立法技术是在法的创制活动中所应遵循的方法和技巧，贯穿于立法活动的整个过程，直接影响着立法的质量，关系到立法的科学性，也体现出立法者的智慧。在我国民法典总则的编纂过程中，就遵循了“体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致”的原则，通过立法的体系化与科学化整合技术，发挥总则统领整部法典的作用，使各种法律制度成为一个融贯的法律系统。行政法典的编纂更是一项技术性、专业性很强的工作，在借鉴民法典的立法技术基础上，必须全面、科学把握其立法技术的共通性与特殊性。如何制定出一部具有典范性、通则性、良善性、民族性等内在精神气质的中国行政基本法典，立法技术是重要前提和关键保障，也是其立法质量和法典生命力的核心评价标准。具体而言，在结构技术层面，需采取“提取公因式”的系统化技术，搭建行政法典“总则”的结构体系；在表达技术层面，需遵循符合逻辑标准的规范化技术，科学、规范地表达行政基本法典的立法条文；在内容技术层面，则需采取与时俱进的创新性技术，及时回应和引领行政法治的时代发展。

一、系统化的法典编纂技术

系统化技术即法典化技术，是法典总则专门的结构体系设计技术，一般采取“提取公因式”的方法，将现有法律规范体系中的共通性规范抽象概括出来，作出集中统一规定。法典编纂是指将特定管辖区域的多个法律或法律的一个独立分支部分汇编、安排和系统化为一个有序的法典的过程。系统化的立法结构技术主要通过对法律规范的结构设计，实现不同法律规范之间的有机衔接。法学典型的系统性思维就在于“概括不断重复出现的特征，建构上位的概念，解释它们之间的关联。”“提取公因式”在本质上是一种体系解释技术，考量法律规范内在的前后关联，将所有的法律制度与法律规则整合为一个系统性的整体。从来源上，“提取公因式”是一个数学用语，表示将两个或两个以上多项式中公共的因式提取出来，有利于简化复杂的计算以及提升计算的效率。行政法典“总则”为了适应高度专业性、复杂性与领域性的行政部门的实践需求，通过“提取公因式”的编纂方法，可以提升立法的精炼程度，保障行政法典的概括性和安定性。行政法规范涉及的部门领域广泛、立法层级多元、制度内容复杂，需要运用“提取公因式”的立法技术，提取一个纲领性的框架结构，实现行政法典“总则”的系统性和整体性。

行政法典不能包含全部的行政法律制度，按照“提取公因式”的方法，可以对行政法典“总则”的编纂体例和立法结构作出科学安排，使其形成一个系统的整体，消除法律体系内在的矛盾和混乱。法律规范是由一系列的概念组成，“借着将抽象程度较低的概念涵摄于较高等的概念之下，最后可以将大量的法律素材归结到少数最高等的概念上。”行政法典编纂就是要统合调整各种行政法律规范与行政法律关系，形成科学合理的行政法结构体系，确保行政法各部分内容连贯统一。通过“提取公因式”,可以将行政法中众多分散的法律规则，涵摄到共通的概念和原则之中，将这些共通的概念和原则组建成一个体系，就能发挥行政法典“总则”的统领性作用。在系统性思维的指导下，可以提升行政法典“总则”的体系效益，建立适用于行政法的各个领域与各个部门的共通制度，实现行政法律规范跨部门之间的有机关联。一方面，将各种不同变化形态的行政法规则，抽象合并在一个确定的上位概念中，这种上位概念具有一定的开放性，可以容纳可变性的行政规则要素，能够适应变化多端的社会生活与行政现象，便于吸收新的规则或剔除旧的规则。另一方面，将零散的、单一的部门行政法律制度整合为一个融贯的标准化体系，不仅可以防止出现毫无意义的重复性立法与避免立法内容的繁琐冗赘，而且能够消除部门本位主义与协调部门行政法律之间的冲突。

