[摘 要]：公共法律服务和诉讼服务体系近年来都在积极探索基层社会矛盾纠纷化解之道，但两种服务体系各自主导的纠纷解决机制在单独应对基层治理难题时，都面临着制度梗阻和运行机制不畅等问题，亟待通过制度协同方式来共同培育优化多元化纠纷解决机制。两种服务体系制度协同的理论基础在于其制度建构目标相同、化解纠纷环节相扣、服务供给标准相近。通过制度协同可促进两种服务体系纠纷解决机制协同运转，进一步整合政法公共服务资源，形成全覆盖的公共法律服务体系和社会矛盾纠纷化解关口有效前移的“诉源治理”体系。
[关键词]：多元化纠纷解决；公共法律服务；诉讼服务；制度协同
一、问题的提出
为有效破解基层社会矛盾纠纷化解难题，最高人民法院主导的诉讼服务体系和司法部主导的公共法律服务体系近年来都在各自领域努力探寻解题之道。诉讼服务是指在人民法院组织法和程序法框架内，由人民法院系统相关内设机构在诉讼及其前后延伸的过程中，对外方便诉讼当事人、对内服务相关审判人员并促进实现人民法院管理目标的一整套非裁判工作机制与体系。公共法律服务则主要是指由政府主导、社会参与，为保障公民、法人和其他组织基本法律需求而提供的法律服务、服务保障措施以及其他相关服务事项。这两种社会矛盾纠纷解决系统在实践中都力图以本系统为中心主导基层社会矛盾纠纷化解。在多元化纠纷解决机制的制度构架和运行机制中，到底由哪个责任主体总体负责牵头和统筹协调，各自的职责事权范围究竟如何明确，目前尚无定论。两种服务体系目前都深陷于“单兵突进且无实质意义协同”的两难困境：一方面，法院、司法行政机关各自主导的社会矛盾解纷机制，都难以单独解决全部或主要基层社会矛盾纠纷；另一方面，两种社会矛盾解纷机制也都较难形成整体合力，各自的中心意识和主导意识都较强，都想以本机关、本部门、本组织为中心积极建构条线型、主导型的社会矛盾解纷机制，在程序运行机制上较难很好地衔接、配合、支持和兼容。一体化统筹协调机制基本还是停留在口号层面，实质上两种服务体系还是以本系统为中心，各自为政、各司其法。这种双中心运行格局，必然削弱多元化纠纷解决机制的解纷功能，导致多元化纠纷解决机制的制度碎片化。究竟应当如何围绕实质性解决纠纷的制度建构目标来准确定位两种服务体系的制度功能？两种服务体系如何进行制度协同才能切实破解基层社会矛盾纠纷化解的难题？从党中央国家治理体系和治理能力现代化发展战略的顶层设计视角来看，两大服务体系必须有效整合全社会解纷资源，合理建构实质意义上的多元化纠纷解决机制，方能找到破题之策。本文针对公共法律服务与诉讼服务两种体系在基层社会矛盾纠纷化解方面所面临的难点问题，立足于两种体系公共服务职能的融合发展，系统解读实质性建构多元化纠纷解决机制的理论基础和实践路径，通过两种服务体系的制度协同来探寻破解基层社会矛盾纠纷化解难题的法治化路径。
（一）基层社会矛盾纠纷高位运行发展态势亟待研判疏导
从最高人民法院最新公布的统计数据看，近年来人民法院受理案件数量处于高位运行状态。以2020年为例，“2020年全国法院受理案件超过3000万件，其中民事案件占比达55%，法官年人均办案数量达到225件，部分法院审判工作压力大，一些法院存在案件积压、审理周期长、人员紧缺等问题”。法官和法院的审判工作压力印证了我国基层社会矛盾纠纷高位运行的发展态势。但目前我们实质上还没有能够通过制度协同方式，真正建构起多渠道有效化解各类社会矛盾纠纷的基层社会治理体系。案件受理数量多的中基层法院“案多人少”矛盾尤为凸显，各地中基层法院大部分诉讼服务中心人满为患，有的甚至需要提前数天预约，巨大的案件统计数据和繁忙的诉讼服务中心应用场景，足以证明法院系统负重前行的巨大压力和异常突出的“人案比”矛盾。而同区域设立的公共法律服务中心却大部分处于工作不饱和状态，远远没有达到法院诉讼服务体系所承载的巨大案件数量和工作负荷，公共法律服务体系参与基层社会矛盾纠纷化解还有较大的提升空间。造成这种现状的根本原因在于两种解纷机制的功能差异和制度协同的不足。法院诉讼服务体系制度作为一种诉讼解纷机制的前台和前端模式，虽然在社会治理体系中占据较大的比例，但也难以独自应对日益增加的大量基层社会矛盾纠纷。因此，必须从共同的制度建构目标视角出发，在多元化纠纷解决机制的制度建构和运行机制上，重新考虑两种体系的制度协同，形成实质性制度协同的整体合力。
