[摘 要]：我国行政救济体系以行政诉讼为主，未来应充分发挥行政权作为行政争议解决主渠道的作用，完善行政内救济途径。考察现行立法规范，可以发现三种类型不同但相对制度化的行政复核：具有原机关自我纠错效果的人事争议复核，发挥实质救济作用的事故认定复核以及承担层级监督功能的信访复核。从行政复核概念本源、制度发展、域外经验和多元化行政救济途径的现实需要出发，宜将行政复核定位为行政权提供的特殊行政救济，区别于原机关自我纠错的声明异议、作为一般行政救济的行政复议和司法权救济的行政诉讼。从行政救济途径系统化的角度出发，行政复核的受理范围应是特定领域的行政争议，受理机关实行“上级主管机关+复核委员会”模式，审理方式上贯彻言词审理原则，复核决定遵守不利变更禁止原则。
[关键词]：行政纠纷；行政救济；行政复核
引言
尽管学界对行政纠纷解决机制包括哪些具体途径存在争议，但一致认同所有纠纷都应有恰当的解决途径，而现有各种途径在制度设计上存在“系统性疏漏，覆盖范围偏窄、对现有的纠纷解决方式缺乏通盘考虑和配套整合”等问题。针对不同行政纠纷解决途径之间的关系，有学者认为“调解和基层负责行政纠纷解决的专门委员会制度位于第一层次，行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性的制度位于第二层次，行政诉讼位于第三层次，信访制度作为补充。法院应当成为行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线”。也有学者提出“良好行政纠纷解决机制的基本要求是保证所有行政纠纷有出口，保障最低限度的程序正义，坚持司法最终原则。调解是过滤器和分流器，行政复议是主渠道，行政诉讼是最后的防线，信访是补充”。有学者提出行政权应发挥解决行政争议主渠道的作用，倡导“大部分行政纠纷应尽量在行政程序解决”。从实践运作来看，信访、行政复议和行政诉讼等多元行政纠纷解决机制以行政诉讼为重心。2015年，修改后的《行政诉讼法》实施后受案范围扩大，加之立案登记制的助攻，行政诉讼受案数量逐年上升。从行政纠纷解决途径多元化和系统化的角度观之，大量争议涌到法院意味着行政权并没有发挥理论界所期望的解决纠纷主渠道作用。学界述及行政权提供的纠纷解决途径时更多着眼于行政复议，对行政权提供的其他纠纷解决途径缺乏应有的关注和研究，以至于“行政主导”的多元纠纷解决机制仅停留在部分学者的理论主张中。本文旨在发掘本土的实践经验并适当借鉴域外制度，通过梳理我国法律和文件中的相关规范，归纳行政复核的现状和问题，立基于现有制度框架将其作为行政权提供的特殊行政救济途径加以整合和改造，同时重新审视和定位行政复核与行政复议、行政诉讼的关系，提出对我国行政复核制度微改造的建议，以便更好地发挥多元化行政纠纷解决机制的整体作用。
复核，顾名思义，即指再次审查或核查。在我国现行立法规范中，“复核”最常见于刑事诉讼中的死刑复核。行政法视角下主要在两种意义上使用复核：一是行政程序中的核查。《行政处罚法》(2017修正)第32条、《治安管理处罚法》(2012修正)第94条、《行政强制法》(2011)第36条、《农村五保供养工作条例》(2006)第7条、《公共场所卫生管理条例》(2019修正)第8条等法律法规中的“复核”属于行政程序进行中行政主体的再次核查。二是行政机关之间的协助。例如，《耕地占用税法》(2018)第13条、《环境保护税法》(2018修正)第20条以及《环境保护税法实施条例》(2017)第15条规定，税务机关提请相关部门对纳税申报数据资料等进行复核。可见，立法上复核并没有形成一个相对固定的概念，在不同法律、不同领域具有不同的内涵。本文所研究的行政复核是指行政程序结束后，相对人认为行政行为侵犯自己的合法权益，向有权机关提出保护自己合法权益的请求，复核机关按法定程序予以审核、决定和答复的制度。行政复核应符合以下要素：第一，行政复核是行政行为结束后的程序，不包括行政程序进行中对事实、证据的重新核查。第二，行政复核依行政相对人申请而启动，行政机关为避免失误主动对自己或者下级机关在行政决定作出前或作出后进行的复查、复核不属于本文所指的“行政复核”。第三，行政复核中存在申请人、复核机关和决定机关三方主体，行政机关因履行职务而需要其他机关对事实、材料予以核查的，属于行政机关之间的职务协助。第四，行政复核是依具体法律规范而进行的制度化安排，相对人根据《宪法》第41条规定向有关机关申诉和申请复核，是公民行使宪法申诉权的行为。