“提取公因式”的立法技术是潘德克顿体系的基本遵循，通过将共同的立法内容规整在一起，有利于增强法典的体系性。潘德克顿体系的核心特质在于明确的结构思想，表现为一种概念金字塔构造。“法之建构的本质，即在于将法规范转化为法概念，从而将其升格为一种更高层次的凝聚状态。”在不同概念、规范之间的组合基础上，抽象提炼出共同的内容，得以生产新的概念或规范体系。在我国民法典总则的编纂过程中，就采取了“提取公因式”的方法，“将民事法律制度中具有普遍适用性和引领性的规定写入总则，就民法基本原则、民事主体、民事权利、民事法律行为、民事责任和诉讼时效等基本民事法律制度作出规定，既构建了我国民事法律制度的基本框架，也为各分编的规定提供依据。”在“提取公因式”的基础上，潘德克顿体系在我国民法典中得以“生根发芽”。法典总则是“提取公因式”的结果，那么，行政法典“总则”的“公因式”该采取何种提取标准?法律规范是对生活事实的规范评价，在逻辑结构上由假定条件、行为模式与法律后果组成。“公因式”之提取标准首先考虑的是法律效力标准，因为任何法律的适用最终都必须落足于此。法律效力主要是指权利(权力)关系变动的结果，包括权利(权力)主体与权利(权力)客体两个方面。而在行政法典编纂中，能成为行政法效力“公因式”的就是行政法主体、行政法权利与行政法责任。除了后果考量上的法律效力标准外，假定条件与行为模式往往归结为构成要件范畴，其中最核心的就是行为要件，行为的成立、生效与变更等都是法律后果的影响因素，也应构成“公因式”的提取标准。可见，行政法典“总则”的“公因式”应包括行政法主体、行政法权利、行政行为与行政法责任。在行政法典编纂中，应当将这些具有普遍适用性的行政法律制度，连同行政法的基本原则、适用范围等统领性的规定写入总则之中。

为了构建行政法的框架秩序，“公因式”应该是能够涵盖行政法的整体内容，而不是个别的具体规定。面对复杂的行政法体系，该从哪里提取“公因式”呢?总则性法典的基本规制目标是对跨部门领域的行政活动进行规整，形成一部整全性法典。提取“公因式”一般遵循从“具体”到“抽象”、从“特殊”到“一般”、从“部分”到“整体”的原则，从各种既存行政法律规范中寻找最大公约数，作为建构统一行政法秩序的结构性元素。在行政法典“公因式”的规范来源上，主要通过概括《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》《国家赔偿法》《行政诉讼法》《行政复议法》等一般性法律中的原则性规范，同时提取《环境保护法》《食品安全法》《道路交通安全法》等部门行政法领域中的共通性规范资源，并吸收地方行政程序立法中的程序性规范。在此基础上提取的行政法“公因式”,才具备丰富的规范容量。各种类型的“公因式”按照特定方式组合成一个彼此关联的类型系列，就可以实现行政法律规范的整体性建构。

二、规范化的科学表达技术

为了制定一部符合逻辑标准的行政基本法典，在立法技术上要注重文字表达上的规范化技术，即如何科学、规范地将立法内容表达出来，包括法典名称的设计、核心条款表述、语言文字使用等技术。法典的规范内容要具有规定性、合理性、协调性和系统性，就必须重视立法内容的科学合理，遵循立法技术规范，保持立法技术形态统一。对此，行政基本法典在规范化技术的指导下，可以实现科学立典的目的。

其一，合理界定行政法典的“名称”。究竟将其命名为“行政法总则”,还是“行政法通则”或“行政基本法典”等，需要结合行政法理论与实践需求进行综合判断。首先，在理论上，“行政法总则”进路主张提炼行政法中总括性的原则、规范和制度，形成统领性的行政法总则，为各种行政行为提供框架支撑。但如果行政法总则独立成典的话，由于总则中文本内容的有限性，低密度的规范容量难以有效整合复杂多样的行政法律关系，这势必导致总则模式的科学性和体系性不足。而“行政法通则”或“行政基本法典”主张将行政法律制度中分散的、共通的基本概念、法律原理和规则制度提炼出来，重整为一个体系完备、结构融贯、内容完整的浓缩版行政法典。相较而言，后者在行政法法典化进程中更具功能优势，更有利于控制行政法的结构体系和发展方向。其次，在实践上，“行政基本法典”符合行政法法典化的制度需求。“行政法总则”与“行政法通则”主要是借鉴《民法典》的体例结构，采取“两步走”的编纂策略，目的在于制定包括“总则”和“分则”的统一行政法典，这对于复杂的行政法系统是很难实现的。行政基本法典关注的是行政法律实践中的原则性、基本性和重要性问题，是对体量庞杂的行政法律制度的抽象凝练，具有可执行性。并且，2021年全国人大常委会的立法规划指明了我国行政法典化进程的基本立场，即采取“部门行政法典+行政基本法典”的双轨法典化路径，所以在名称上宜称为“行政基本法典”。