基层社会矛盾纠纷高位运行的发展态势亟待公共法律服务体系与诉讼服务体系进行共同研判和疏导分流，通过公共法律服务体系的非诉讼服务治理和网络在线治理模式的制度协同，进一步拓展法律便捷服务和法治宣传服务，共同应对基层社会矛盾纠纷化解难题。此外，在重大恶性刑事案件和轻刑普通刑事案件中，民事纠纷转化成刑事案件的“民转刑”案件比例也一直占据高位。中国裁判文书网2008—2020年刑事附带民事判决书的数量合计256679份，由此也可以发现基层社会矛盾凸显的严峻态势。在刑事案件中，社会综合治理模式过去对于重点类型犯罪案件的成功治理经验都是采取重点研判、集中打击和专项整治的方式，用高压态势和专项治理方式遏制犯罪数量上升。而目前基层治理体系对于大量的类型化民商事案件和普通的“民转刑”类型案件，却都没有采取有针对性的、主动积极的专项治理措施。公共法律服务体系与诉讼服务体系在共同应对大量的类型化民间纠纷和民商事案件问题上一直处于被动局面，亟待通过大数据分析研判、集中整治、及时疏导、适度分流等制度协同的方式，共同探索非诉讼与诉讼体系制度协同，以实现基层社会治理模式的现代化转型。
（二）实质性和一体化的多元化纠纷解决机制亟待培育优化
最高人民法院近两年来在全国法院系统大力推行的一站式多元解纷机制和诉讼服务体系建设，为实质意义上的多元化纠纷解决机制建构提供了司法领域的典型实践示范样本。诉讼服务体系建设让法院系统承担了更多的案件，获得了更多事权和财政经费等资源。法院作为审判机关本应是社会公平正义的最后一道防线，按照诉讼法理本应处于社会矛盾解纷机制的最后程序端。但由于缺失整体性制度设计的正当构架，不仅不能保证法院总体负责统筹协调好全社会的解纷资源，还使法院从基层社会解纷机制构架中的最后一道防线，直接整体被“挺”到了一线，基层社会纠纷解决主渠道全部或主要聚集于法院诉讼服务领域，程序制度功能的逻辑悖反让法院始终处于不堪重负和疲于奔命的困境。当前，法院诉讼服务体系较难顺畅地统筹协调和指挥调度其他条线的解纷资源、事权资源，原本服务于司法诉讼的诉讼服务功能制度演绎和异化成了全社会矛盾纠纷解决机制的窗口和前台，进而导致法院诉讼服务体制机制的过度延伸和扩张。这无益于一体化多元化纠纷解决机制的实质性建构，这种职能异化的运行机制和现状实际上也是不符合司法诉讼制度运行规律的，事实上法院系统也难以独自承载应对和妥善解决如此海量的基层社会矛盾纠纷。因此，整体基层社会纠纷解决体制机制的设计理念、事权设置模式、解纷成本预算机制、司法谦抑性原则适用边界等问题都需要进行制度的体系化重构和综合配套改革。
司法部近几年来也在党中央重大决策指引下积极加快推进公共法律服务体系建设，“公共法律服务建设投入稳步增长，覆盖城乡的公共法律服务网络初步建立，公共法律服务供给能力和水平不断提高，公共法律服务体系建设取得积极成效”。这同样也为实质意义上的多元化纠纷解决机制建构提供了司法行政领域改革的典型实践示范样本。但是，公共法律服务体系也遭遇到体制机制边缘化和在基层社会的知晓率、首选率、满意率不高等问题。新建成的大量公共法律服务实体平台实质性纠纷解决的功能发挥不足，网络平台由于缺乏与实体平台和热线平台法律服务业务办理的深度融合而功能受限，12348热线平台由于既缺乏一体化数据中台的构架支撑，也缺失有效的后台法律服务业务办理相关运行程序支持，仍处于法律服务功能虚化的尴尬境遇。