一、行政复核的制度面相与功能悖论
行政复核大量存在于我国现行立法规范和行政实践中，但并没有形成一种普遍适用于各个领域的完整制度。人事争议、事故认定以及信访三个领域的行政复核相对制度化，但行政复核在这三个领域发挥的作用各有不同。
(一)具有自我纠错效果的人事争议复核
人事争议复核通过《国家公务员暂行条例》(1993年，已失效)确立，2005年《公务员法》采用列举方式细化规定了可以申请复核的范围，此后该制度一直延续至今。综观现有人事争议立法规范，存在两种受理机关不同的复核：其一，原处理机关依法对人事争议予以核查。按照《公务员法》(2018修订)第95条的规定，公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以向原机关申请复核或者向公务员主管部门、上一级机关申诉。其二，上一级监察机关依法对人事争议进行处理。根据《监察法》第49条的规定，监察对象对涉及本人的处理决定不服的，可以向原机关申请复审、向上一级监察机关申请复核，复审是复核的前置程序。对比可见，《公务员法》所指的“复核”接近于《监察法》所规定的“复审”。
基于《公务员法》规定的复核进一步分析，从实际作用来看，行政复核更多是为原处理机关提供一次重新核查的机会，是原机关自我纠错的制度。一方面，复核所能发挥的行政救济作用非常有限。救济机关的设置有违“自己不能做自己案件法官”的正当程序原则。“现代法律程序所要实现的最低限度的程序正义要求至少应当包括三项：程序中立性、程序参与性和程序公开性。”程序中立性要求裁决者与案件没有任何利害关系，不偏不倚地作出决定。即使案件的处理结果可能是公正的，但决定者非中立的地位也会使人怀疑其决定不公正。人事争议复核是原机关对自己所做行为的一次校正，客观上能够发挥的行政救济作用非常有限。另一方面，复核的作用完全可以被申诉所取代，且申诉的客观效果可能更好。《公务员申诉规定(试行)》(人社部发〔2008〕20号)第16条规定：“公务员对复核结果不服的，应当自接到复核决定之日起15日内提出申诉；也可以不经复核，自知道人事处理之日起30日内直接提出申诉。”据此，复核和申诉之间是选择关系。进一步分析，复核和申诉两种制度在申请范围、处理程序、处理结果等具体制度设置上基本相同，仅在具体规定上存在细微差别(如申请期限)，现行立法规定下，人事争议处理中的申诉完全可以取代复核。
(二)承担实质救济功能的事故认定复核
事故认定复核主要包括火灾事故认定复核和交通事故认定复核。针对事故认定复核行为的性质，有学者认为“火灾事故认定复核制度既是当事人对火灾事故认定不服的法定救济方式，也是公安机关消防机构的内部监督途径之一”。有学者认为交通事故认定复核“不仅具有专业性、技术性，更具有综合性、完整性。复核实际上是一种特殊的行政复议”。“交通事故认定复核工作的性质为依当事人申请公安交通管理机关内部上级对下级证据调查工作的一次审查核实”。从事故认定复核瑏的规范内容和作用来看，复核实际上给相对人提供了一种行政内部救济的途径。以交通事故认定复核为例，由于交警对交通事故责任认定的垄断性和事故认定行为的专业性，当事人对责任认定行为不服却难以推翻，从而产生大量争议。面对争议无法解决的困境，曾在2004至2007年期间被取消的交通事故认定复核又重新出现并更加制度化和标准化，事故认定复核的申请主体、受理机关、审查方式和决定内容与行政复议并无二致，为事故认定争议提供了一种行政内救济途径。
然而，交通事故责任认定复核本身的救济属性与责任认定的“证据”属性不一致。关于道路交通事故责任认定的性质，“公安机关采纳的是‘证据说’，注重责任认定的功能，只愿将其局限在证据范畴，刻意将证明力与法律效果分割开来，将事故责任与法律责任区分开来。法院则从行政行为类型化出发，主张‘行为说’，认为责任认定有着明显的法律效果，相当于是对相对人权利义务法律上的处分”。现行立法设计明显属于证据说的路径，《消防法》(2019修正)第51条和《道路交通安全法》(2011修正)第73条规定了责任认定的证据属性，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》(法工办复字〔2005〕1号)规定“交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼”。在“证据说”的制度设计下，当事人可以在诉讼中提供相反的证据推翻责任认定，既然没有行政行为也就不存在所谓的行政争议，不需要通过行政救济途径维护权利，如此“公安机关的内部复核也显得多余”。
