法的基础上，设置专节强化行政复议附带审查制度。设置该制度的目的是充分实现行政系统内部的自我监督与自我纠错，利用行政权力的层级属性实现上级对下级的层级监督，进而解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益。1989年制定的《行政诉讼法》未规定规范性文件附带审查制度，2014年修改《行政诉讼法》时增加了这一制度。

根据宪法和有关法律规定，行政机关有权制定规范性文件。行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，纳入行政复议附带审查和行政诉讼一并审查的规范性文件主要包括：国务院部门的规范性文件；县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件；乡、镇人民政府的规范性文件；法律、法规、规章授权的组织的规范性文件。审查规范性文件范围只是规章以下的规范性文件。审查内容包括主体、权限、内容以及程序是否合法。规范文件审查具有附带性的特点，也就是当公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为所依据的规范性文件不合法时，可以在对行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼时，一并向行政复议机关、人民法院提出对该规范性文件的附带审查申请。

规范性文件在我国行政管理中扮演着举足轻重的角色，如果制定不当，将会给公民、法人和其他组织的合法权益带来巨大损失。规范性文件附带审查制度为公民、法人和其他组织提供了强有力的武器，该规定涵盖了从中央到地方、从政府到部门的各层级和类型的规范性文件，确保了审查的全面性和有效性，拓宽了行政复议的审查范围，提升了行政复议的审查深度，同时也扩大了法院对行政行为的监督，有利于推动政府及其部门依法行政，有利于从源头上纠正行政行为的合法性和适当性问题，对推动我国法治政府的建设具有重要意义。

《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的规范性文件审查虽然在审查对象、内容、性质上都相同，但是由于制度性质和功能定位的不同，行政复议附带审查和行政诉讼一并审查规范性文件有一定区别。行政复议启动附带审查附属于行政争议中，但是后续审查如发现被审查的规范性文件违法，基于行政机关上下层级监督关系，制定主体是行政复议机关或者其隶属行政机关或者下级机关，行政复议机关可以改变或撤销规范性文件。改变行政规范性文件后，此前规定的相应内容无效；撤销行政规范性文件后，该行政规范性文件自始无效。行政诉讼启动附带审查，如发现行政行为所依据的规范性文件不合法的，人民法院不将其作为行政行为合法的依据，但不可以对规范性文件作出直接处理，只能向制定机关提出司法建议，且按照目前的司法实践，对该规范性文件的处理仅对个案适用具有效力。

五、强化实质化解，完善行政复议决定与行政诉讼裁判的衔接

行政复议在处理方式上和行政诉讼存在一定的差异，如何做好这方面的衔接，将对行政争议实质性化解起到重要作用。

（一）行政诉讼的多元化判决方式

行政诉讼判决是行政诉讼程序终结的最后结果，是人民法院审理终结时，对行政案件的实体问题所作的权威判断。2014年修改的《行政诉讼法》增加了给付判决、确认违法判决、确认无效判决、履行协议判决，以驳回原告诉讼请求判决取代了维持判决，扩大了撤销判决、变更判决的适用范围，对判决方式进行了优化和调整，在一定程度上解决了判决方式“不够用”的问题，回应了当事人的诉求，有利于更好解决行政争议。此次修改《行政复议法》，也对行政决定形式进行了优化，与行政诉讼不同的是，行政复议机关对原行政机关作出的行政行为，不仅可以撤销，还可以直接予以变更。但人民法院原则上不能对行政机关的行政行为直接予以变更，对违法的行政行为，或者判决撤销，或者要求行政机关重新处理。

（二）优化行政复议决定体系

2023年修改的《行政复议法》，进一步完善了行政复议决定方式，构建起“以变更和履行决定为支撑”的复议决定体系。一方面，对行政复议的决定方式进行了大幅修改，将变更决定、撤销决定和确认违法决定的适用规则进行了明确细化，并将变更决定放在首位。进一步强化了变更决定的运用，增加了变更决定的适用情形。变更决定是行政复议机关对被申请的行政行为进行审查之后，直接改变被申请行政行为内容、依据等的决定。相较于行政诉讼中法院的有限变更权，行政复议是通过全面的变更权，更及时、快速且有力地发现错误、纠正错误。行政复议决定作出后，行政行为的违法或不当性瑕疵获得生效决定的及时补救，行政监督功能得以有效发挥；行政行为作用于申请人权利的法律效力随之发生改变，权利救济和纠纷解决功能得以有效发挥。需要强调的是，变更的前提是行政复议机关已经查清了事实，如果尚存在事实不清、证据不足的情况，或者经行政复议机关调查仍难以查清事实，行政复议机关就不能作出变更决定。另一方面，增加了确认无效决定、驳回复议请求决定类型；针对行政协议纠纷、行政赔偿纠纷，明确了相应复议决定内容；将行政复议意见书制度上升为法律规定，强化行政复议对下级行政机关的监督作用。