广大人民群众对基层社会纠纷解决体系公共服务功能的新需求日益提高，亟待优化整合基层社会纠纷解决的公共法律服务资源逐步形成以法律为核心的基层社会治理制度文化，亟待从制度上进一步规范两种体系的公共法律服务项目内容，形成基层社会纠纷解决机制的相同服务供给标准。两种服务体系制度虽然各有所长、交替领行，但两种体系的纠纷解决机制在单独应对基层治理难题时，还是各自面临着制度梗阻和机制运行不畅等现实问题。
诉讼服务和公共法律服务体系目前普遍存在的共性问题，主要还是未能科学合理建构基层社会矛盾纠纷解决的前置过滤程序，“各种方式之间尚未形成一个功能互补、良性互动、程序衔接、彼此支持的多元化纠纷解决机制。由于缺少这样一种纠纷解决长效机制，致使各种纠纷解决方式尚未发挥其应有的作用”。有的地方将诉讼服务事项入驻公共法律服务中心或者社会综合治理中心，但在机制运转中难以体现其主体职责和公共服务功能，也容易将诉讼服务和其他纠纷化解部门视为平行窗口，而忽视了调解优先的矛盾纠纷处理基本程序原则。国家治理现代化的首要标准就是公权力运行的制度化和规范化。要解决这一共性问题，两种服务体系必须考虑在机制体制上协同建构矛盾纠纷递进分层过滤的程序制度。一个国家的社会矛盾解纷机制受这个国家的历史文化传统和体制等诸多因素影响，司法是化解社会矛盾纠纷的最后手段，但并不是唯一方式，也不一定是最佳选择。儒家文化传统和中国特色社会主义道路，决定了并非所有的基层社会矛盾纠纷解决都适合于司法诉讼方式，一些特殊的和基层自治范围的纠纷处理可能更适合非诉讼途径。法院对超出其解决纠纷能力的案件作出判决并不能妥善化解纠纷，反而会减损司法的公信力。立案登记制改革举措虽然在表象上解决了立案难问题，但实质上又衍生出“送达难、审理难、执行难、涉诉信访难”等诸多难题，基层社会矛盾纠纷化解难题依旧困扰着民事诉讼司法制度，诉讼服务体系所承载的诉讼解纾压力十分严峻。施行了近六年时间的立案登记制，实际上既没有实质上促进多元化纠纷解决机制的一体化制度建构，也没有完全在民事诉讼领域实现立案制度改革的制度化和规范化目标，审理周期长和诉讼成本高仍然是较为普遍的诉讼制度现实问题。民事诉讼所面临的“案多人少、裁判尺度不统一、大量重复劳动、疲于应对涉诉信访和缠访缠诉”等制度困境表明，基层社会矛盾纠纷化解难题不仅仅只是一个简单的解决立案难问题，而是需要合理建构实质性和一体化的社会矛盾纠纷解决机制的制度建构问题，这一机制建构亟待通过两种服务体系的制度协同来共同培育和优化。
二、公共法律服务与诉讼服务体系制度协同的理论基础
完善公共法律服务体系建设需要平行条线的体系制度协同及多元主体的协同配合、全民共享、全域覆盖和统筹推进，加快推进公共法律服务体系建设与深化现代诉讼服务体系制度改革相结合，能够有效推进基层社会治理现代化的制度创新。将加快推进公共法律服务体系建设与构建高质量现代化诉讼服务体系制度相结合，结合基层社会治理法治化的中国治理道路实践特色，探索两种服务体系制度协同全新发展路径的理论基础，是实践“以人民为中心”发展理念的重要内涵，也是新时代探索有效破解基层社会矛盾纠纷化解难题的全新改革实践路径。公共法律服务与诉讼服务体系之间具有天然的制度协同的理论基础，探究两种服务体系制度协同的理论基础，可从制度建构目标相同、化解纠纷环节相扣、服务供给标准相近这三个维度展开。
（一）公共法律服务与诉讼服务体系制度建构目标相同