(三)发挥层级监督作用的信访复核
根据《信访条例》(2005)的规定，对信访请求实行三级终局处理，即信访机关处理、上一级机关复查、再上一级机关复核。从规范内容来看，信访复核是现有依据最多、制度化程度最高的复核制度。表面观之，信访复核具有依申请开启、事后性、书面审查等一系列与行政复议一致的制度安排，如此推演，信访复核就是“救济之上的再救济”。但在得出该结论前，首先应对信访的性质进行分析。学界往往将信访定位为与行政复议和行政诉讼并列的行政救济途径，然而“信访在发挥行政救济途径上的作用很有限，公民进行信访基本上是一项民主权利而不是法律权利”。从受理范围来看，当事人可以申请信访的事项广泛，包括批评建议类信访和救济权利类信访，后者涉及的行政争议必须无法通过行政复议和行政诉讼等法定途径解决。如此，可以申请信访的行政争议仅是那些与申请人自身权益有利害关系但没有其他法定救济途径的事项，结合《行政复议法》(2017修正)和《行政诉讼法》(2017修正)的受案范围来看，这类事项范围并不可能太宽泛。大量信访受理的事项属于批评建议类。从处理结果来看，信访处理决定可以分为对申请人权利义务没有影响和有一定影响两类。前者申请人即使对答复不服也不能申请复议和提起诉讼，“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。但申请人可以申请复审和复核。如果信访处理决定对当事人权利义务产生实际影响，信访处理已具有行政行为的基本特征，不需要通过信访复审和复核寻求救济，相对人可以申请复议和提起诉讼，“信访首次处理行为、改变处理行为和撤销处理行为符合可复议性的认定要件”。
从客观效果来看，信访发挥着“纠纷解决机制替代功能、法律和政策协商功能、社会剩余事务兜底功能”，更多是一种宪法监督体系。信访复核是应对群众不断上访，甚至缠访、闹访的三级终结机制之一环，发挥上级对下级的监督作用。“针对实践中大量存在的越级上访以及信访救济程序的不规范运作，信访法治化改革的一个重要走向便是强调程序化建制，通过科层化的法定程序疏解信访救济给各级政府带来的秩序冲击。”至于这种程序闭环设计的实际效果，“三级终结制几乎没有任何意义，它唯一的作用是信访的‘账面’效应，用来应对对信访的各种量化考核”。
二、行政复核的性质定位——行政内救济
对现行立法规范的分析告诉我们，立法者并没有将行政复核作为一个统一的概念使用，也没有建立统一行政复核制度的意图，而是任由这一制度在不同领域的差异化发展。从行政复核的历史发展和多元行政救济途径的现实需要出发，具有多面性的行政复核宜整合为统一的救济途径，发挥内部救济分流解决行政争议的作用。
(一)契合行政复核的概念本源和发展背景
依北大法宝检索的结果，行政复核最早的规范依据见于《新解放区农业税暂行条例》(1950年，已失效)，其第23条规定：“纳税户如认为有调查不实、评议不公或计算错误等情事时，得向农业税调查评议委员会声请复议、复核；如仍有不服，可再向乡(村)、区、县人民政府申诉；乡(村)、区、县人民政府应及时调查，由县人民政府依法裁定。但在申诉期间，纳税户须按原定税额如期交纳，俟裁定后清理之。”可见，在早期的法律用语中，复核与复议具有同样的功效，可以替代使用。《行政诉讼法》出台之前，“复议”“复核”“申诉”“复审”等词语在立法中同时出现，概念混乱。有学者主张予以统一。“复议”的内涵通过《行政诉讼法》加以固定，其后《行政复议条例》出台为行政复议制度的发展完善奠定了基础。从早期的立法规范来看，行政复议与行政复核并无二致。考察人事争议复核、火灾、交通事故认定复核可以发现，三者具有共性，其受理范围均是不能申请行政复议或提起行政诉讼的争议。作为行政救济主要途径的诉讼和复议制度，从诞生至今一直排斥人事争议。尽管学界不断对此提出异议，但立法上的态度一直未变。行政机关面对人事行政争议只能另辟蹊径，内部行政申诉得以不断发展和完善，集中表现为《公务员申诉规定(试行)》(人社部发〔2008〕20号)的出台。同样，复核在事故认定中的重要性伴随着此种行为被逐步排除行政诉讼受案范围而发展完善。