其二，科学表述行政基本法典的核心条款。法律目的和原则承载着法典编纂的主导性法治理念，行政法典的价值追求需要通过立法目的、基本原则等价值性规范表达出来，这是行政法体系的内部根基。在规范系统中，科学表达处于支配地位的立法目的和基本原则，能够保证行政法律体系内部的逻辑自洽和结构融贯。“目的是全部法律的创造者”,确定立法目的条款是行政法典的首要任务。立法目的的内容表述应直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、具体到抽象、微观到宏观的顺序排列。根据这样的立法技术规范，行政基本法典的第1条，应当先规定三个直接、具体、微观的目的，即“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关依法行使行政权力”。这在目前我国的《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》等立法的第1条中都有规定，只是在表达顺序上有差异。这三个立法目的在编排顺序上的内在机理，主要是遵循价值理性优于工具理性、主观权利优于客观秩序的法治原理。其次是规定两个间接、抽象、宏观的目的，即“构建职责明确、依法行政的政府治理体系，建设中国特色社会主义法治政府”。规定这两个立法目的的理由：一是由于党的十九届四中全会和《法治中国建设规划(2020-2025年)》都明确提出，“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”;二是基于国家治理体系和治理能力现代化以及中国式法治现代化建设的时代要求。建设中国特色社会主义法治政府，既是中国式法治现代化建设的重要任务，也体现了中国式法治政府建设的本质属性和价值追求。

在“立法目的”条款的构造中，还应包括“立法依据”。对于行政法典，在“立法目的”条款中写入“根据宪法，制定本法”,也是立法技术规范的要求。法律秩序是一般规范与个别规范根据法律调整自身的创造而联结成体系，低级规范的内容根据高级规范创立。宪法是所有法领域顶层的、共同的、权威的基础规范，相较宪法而言，行政法典是被创制规范，应该遵循“根据宪法，制定本法”的效力逻辑。宪法规定了行政机关的根本任务和具体职权，宪法为行政法典的制定提供方向导引和内容素材。行政法作为“活的宪法”,必须将宪法规范具体细化为行政机关的运行规则和行为守则，将宪法的要求落实到各种行政领域中。

在“基本原则”条款上，行政法基本原则承担着行政法典内部体系化的功能，必须注重“基本原则”条款的规范性和科学性表述。“原则”是一部法的灵魂条款，是总则中的总则、核心条款中的核心，承载着整部法典的根本价值、理念和精神，统领全篇、贯通全篇、指导全篇。行政法基本原则是行政法规范的基础性原理、准则和基本精神，具有立法上的整合统领、执法上的行为准则和司法上的可适用性功能，是行政基本法典不可或缺的灵魂条款。为了实现对“原则”条款的全面概括性表达，既要保留大家公认的传统基本原则，譬如职权法定、法律保留、法律优先、平等保护、比例原则、诚实守信、正当程序等，也要扩大现有这些原则的内涵，或者是确立一些新原则，使其更加符合时代发展需求和体现中国法治实践。以正当程序原则为例，按照传统意义上的正当程序，包括公平听证与避免偏私两个方面的内容。但在现代社会，为了有效保障公众的参与权和知情权，正当程序的内涵又扩充了公众参与和行政公开两个子原则，所以需要更新到“基本原则”条款中。为了迎接信息化时代与风险社会的到来，还需供给新的行政法原则，如效能原则、风险预防与应急原则等。由于数字技术的发展对行政法治提出了新要求、以及风险社会中突发应急公共事件给行政任务带来不确定性风险治理的新挑战，写入这些新原则，既体现了现代行政法的特殊功能，也充分展现出行政基本法典的时代精神气质。