公共法律服务体系建设是基层社会治理的重要手段，也是社会治理体系现代化全新基础构架的主要内容。随着党和国家加快推进公共法律服务体系建设重大决策的整体进程提速，《法治中国建设规划（2020—2025）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025）》等法治建设顶层设计政策文件相继出台，公共法律服务与诉讼服务体系的制度协同已经具备了突破制度梗阻的政策理论依据和推进改革实践的现实可能。2020年，山东省、湖北省公共法律服务地方立法相继颁布生效，广州市公共法律服务行政立法和厦门市公共法律服务地方立法征求意见稿也相继进入立法草案公示阶段。2021年，上海市人大常委会新近通过的《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》为预防与化解相结合和注重实质性解决争议，进一步提供了更加符合制度建构目标的立法示范依据。各地关于公共法律服务和多元化解矛盾纠纷的地方立法、行政立法的快速发展，也为加快推进公共法律服务和诉讼服务体系建设的制度协同提供了法律依据。公检法司政法机关的政法公共服务职能得到高度重视，地方党政机关的政府公共法律服务职能也得到高度重视，两种服务体系的制度建构目标在政策和立法层面正在得到更多的一致性体现，公共法律服务和诉讼服务体系建设的制度建构目标，均趋向于能够统筹协调和合理调配纠纷解决资源，提高各自主导和参与的多元化纠纷解决机制运作效率。加快推进公共法律服务体系建设的制度建构目标，与诉讼服务体系建设在促进全民守法和法治社会建设中的制度建构目标是基本一致的。其一，公共法律服务与诉讼服务体系建设的参与性、亲历性、均等性、普惠性、实质性等制度性质相契合；其二，公共法律服务体系建设的普惠均等原则与民事诉讼基本原则中的平等原则立法宗旨相一致；其三，公共法律服务体系建设中的调解制度与诉讼服务体系建设中诉前调解制度的制度建构目标相融合；其四，公共法律服务体系建设与诉讼服务体系建设制度建构中的高效率、高质量、低成本等制度价值追求相和合；其五，公共法律服务体系建设与诉讼服务体系建设中的制度程序性质相耦合，诸如公证、鉴定、仲裁、调解、法律援助和司法救助等均可视为民事诉讼程序的一部分，并能够为民事诉讼程序提供一系列的辅助性、基础性和功能性的重要支撑。
基层社会矛盾纠纷化解难题日益凸显对公共法律服务和诉讼服务体系的公共服务职能都提出了较高的多元化纠纷解决制度建构目标需求。“诉讼服务职能是一个具有开放性、包容性、时代性的体系。诉讼服务的本质属性可以概括为具有高度的人民性、良性沟通的公正性、寓管理于服务的效率性、附属于审判权的事务性。”法院诉讼服务中心这一重要窗口的多项改革举措，使诉讼服务体系逐渐发展成为民事诉讼制度改革中的重要环节，一站式多元解纷机制和诉讼服务体系的基本建成和持续发展，不仅正在逐渐改变审判权运行机制和审判管理模式，也正在逐渐改变民事诉讼模式。全国四级法院尤其中基层法院的一站式多元解纷机制和诉讼服务体系建设日趋完善，诉讼服务制度功能日趋完备多元，在诉讼制度的公共服务职能上有较大提升。从公共法律服务体系制度建构的法律地位、服务主体、服务内容、服务方式和服务要求等视角来看，公共法律服务与诉讼服务体系制度在纠纷解决机制运行上具有天然的关联性、交叉性和趋同性。诉讼服务与公共法律服务体系中的人民调解、律师调解、行政调解、司法调解、司法鉴定、公证、仲裁、法律援助、司法救助等方面均具有非常强的契合度和融合度，两种服务体系多元化纠纷解决机制的制度建构目标高度趋同。