针对火灾事故认定行为提起的行政诉讼，人民法院认为，“公安消防机构作出的火灾事故认定行为是对火灾现场事实的描述和火灾原因认定，对火灾所涉当事人的权利义务不产生实际影响，仅是处理火灾事故的证据，不属于行政诉讼受案范围的具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。”行政诉讼对交通事故认定经历了受理到不受理的变化，行政复核随着行政诉讼态度的变化逐步发展完善。《道路交通事故处理办法》(1991年，已失效)规定对责任认定不服的，可以向上一级公安机关申请“重新认定”。《交通事故处理工作规范》(公通字〔2005〕16号)首次使用了“复核”概念。2007年6月，公安部交管局出台的《服务群众十六项措施》中第14项允许当事人对交通事故认定结论存有疑义时提出复核申请。公安部在1992年制定《道路交通事故处理程序规定》时并未提及复核，2008年该规定修订时专门增加“复核”一节共6条，至2017年再次修订增加到10条。可见，在复议和诉讼的大门关闭后，行政复核是行政机关迫于争议解决之现实需求而寻找的行政内救济。
(二)符合域外行政内救济的经验
在行政系统内部除设立一般的行政救济途径之外，创设适用于个别行政管理领域、名称各异的行政内救济途径，并非我国的立法个例，而是各国多元行政救济途径的普遍经验。英国独具特色的行政裁判所制度在行政救济中发挥重要作用。“根据议会法案设立的众多特别裁判所是政府机构的一个显著特征。它们都是作为某些行政运作的组成部分而设立的，所以有时被统称为行政裁判所”。在早期实践的基础上，1958年英国颁行了《裁判所与调查法》，整个20世纪裁判所迅速发展，各类裁判所达到200多个。然而，裁判所过多既杂乱无章也带来沉重财政负担。英国政府在2007年颁布《裁判所、法院和执行法》。改革之后，“行政裁判所已经成为司法体系的一员，绝大部分裁判所都纳入到新的统一的行政裁判所组织体系当中”。尽管改革后裁判所已隶属于司法系统，性质发生了变化，但若溯本逐源，各种裁判所诞生之初实乃行政系统的组成部分，发挥着行政内救济的作用。美国处理行政争议的制度体系中，既重视替代性纠纷解决手段在行政争议中的作用，如1996年颁布了《行政争议解决法》(Administrative Dispute Resolution Act)，同时发展出独特的行政法官制度，将行政争议尽可能解决在行政程序阶段。行政法官“角色定位大约有三种模式：一是作为司法型的法律助手；二是作为行政机关中可行使申诉权的初始证据发现者；三是作为行政法院并因自己的专业受到尊重”。一些领域的行政法官针对行政机关初步决策具有复审和重新决定的权利，复审发挥着行政内救济的作用。德国基于宪法第103条第1款“任何人都有权获得法院举行的正式听证的权利”之规定，对诉讼外的行政救济途径相对排斥，其结果导致行政诉讼在行政救济体系中具有完全和主导的核心地位，行政复议无论在理论研究还是在实践上都受到冷落，行政复议被规定在《行政法院法》第八节，作为撤销诉讼和义务诉讼的前置程序加以对待。不过，德国也存在发挥重要作用的“异议、监督抗告、申诉权”等非要式法律救济。在日本，“关于行政上的不服申诉，有作为一般法的《行政不服审查法》所规定的异议申诉、审查请求和再审查请求。此外，虽然也是行政上的不服申诉，但个别法律规定了许多名称不同的不服申诉，如，审查的申诉、异议的申诉，审决的申请、裁决的申请、决定的申请、裁定的申请等”。一些专门领域由行政委员会适用准司法程序处理行政争讼，被称为行政审判。我国台湾地区的行政内救济亦多种多样，除依据“诉愿法”所进行的一般行政内救济，还包括“声明异议、再审查、申请复查、申复、复核”等依单行法设立、名称多样的行政内救济。
(三)适合行政救济途径多样化的理论机理和现实需求