行政复议决定与行政诉讼判决方式虽然有所区别，但二者在类型、适用情形等方面逐步实现有效衔接，进一步拓宽了公民、法人或者其他组织的救济渠道，确保对其合法权益的全面保护。同时，二者共同促使行政机关依法行使职权，提供了行政机关自我纠错机制，进一步减少了程序空转，提升了政府治理能力和治理水平。

（三）调解和解适用

调解是重要的纠纷解决机制。调解制度是伴随着行政法治的不断健全发展而建立起来的。1989年制定的《行政诉讼法》、1990年制定的《行政复议条例》分别规定，人民法院审理行政诉讼案件、复议机关审理复议案件，不适用调解。1999年制定《行政复议法》时，未对行政复议调解作出规定。2014年修改后的《行政诉讼法》第60条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解；但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解；调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。在此次修改《行政复议法》之前，适用调解的案件类型主要有三种：行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件。根据上述有关规定，调解贯穿于行政争议解决的各个阶段。在行政程序中，行政机关与相对人就相关事项可以通过协商达成一致；在行政复议程序中，行政复议机关仍然可以通过调解，促成原行政机关与相对人达成一致意见；在行政诉讼中，可以通过调解实现行政争议的部分化解。

行政复议调解，是行政复议机关、行政复议机构依照法律、法规规定，在办理行政复议案件过程中，组织申请人和被申请人就行政争议进行协商、化解行政争议的活动。2023年修订的《行政复议法》全面确立了行政复议调解制度，其中第5条、第73条、第77条、第78条、第83条对复议调解适用范围、法律效力、强制执行、法律监督等内容予以明确。将调解作为一项原则规定在行政复议法总则中，意味着调解不仅适用于各种类型的行政争议，还贯穿于行政复议全过程。对于行政复议调解的理解主要包括：一是行政复议机关办理行政复议案件进行调解的阶段，并不限于案件受理后的审理环节。二是行政复议机关“可以”进行调解，而不是“应当”进行调解。行政复议机关应当尊重当事人的意愿，只有在取得当事人的同意时，才能进行调解。三是调解不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。

与行政复议调解并行的，还有行政复议和解制度。当事人在行政复议决定作出前，可以自愿达成和解，行政复议机构经审查准许后，由行政复议机关决定终止行政复议。和解符合“和为贵”的文化传统，有利于缓和申请人与行政机关的对立情绪，促使行政争议的柔性解决，体现了法律效果与社会效果的结合，达到息诉止纷、稳定社会的良好效果。行政复议和解还有助于行政争议的彻底解决，节约行政成本和当事人维权救济的成本，是行政复议化解行政争议的一种有效方式。《行政复议法》第74条规定了行政复议和解制度，主要包括：一是当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解。二是申请人和被申请人进行和解并同意中止的，行政复议中止。三是各方当事人自愿达成和解协议。四是行政复议和解内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。五是行政复议和解后的处理，达成和解协议、撤回行政复议申请、行政复议机关决定终止行政复议的效力。

行政复议是政府系统自我纠错的监督制度，这一制度行为要求行政复议和解必须坚持应有的原则，有一定的限制，当事人不能无范围、无原则、无条件的和解。对于行政行为合法性问题，原则上不应属于调解的范畴。当事人达成和解后，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请，但是出现欺诈、胁迫等方式达成和解协议的，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意愿的，可以再向行政复议机关提出行政复议申请，重新启动行政复议程序，如不服行政复议决定，可以再提起行政诉讼，确保自身合法权益得到充分保护。

结语

作为化解行政争议的重要机制，行政复议是“主渠道”，行政诉讼是“最后防线”。充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用这一目标，为更好地定位行政复议与行政诉讼的关系提供了历史契机。同时，行政复议与行政诉讼的衔接路径和重点，也会随着时代的发展而不断调整优化。探讨行政复议与行政诉讼的衔接机制，目的在于将二者视为行政救济机制的整体，对二者进行合理分工，充分发挥行政救济与司法救济各自的优势，合理配置行政救济资源，达成行政争议的实质性化解。建设法治中国，应当实现法律规范科学完备统一，执法司法公正高效权威，权力运行受到有效制约监督，人民合法权益得到充分尊重保障。在全面依法治国向纵深发展，法治政府建设进入新的发展阶段后，各有关方面应当准确把握《行政复议法》《行政诉讼法》立法宗旨和修法要求，全面准确贯彻好实施好相关法律制度。