诉讼服务与公共法律服务体系的制度设计功能定位，在多元化纠纷解决程序机制的制度建构目标上也是趋同的，两种服务体系的程序机制进一步融合的价值目标就是共同推进纠纷解决的关口前移，能够更好地创新基层社会法治化治理方式，有效提升基层社会治理的公共服务水平。原有的公共管理和公共服务体系难以适应多样化的社会形式和人民群众的不同需求，迫切需要从单纯的管理模式向管理与服务相结合模式转变，法院的审判功能也需要通过与公共法律服务体系制度协同创新进一步延伸审判职能，对社会公众进行利益协调，提供更便捷高效的诉求表达和纠纷解决平台，积极参与基层社会治理，从源头上化解基层社会矛盾纠纷，从程序机制运行上缓解诉讼压力和提升整体司法效益。将基层社会治理模式转型与诉讼服务制度功能提升相结合，实现诉讼服务与公共法律服务体系共同参与基层社会矛盾纠纷化解和提供公共服务的制度协同目标。当前正处于社会结构调整的关键时期，各社会主体之间的利益格局急剧变动导致社会矛盾加剧。自2015年5月立案登记制实施以来，诉讼门槛降低导致诉讼纠纷激增，法院案多人少矛盾进一步加剧。随着市民社会日益壮大和社会公众权利意识的提升，在公共服务框架下，人民群众享受到的服务不再是自上而下的、给予型的服务，而是基于个人主张和自主意愿的公共服务。公共法律服务中心与诉讼服务中心的公共服务功能均将当事人放在多元化纠纷解决机制运行参与过程的平等地位，把司法的严肃性和便民性有机结合，在准司法、司法与公众之间搭建起感情沟通桥梁，推动社会公众对司法公正的感知和认同，实现纠纷解决机制从单向服从到双向参与、从形式对抗到实质互信认同的根本转变，从条线单向促进到多元共建共治共享，促进全民守法和提升法治信仰。基层社会治理的重要任务是妥善解决多元矛盾纠纷，参与共建共治共享公共服务，在司法纠纷解决机制运行中采取委托等多种形式吸纳社会力量参与到司法调解、司法援助等活动，可以节约司法资源，完善基层社会多元化矛盾纠纷化解体系，最大程度释放社会善意，提高社会的自治能力和治理水平。
“司法能动是我们固守的道德优势而不是司法改革的目标。要积极将能动司法制度化，将一些行之有效的做法和实践经验上升到制度层面，用制度来保障和维持司法者的德性。”虽然法院参与公共法律服务的理论研究尚付阙如，但诉讼服务体系的公共法律服务却有着广阔的制度协同社会实践基础，诸如法官进社区、送法下乡、模拟法庭等普法活动，陪审员调解和专家调解，与行政机关、社会组织、企事业单位联合“诉调对接”的多元化纠纷解决机制，为当事人提供司法救助、送法进企业、流动法庭、志愿者服务等法律咨询。不论社会认知或法院工作现状如何，法院在相关基层社会治理实践中都与公共法律服务紧密相连。在加快推进公共法律服务体系建设时代背景下，法院作为审判机关能动司法，积极开展诉讼服务体系的公共服务，发挥应有作用，是必需也是必然。“在一种合理的司法模式中，司法克制与司法能动如影随形，有司法克制的地方就有司法能动，有司法能动的地方就有司法克制。”公共法律服务概念的实质内涵和核心要义也天然离不开诉讼服务，普法教育和法治文化活动、法律援助、法律咨询、人民调解等均与法院诉讼服务关联，诉讼服务既有参与其中的经验与基础，又有创新服务方式的管道和能力，能够从司法审判角度持续发力，扩充公共法律服务的基层社会治理公共服务效应，是诉讼服务制度既有实践的必然指引。
法院民事审判工作在基层社会矛盾纠纷解决中发挥着重要的校准职能作用，法院诉讼服务体系制度的公共法律服务职能主要是通过为全社会提供无差别的便民举措，通过严格公正文明司法保障当事人合法权益的司法裁判行为，并以法律的强制力起到普法宣传教育和法治教育作用。诉讼服务和公共法律服务的专业化、规范化、标准化、多样化进行制度协同创新，能够使人民群众在诉讼服务和公共法律服务体系的“一体化和一站式”制度协同中更直观感受到法律的尊严和公正。“判断一套社会制度的优劣，首要的标准是正义。正义，是在追求幸福的时候人与人之间必须维持的关系的一种性质，这种性质最有利于全体成员的等度自由。”提高全社会的法律思维和法治能力，公共法律服务与诉讼服务体系通过制度协同，共同推进普法宣传教育和基层社会矛盾纠纷化解就是新时代典型的转型正义。