行政救济是相对人请求有权国家机关保护权利的制度。“现代法治国家的行政救济制度，据以存在及运作的根本理念和理论基础有二：厥为‘人性尊严与国民主权之原理’暨‘有权利即有救济之法理’”。行政行为类型多样化、行政争议复杂化必然要求与之对应的多元行政纠纷解决途径，“完善的行政救济制度应符合正确、实现、完整、经济、迅速”五项基本要求。多样化的救济途径具有分流作用，不同途径在不同阶段化解纠纷；各种行政救济途径内在和谐统一，共同提供有效、完整的救济。“在一个正常的法治国家中，通常会有一个以行政诉讼、行政复议为中心，其他行政救济方式为补充的多样化行政救济体系，为公民、法人或者其他组织提供充分的行政救济手段。其他补充性行政救济方式，有信访、申诉、调解、行政裁决、提起法规、规章合法性审查、异议、复查、复核、复验、复评、复审等等”。司法最终解决是行政救济的基本原则之一，但法院并不适宜处理所有纠纷，“各国行政诉讼的理论与立法例表明，某些纠纷因超出司法权的处理能力范围，不宜赋予其行政纠纷可诉性”。即使属于立法规定的可诉争议，大量纠纷涌入法院说明其他行政救济途径不畅，行政救济整体机制没有发挥合力作用。行政内救济具有便捷、高效、受理范围广等独特优势，“可以作为简易、迅速的救济制度来构成其程序；裁决机关可以就适当性与否的问题作出判断；给予行政方面以重新认识自己所作出处分的机会；在量和质的两个方面都具有筛选过滤的效果，减轻法院的负担”。尽管我国现行立法规范中复核、复审、申诉等用语依然是一种混乱状态，但多数法律规范在行政机关提供救济这一层面上使用复核一词。《专利法》(2008修正)和《商标法》规定的复审符合行政内救济的特征，复审是复核的替代性用语，但由于概念没有统一，制度建设在不同的轨道上进行，妨碍了行政内救济途径在整体上发挥作用。
三、行政复核与相关制度关系建构
将行政复核定位为特殊行政救济，必然涉及行政复核与声明异议、行政申诉、行政复议和行政诉讼等行政救济途径的关系，他们之间或是先后关系、或是并列关系、或是排斥关系。
(一)行政复核与声明异议
声明异议是指“行政相对人不服行政主体所作的侵害其权益的行政行为或者认为该行政行为侵害其权益的情况下，向作出行政行为的机关即原机关提出不同意见并申请复查、复核的一种行政救济制度”。依声明异议是否具有明确的规范依据和制度化程度，可以分为正式的声明异议和非正式的声明异议。两者主要区别在于相对人提出申请是否受法定期限的限制、原机关是否必须受理和答复。非正式的声明异议是相对人在行政程序中享有的申辩权之延伸。正式的声明异议从制度设置和实践效果来看，主要发挥行政机关自我纠错的功能。行政救济的基本要求之一是保障相对人能迅速、便捷地利用该途径，以有效实现权利补救。声明异议的天然缺陷是受理机关为原机关，其所发挥的救济效用受到限制。但声明异议仍有独立价值：一方面，行政复核、行政复议和行政诉讼等在受案范围、救济期限、审理程度等方面均受不同程度的制约，声明异议可以在上述制度不及之处发挥补充作用。进言之，声明异议应与行政复核、行政复议等行政内救济途径在不同领域和层面发挥作用。另一方面，不应禁止行政机关自我纠错，声明异议对于依法行政具有正面积极的效果。“它使行政救济制度有了最为方便的救济程序，是对整个救济程序的一个补充，既补充了司法程序的不足，又对行政程序概念进行了适当延伸。”正式的声明异议与行政复核具有如下区别：首先，受理机关不同。声明异议的受理机关是原处理机关，行政复核的受理机关是上一级行政机关或专门成立的复核委员会。其次，受理范围不同。声明异议的受理范围没有太多限制，对原机关的处理决定，相对人都可以依法提出异议。行政复核是一种特殊的行政复议，可以申请复核的事项是既不能申请复议也不能提起诉讼的争议。再次，相对人可以寻求的救济途径不同。当事人向原机关申请异议后，对处理结果不服的可以寻求其他救济途径，也可以直接依法申请复核、复议或提起诉讼。行政复核面向一些特殊的行政争议，是此类争议主要、甚至是唯一的救济途径。最后，处理结果不同。声明异议的处理机关是原决定机关，基于行政纠错的目标，原机关完全可以纠正自己作出的行为，包括加重原处理决定内容。从行政复核的结果来看，一般不直接代替下级机关作出行政决定，而是作出维持、撤销并责令重新处理的决定；少数情况下可以作出变更决定，且变更受不利变更禁止原则的约束。
(二)行政复核与行政申诉