其三，准确使用行政基本法典的立法语言。立法者为其语词负责，这是其立法质量和法典生命力的重要评价标准。行政法典编纂过程中需要正确处理行政法基本范畴的立法表达，总体要求是在条文的构成要件要素上，尽量使用规范性概念而不是描述性概念。其原因在于规范性概念承载的是法律本身的价值判断或者是抽象性的专业表达，更能涵盖千差万别的描述性行政事物类型，有利于维护行政法典文本的严谨与准确、精炼与融贯。具体而言，首先是在法典编纂过程中要采取语词通行的含义，遵循立法者先前确定的语言表达习惯，搁置有争议性的用语。比如，使用“行政行为”这样已经在立法中表述过的语言而不使用“行政活动”等过于宽泛的表述。其次是要区分立法语言、学术语言与日常语言，避免未达成共识的学术语言进入法典文本，合理地将日常语言转化为立法语言。例如，在行政法典中使用“公民、法人和其他组织”与“行政机关”等规范性术语，而不用“行政相对人”与“行政主体”等学术性表达。最后是要区分中西方法治话语，既要吸收各国普遍接受的法律规律，又要传承中华独特的法治资源。譬如，可以将法律保留、比例原则等奉为圭臬的法律原则纳入法典文本中，用“诚实守信”这样符合中国传统文化和语言习惯的表述而不使用西方话语中的“合理期待”或“信赖保护”。

三、与时俱进的创新性技术

行政法典编纂技术在立法理念上要紧跟时代的发展步伐，破解固有行政法制体系僵化的弊端。“更新策略的法典编纂”主张在社会事务发生激变之时，亦有必要制定顺应时势之法典。也就是说，立法技术要与时俱进地有所创新，将具有一国民族精神、时代精神的价值理念和制度实践创造性地融入到立法的内容之中。中国行政基本法典要体现民族性、时代性和实践性的精神品格，就要求其传承和形塑中华法治文明，体现和融入本土法治实践，回应和引领时代法治发展。

一是写入“党的领导”条款，将其作为纲领性和原则性条款在行政法典中确立下来，成为行政机关依法行政的根本指导思想。“法律如同一个民族的语言一样，是其历史的内在关联性的产物。”在历史的整体视域中，法律的精神特质是在动态演变的进程中，经过经验的持续积累逐渐形成的。中国特色社会主义百年法治历程充分证明了党领导立法的宝贵经验，行政法典要贯彻党对全面依法治国的集中统一领导。首先，党的领导是我国社会主义法治之魂，也是建设中国特色社会主义法治政府的根本保证，依法行政必须全面贯彻党的领导。其次，《法治中国建设规划(2020-2025年)》明确提出“推进党的领导入法入规”,这就要求在重要立法中明确规定贯彻落实党的领导的有关内容。再次，“党的领导”已明确写入我国宪法，具有宪法规范效力，因此也应具体规定在行政法典中作为纲领性条款确立下来。具体条文可拟定为：“行政机关必须坚持在党的全面领导下开展工作，把党的领导贯穿于行政活动全过程和各方面。”

二是将“社会主义核心价值观”融入立法目的和基本原则条款，从而奠定行政立法的价值基调与发挥行政执法的价值导向功能。法律存在于民族意识之中，每个民族独有的法律特性，与民族的禀赋和取向不可分割。法律的成长从民族精神中汲取养分，社会主义核心价值观承载着中华民族的精神追求，行政法典需要融入社会主义核心价值观。制定出一部合乎“良法”标准的行政法典，需要丰富的道德价值理念作为精神引领。社会主义核心价值观中的多元价值体系是中华民族本土的道德价值基础，将其融入行政法典中能够为法治政府建设提供价值目标指引与善治行动指南。

三是在行政法典编纂过程中吸收本土法治实践中的经验积累，行政法治才具有持久旺盛的生命力。人类的实践理性推动了法律的建构，也只有在特定的民族历史发展中不断更新与进化的实践性经验，才有助于形成历久弥新的法律。例如，在建设中国特色社会主义法治政府过程中，党政关系的实践发展对行政法治产生重要影响。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公。党政机构融合正式进入国家治理体系，机构融合是指党政机关合并设立、合署办公、联合发文等新型权力运作方式，体现了高效协同、优化政府组织的中国特色权力配置模式。为了将党政关系纳入法治轨道，面向政党的行政法需要行政组织法的回应，解决行政法上的主体资格、职能分工与责任承担问题。

四是融入数字技术赋能行政活动的自动化，推动建设数字法治政府。法典编纂将以为法律演进创造一个永久框架和指引作为目的，其生命力在于前瞻性，而不是局限于一个短暂的或周期性的立法。在数字技术驱动的信息化时代，规范和引领技术发展的未来法治建设需要现代行政法的积极回应。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021——2025)》要求“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”。为了应对数字行政面临的挑战，在行政法典编纂中需推动传统行政法向数字化转型，建立面向技术开放的行政法律秩序，促进行政法治体系和法治能力的现代化。