两种服务体系在参与基层社会治理实现社会正义的制度建构目标上也是相同的。诉讼服务和公共法律服务体系的首要任务虽然都是定分止争，但在中国法治建设进程中，两种服务体系同时还承担着权力制约、影响政策、参与社会治理创新、防范化解社会重大风险，以及促进新时代国家治理体系和治理能力现代化提升等社会责任。公共法律服务体系建设需要法院诉讼服务体系公共法律服务功能的支持与供给，诉讼服务体系具备提供公共服务的制度理论基础和现实基础，既正当又必不可少且势在必行，必须进一步夯实现代诉讼服务和公共法律服务体系建设共同承担基层社会治理责任制度建构目标的理论基础。
（二）公共法律服务与诉讼服务体系化解纠纷环节相扣
两种服务体系的纠纷解决机制在纠纷化解环节上是环环相扣的。两种服务体系的公共服务职能和程序，需要进一步开展程序制度协同。有效融合成环环相扣的多元化纠纷解决机制流程，并要求两种体系均不局限于诉讼事务和非诉讼事务的法律服务范畴，把触角延伸至纠纷解决的全过程，尤其是注重诉讼前的非诉讼纠纷解决程序与诉讼程序过程的衔接，面向全社会提供包括法律咨询、人民调解、行政调解、律师调解、多元解纷、诉前调解、诉讼服务等功能在内的全方位、全覆盖、全流程的公共法律服务。以非诉讼程序与诉讼程序相结合的公共法律服务一体化程序制度协同的力度和广度，全面提高人民群众自我解纷的法律能力，实现社会风险的防范与化解，有力推动社会治理体系和治理能力现代化。现代化的民事诉讼也被视为政法公共服务，应按照分化、比例原则配置资源，为人民提供大致均等的公共服务。以审判为中心的诉讼制度改革，实际上就是以庭审为中心的庭审实质化改革。目前的审理难主要难在调解和判决两种程序的叠加和交叉，开庭审理程序和调解程序始终交织和纠缠，民事案件立案后，开庭审理前可以调解，一审、二审、再审程序也可以调解，执行和解实际上也是一种调解，案外协调和解和信访阶段也是异化的调解程序，缺乏先行调解程序制度设计和缺失调解程序规范制度。这一单方体系始终无法求解的诉讼程序困境，就是因为没有正视两种体系化解纠纷环节相扣的特殊规律。通过两种服务体系的程序制度协同理论构建，可以共同克服目前相关机制运行不畅的难题。
为应对大量民商事案件持续增长高位运行态势的巨大诉讼压力，近两年来，最高人民法院在全国四级法院重点部署开展了“一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心”改革实践，通过“两个一站式”诉讼服务体系改革积极开展“诉源治理”。目前，全国各地中基层法院诉讼服务中心基本上都设置有专门的诉前调解程序，法院主导的诉前调解有诉讼程序控制便利和审判权、执行权支撑的主导便利，在一定程度上有利于实质性解决纠纷。最高人民法院近期通过新闻发布会公开宣布人民法院一站式多元解纷和诉讼服务体系已经基本建成。然而，基本建成的诉讼服务体系如何在日常机制运行中确保社会力量和其他机关部门、机构积极协同配合？如何确保诉前调解程序的公正性和正当性？如何将整体妥善化解基层社会矛盾纠纷模式成功植入诉讼服务程序之中？这些问题表明基本建成的诉讼服务体系仍然存在着诸多制度和程序设计上的现实困境。在民事诉讼因为疫情影响正在走向电子化转型的时代转角，提出公共法律服务与诉讼服务体系的制度协同创新，主要还是基于遵循两种服务体系的纠纷解决机制运行程序环环相扣、相辅相成的程序制度特殊规律。在诉前咨询和引导阶段需要及时开始过滤分流纠纷，让人民群众找到最有效的纠纷解决方式，慎重行使诉权；在起诉阶段，让人民群众以最便利的途径接近、理解和选择司法程序，充分行使起诉权；还要通过自助服务与人工服务相结合的模式最大化调整分布法律服务资源，让人民群众选择正确的诉讼主张以满足各项诉讼要件，并充分地将各项主张和证据信息进行电子转化，以达到满足实体判决条件，最终在两种服务体系之间通过优化选择便利实现解决纠纷的实质性目的。