有学者通过归纳中国法律文本总结出四种意义上的申诉权，即“作为宪法基本权利的申诉、作为行政法上一种正式救济权的申诉、作为启动诉讼再审程序的申诉以及作为启动行政程序重开的申诉”。申诉一词来源于《宪法》(2018修正)第41条，即“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。通常认为，该条是我国行政诉讼制度的宪法依据。申诉是我国公民宪法基本权利之一，可以对这一权利做相对宽泛的理解，申诉权包括公民寻求救济的权利，也是相对人寻求行政救济的基础，行政救济是落实公民宪法申诉权的制度。如果将申诉作为一种制度化的行政救济途径，其结果是混淆基本权利和具体权利，势必使宪法申诉权降级。结合我国宪法规定和现有的行政救济途径，行政申诉不宜作为一种制度化的行政救济。从《公务员法》和《公务员申诉规定(试行)》的用语来看，在广义和狭义两个层面交替使用“申诉”一词：广义的申诉是指公务员对涉及本人的人事处理不服，依法向有权机关提出请求，要求其予以处理并保护自己合法权益的制度。根据受理机关的不同又可以做具体区分，原处理机关提供的救济称为“复核”，同级公务员主管部门提供的救济称为“申诉”，本级党委、人民政府或者上一级公务员主管部门提供的救济称为“再申诉”。狭义的申诉仅指前述第二种情况。行政复核是广义申诉之下的具体制度。基于前述对“申诉”权的基本立场，行政申诉制度应改造为由上级行政机关或专门委员会受理人事争议的复核制度，不宜再作为一种具体的行政救济途径。如此，行政复核与申诉的关系为复核是实现公民宪法申诉权的行政救济制度。
(三)行政复核与行政复议
同样作为行政权提供的救济，行政复核与行政复议具有诸多相似之处。有学者将行政复核等同于行政复议。也有学者主张建立上级行政机关异议复核制度的同时将其作为复议的前置程序，“相对人未申请行政复核的，原则上不得申请行政复议”。笔者认为，行政复核是一种特殊的行政复议制度，但不能被行政复议所取代；行政复核具有补充性，处理的争议事项专业性较强且不能提起诉讼。如“责任认定的复核是一种特殊的行政复议，因专业性极强，无法、也无需纳入政府的相对集中复议权之中”。现有行政复核和行政复议关系混乱，从多元行政救济途径的整体构造出发，应构建一种行政内部相对独立的救济途径解决行政终局类争议，行政复核即承担着这种使命。基于此种思路，行政内救济途径应实现行政复核与行政复议的相对分工：特殊类型的行政争议纳入行政复核的范畴，通过审理机构的相对独立性、审理规则的程序制约保障其公正性，并实行行政内终局决定；其他行政争议通过行政复议解决，并贯彻司法最终解决原则。基于上述思路设计的复核和复议在行政救济体系中的功能差别体现在：一是受理范围不同，行政复核主要针对专业性、特殊行政争议，行政复议的受理范围是除复核外的其他行政争议。二是处理决定终局性不同，通过行政复核解决的争议，相对人不能再向法院提起诉讼，这意味着行政复核在制度设置上应更加强调行政内部分权和救济机关的独立性，以保障救济的有效性和公正性。行政复议的申请人对复议决定不服，除法律另有规定外，还可以继续向法院提起诉讼。
(四)行政复核与行政诉讼
行政复核与行政诉讼的关系可以分两个阶段，近期两者是排斥关系，申请复核的事项不能提起行政诉讼。正是基于这种关系，为了充分发挥行政权解决行政争议主渠道的作用，行政复核才有发展空间和实践需求，为那些不能寻求司法救济的争议提供一种行政内相对独立的救济途径，以实现“有权利必有救济”的目标。行政复核与行政诉讼的关系随行政诉讼受案范围扩大而调整。从我国行政诉讼的实践发展来看，行政诉讼受案范围有可能首先突破的领域是公务员解除身份类争议(如开除、辞退等行为引发的争议)。有关公务员身份关系的行政争议，包括身份的取得和身份的丧失，前者已纳入行政诉讼受案范围。公务员与所在单位、学生与高校之间的法律关系受传统特别权利义务关系的影响排斥司法审查。随着特别权利关系理论的衰落，我国行政诉讼实践已逐步打破这一藩篱，高校学生录取、开除、学位授予等“影响学生身份”的重要事项都已纳入行政诉讼受案范围，公务员与所在单位之间的争议也遵循这一发展规律。实现这一目标后，行政复核与行政诉讼的关系转换为：一是针对影响公务员身份的处理决定，可以实行法定前置复核的要求，通过行政复核有利于查清事实，减轻法院负担。二是仍然存在大量非影响身份的决定，只能通过行政复核寻求救济。长远发展来看，特别权利关系领域的所有争议包括影响身份类争议和影响权益类争议最终都应纳入司法解决的途径。未来仍可保留行政复核前置的制度设计，发挥行政内救济在查清事实、裁量判断上的专业优势。
四、行政复核的制度形塑
借鉴域外相关经验，立足于我国现有的制度基础，从行政救济途径系统化的角度出发，可围绕以下方面修正我国行政复核的制度设计。
(一)受理范围：特定领域的行政争议