近几年来，公共法律服务与诉讼服务体系的制度协同创新实践，在解决民事诉讼送达程序难题方面采取了较多的应对方式方法和改革举措。例如，与公证机构协同送达，委托律师或者当事人自行送达，采取全新信息技术平台的电子送达，采用电话、微信、邮件等送达方式，送达辅助事务量化外包，成立送达组织集中送达，等等。这些民事送达方式程序改革举措虽取得一定的效果，但并未从实质意义上彻底解决诉讼程序送达难题的各种制约因素。民事诉讼程序送达难题的症结求解还是在于两种服务体系的制度协同视角。首先，需要两种体系结合化解纠纷的非诉讼程序与诉讼程序规律，共同建构多元化纠纷解决机制中社会征信体系的制度协同。其次，目前民事诉讼程序整体送达制度设计的目的是保障诉讼进行，而不是以保障当事人的程序利益为目的，程序制度设计的职权主义模式导致民事送达“人难找、门难进、字难签”的困境依旧，必须改变程序制度设计模式的理念。由于送达应当视为案件审理程序的一部分，集中送达、外包和全省一体化平台送达方式都存在程序衔接和信息及时反馈等方面的程序设计问题，尤其需要与公共法律服务体系中的公证、调解等进行一体化的制度协同。例如，厦门思明区人民法院与鹭江公证处在法院诉讼服务体系中联合成立司法协同创新中心，近几年来在公共法律服务与诉讼服务体系制度协同创新方面取得了较多的改革成功经验。最后，当前民事诉讼证据裁判规则的制度理念尚未完全转化为民事诉讼程序的基本审理规则，真正求解审理难依然面临诸多困境。民事诉讼证据裁判规则的形成，其实是需要从两种服务体系纠纷解决机制程序启动的起点源头就开始培养的。
破解基层社会矛盾纠纷化解难题的关键点，在于寻求如何将政法机关、党政机关、社会组织、行业协会、群团组织、教育机构和志愿服务队伍等解纷资源多方合力汇聚在一起，运用灵活多样的制度协同方式，将法律规范、公共政策、乡规民约、地方风俗、交易习惯、工作经验等相结合，有效建构根植于中国法律文化传统与伦理基础上的多元化社会纠纷解决机制。“当代社会多元复杂的利益冲突与协调，必然导致高度的法律需求和创设。”自2016年开始，全国各地相继出台推进多元化解纠纷机制地方立法，目前已经初步建立了多元化纠纷解决的法律政策体系和相关机制运行体系。加快推进公共法律服务体系建设则是为了促进全民守法，协助公民知法、守法和用法，提高人民群众运用法治思维和法治方式解决矛盾纠纷的意识和能力，通过更加平和、理性和法治的方式解决社会矛盾纠纷，促进社会的和谐发展。遵循程序规则的基层社会治理不仅通过提高制度化、规范化和程序化水平，持续提升基层治理现代化水平，还有助于强化底线思维和风险意识，打造公开、透明、稳定和可预期的法治环境。我国国家治理体系的显著体制特点是党统一领导下的政法系统，党对政法工作的领导遵循适用《中国共产党政法工作条例》。诉讼服务和公共法律服务体系建设通过拓展法律服务的产品形式，为法律服务需求者提供多元化的法律服务产品，既满足人民群众对法律文书、公证和司法鉴定等实体性服务需求，又满足人民群众对法律咨询、调解和仲裁等过程性法律服务需求，在解决纠纷的过程中通过程序制度充分发挥法的秩序价值功能。将健全的法律法规作为根本的制度供给，有助于从根本上维护好政治安全、社会安定和人民安宁。法院诉讼服务体系的公共法律服务职能有效发挥目前还存在着一定的制度性梗阻，如果能与司法行政机关主导的公共法律服务体系进行一体化的制度协同创新，必将能够更好地发挥两个条线和两种服务机制的政法公共服务功能。
（三）公共法律服务与诉讼服务体系服务供给标准相近