基于“有权利必有救济的原则”，所有行政争议都应当有恰当的救济途径。那些无法通过复议和诉讼寻求救济的争议，在制度供给上严重不足，行政复核针对此类争议可以起到救济作用。复核受理范围包括但不限于下列典型行政争议：其一，涉及国家安全的行政行为引起的争议。此类行政行为涉及国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益等，行为内容可能涉密且具有较强的政策性和专业性，不宜由法院介入处理。与国家安全有关的行政行为引起的争议一部分依法可以申请复议和提起诉讼，其他争议可以纳入复核范围。我国已有立法对涉及国家安全的行政行为提供了复核的救济途径，例如《反恐怖主义法》第15条规定：“被认定的恐怖活动组织和人员对认定不服的，可以通过国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构申请复核。国家反恐怖主义工作领导机构应当及时进行复核，作出维持或者撤销认定的决定。复核决定为最终决定。”
其二，内部行政行为引起的争议。主要包括两类：一类是行政机关作出的涉及行政机关工作人员权利义务的奖惩、任免等决定，此类争议目前不属于复议和诉讼的受理范围。另一类是高校与学生之间的非影响身份的行为引起的争议。依现行立法和司法实践，高校与学生之间影响身份的行政决定已纳入行政诉讼的受理范围，非影响身份的决定目前可以通过申诉寻求救济，前述两类争议中现行申诉制度应改造为“复核”制度，申诉不再作为一种具体的行政救济途径。其三，事故认定行为引起的争议。有学者从复核制度的法律地位、复核范围、复核与信访的关系以及法安定性原则出发，提出“取消交通事故认定复核制度”。如前所述，事故认定复核主要发挥内部救济的作用。事故认定行为存在“证据说”与“行政行为说”两种观点，笔者以为两者并非排斥关系，行政行为同样可以作为证据，事故认定作为行政行为应当纳入行政诉讼的受案范围。但在行政诉讼不受理事故认定行为的现状下，行政权提供一种内部救济既有现实需要也有制度基础。
(二)审理机关：上级主管机关+复核委员会
行政复议机关既受理和管行政复核的受理机关有两种方案：其一，统一的行政复议机关管辖。行政复议机关既受理和管辖一般的行政复议案件，也受理行政复核案件。这种模式下行政复议受理机关、审理模式、审理规则等都适用《行政复议法》的规定，可以优化复议资源配置、规范复议权力运行。但统一的行政复议机关处理各种类型行政争议，工作人员对于专业性行政争议缺乏足够的经验，复议公信力不足。其二，上级主管机关管辖。现行立法规定的复核管辖机关包括原机关和上级机关，原机关复核更多地起到自我纠错的作用，上级机关复核凸显救济功能。这种模式可以削减“自己做自己案件的法官”带来的弊端，同时发挥案件处理专业性的优势。行政复核仅存在于个别管理领域，继续实行条块管辖并不会破坏行政复议集中管辖改革。比较而言，上述第二种方案即上级机关复核模式更具有可取性。救济机关与一方当事人的距离越远，越能保障救济的公正性，至少从形式上达到公正。行政复核是特定行政争议发生后相对人可以寻求的主要甚至是唯一的救济途径，故其能在多大程度上实现救济权利之目标，程序上要仰仗复核审理机关的独立地位。可在上级主管机关管辖的前提下，同时在复核机关内部实行相对分权，构建“复核机关+复核委员会”的审理模式。行政复核因其“行政性”使其公正性可能受到质疑，通过吸收专业人士参与行政复核委员会，尤其是行政系统外部人员参与，可以打破行政复核争议处理的“行政垄断性”，使行政复核处理机构具有更多的第三方因素，进而增强其决定的形式正义和公正性。这种主张既有学界支持也有实践基础。如有的学者主张，“责任认定的复核可以复议委员会化，在公安系统内建立责任认定复核委员会，广泛吸纳专家学者、律师和技术人员参与，实现复核机构的相对独立性，为法院审判解决专业判断问题”。人事争议领域的行政复核也已经做了探索，《公务员申诉规定(试行)》第6条规定：“受理公务员申诉的机关应当组成公务员申诉公正委员会，负责受理和审理公务员的申诉案件。公务员申诉公正委员会一般由受理机关中相关工作机构的人员组成。必要时，可以吸收其他机关的有关人员参加。”在具体分工上，复核委员会具有案件审理和初步决定权，复核机关享有最终决定权。复核机关在作出决定时，可以重新审查复核委员会的书面材料，也可以推翻委员会的决定或者要求增补材料。
(三)审理方式：言词审理为主
行政复核既是现行立法规定行政复核实行书面审查为主的方式，辅之以当面调查、实地调查。行政复核既是事实审也是法律审，查明事实需要通过程序审查判断证据、充分听取当事人的意见，审理程序应贯彻言词辩论原则，改书面审理为口头审理。言词审理是指“法院必须亲自聆听当事人以言词所提出之诉讼资料，始能做出裁判”。行政复核贯彻言词审理原则的理由在于：首先，书面审查方式作用有限。以行政复议为例，书面复议具有高效的优点，但不利于查明案件事实，“大多数的行政复议案件涉及事实和证据等内容，仅对适用依据提出异议的案件所占比例很低。也就是说，绝大多数行政复议案件不进行当面调查和取证，是难以完成审查的”。其次，规范上的书面审查为主事实上可能成为例外。以道路交通事故复核为例，《道路交通事故处理程序规定》(2017修订)第74条第2款规定：“复核原则上采取书面审查的形式，但当事人提出要求或者公安机关交通管理部门认为有必要时，可以召集各方当事人到场，听取各方意见。”根据该条规定，当事人提出要求时，复核机关虽然“可以”决定是否召集当事人当面调查，但当面对争议较大的案件时，为了查清查实和平息争议，复核机关多数情况会选择召集当事人听取意见。重大、复杂、疑难的案件更可能召开听证会。无论是召集当事人还是召开听证会，均体现了直接言词原则。再次，即使在行政复议领域，书面审查也受到学界批判，行政复核制度的改造没有必要再继续实行书面审查。“单方书面审查模式尽管能够提高行政复议机构在时间意义上的办案效率，却弱化了复议的公正基础，无法实质终结行政争议”。“口头审理有利于实现直接原则、公开原则，提高纠纷解决效率”。最后，行政复核实行行政内救济终局。行政复议实行书面审理基于效率的考虑，通过司法救济还可以提供最终保障，行政复核受理的争议无法提起诉讼，更有必要实行直接言词审理原则，以保障充分地查清事实、实现权利救济的目标。
(四)复核决定：不利变更禁止
不利变更禁止原则是指“复审机关对申请人提交其复审的案件，在作出处理决定时原则上不能将申请人置于较复审前更加不利的境地”。不利变更禁止是行政复议和行政诉讼作为行政救济应遵循的基本原则之一，但在法理上依然有“积极说”“消极说”与“折衷说”的不同见解。依现行立法规定行政复核的救济与监督性质不明，是否应遵循不利变更禁止原则就成为空白。无论是复核机关变更原决定，还是复核机关要求原机关重新处理，均不能作出对申请人更不利的决定，否则将使复核的救济功能落空。首先，不利变更禁止适用于所有的行政救济途径。行政救济的功能有“法规维持说”与“权利保护说”之争，后者在理论和实践上具有绝对的优势，“原则上不允许为较原处分更不利于原告之决定”。目的在于防止申请人担心因寻求救济而受到更加不利的结果，导致其权益损害加重，从而不愿意寻求救济，致使行政救济制度的设置成为摆设。其次，符合行政复核制度的本质和立法目的。是否实行不利变更禁止，根本原因在于行政复核的目的是侧重权利救济还是监督行政。将行政复核置于行政救济体系框架下，救济权利应是首要的立法目的，具体制度的设置应符合首要立法目的之要求，对申请人不利的复核决定违背救济权利之根本目的。最后，符合行政救济处分主义原则的要求。处分主义是指当事人对于程序的开始、审理对象、程序的终结有主导权。无论行政复核还是行政复议，均以相对人申请为前提，复核机关应对相对人的申请作出回应，而不能在申请人请求之外作出决定，申请人寻求救济自然不会提出对自己更加不利的请求。利害关系人同时提出救济的情况下复核机关作出不利变更，同样遵守了处分主义的要求。
结语
行政争议必然发生且类型多样，需要多元化的行政救济途径与之相适应。理想的行政救济图景是正式的行政救济途径与非正式的行政救济手段并存、行政内救济与行政外救济并举，其中正式的行政内救济途径是解决争议的主要出口。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》提出“依法有效化解社会矛盾纠纷”的目标，即公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成，行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升。我国行政救济制度体系从构建至今一直以诉讼为中心，改变这种状况应从制度供给入手不断完善行政内救济途径。应依托于现有制度，在行政复议外，构建一种特殊的、由行政权提供的内部救济途径，将现有人事争议申诉、专利复审、事故认定复核等加以改造，取消信访复核，逐步构建完整、统一的行政复核制度，以充分发挥行政权作为解决行政争议主渠道的作用。