近五年来，公共法律服务体系建设改革实践已经初步确立这一新兴司法制度在基层社会治理体系中的合法性与合理性。公共法律服务体系建设目前所面临的现实困境，主要是在社会综合治理体系运行机制事权优势和法院诉讼服务体系运行机制先发优势的双重挤压中，暂时难以有效建构参与破解基层社会矛盾纠纷化解难题的同质化服务供给标准体系。人民调解和行政调解解纷质效难以恢复到“东方经验”初创时期辉煌的根本原因，主要在于两种服务体系实质上并未实现服务供给标准的同质化规范，人民调解、行政调解与司法调解、司法审判在服务供给标准规范化制度建构上存在一定的差距。很多公共法律服务工作实际上与社会综合治理工作有较多的职能混同，与法院一站式多元纠纷解决机制和诉讼服务体系也有较多的职能混同。多元化社会纠纷解决机制承担着人民群众多元化利益诉求和矛盾纠纷化解重任，对标破解基层社会矛盾纠纷化解难题，仅凭两种服务体系的单方矛盾纠纷化解渠道均难以达到实质性妥善解决基层社会矛盾纠纷的理想效果。
法院诉讼服务中心提供的公共法律服务，必须坚持司法规律性和司法能动性相结合的原则，既充分调动司法社会功能，又立足于司法的特性，将司法机关职能和服务功能发挥至最大化。“将诉讼服务与公共法律服务体系相结合进行制度协同创新，既是防范和化解重大社会风险的现实路径，也是增强市域治理体系和治理能力现代化，全面提升国家法治核心竞争力的关键。”由于整个政法机关都要求具有公共服务职能，法院诉讼服务体系当然也应当具备公共法律服务功能，现代诉讼服务体系制度理论研究理应积极回应这一中国特色司法制度创新实践，并重点进行诉讼服务与公共法律服务体系纠纷解决机制服务供给标准的规范化建设。各地各级司法行政机关公共法律服务中心实体平台服务窗口的服务供给标准，与同级法院诉讼服务中心服务窗口服务供给标准基本相近，在本质上完全具备建构同质化服务供给标准的理论基础。最高人民法院积极推进了近两年时间的一站式多元解纷机制和诉讼服务体系建设，目前已经发展成为民事诉讼制度运行的重要窗口，承载着越来越多的公共法律服务和基层治理职能，不仅在民事诉讼制度运行体系中发挥着越来越重要的枢纽作用，而且在提供公共法律服务供给标准示范上也作出规范性实践样本。公共法律服务体系建设服务供给标准完全可以借鉴诉讼服务体系进行服务供给标准的规范化建设。针对目前诉讼服务中心和公共法律服务中心实体平台窗口规范化服务标准体系建设普遍存在的痛点问题，结合立案登记制改革后的司法综合配套改革进路，两种服务体系的制度协同创新的重点应当立足于对两种服务体系服务中心窗口提供的服务供给标准进行同质化的统一规范。此外，在诉讼服务和公共法律服务体系的服务供给标准化治理中充分依靠新兴信息化科学技术力量，运用大数据挖掘分析、区块链存证、人工智能辅助等新技术方式进一步规范诉讼服务和公共法律服务方式、内容和产品的服务供给标准，提升公共法律服务的透明度，让人民群众切实感受到两种服务体系的“普惠均等、便捷高效、智能精准”优质服务供给。
法院立案登记制的实施在一定程度上拓展和规范了法院立案程序，强化了诉权保障和适度缓解了“门难进、脸难看、事难办、案难立”的状况。然而，由于立案登记制实质上降低了诉讼立案门槛，立案阶段纠纷解决过滤程序功能减弱，带来了诉讼案件量增加和一定程度的滥诉，加上立案登记制的内部衔接机制不畅掣肘，“诉源扩张”与司法资源有限必然引起司法供需失衡风险，隐藏在立案登记制背后的诉讼风险必须得到重视。当前，法院对于诉前调解的推动，容易让社会公众认为是法院为减少诉讼案件数量采取的一种“能动”防御策略，进而造成回避诉讼和变相拒绝裁判的误解。立案登记制改革的真正目的是解决长期困扰老百姓行使诉权难的现实问题，立案难的根源实际上来自案外因素和社会影响压力，实质意义上解决立案难，仅凭立案登记制单项改革是无法真正触及到制度根源性问题的。真正解决基层治理难题和“诉源治理”问题的有效方法应当是标本兼治，而标本兼治的主导理论核心在于两种服务体系共同参与基层社会矛盾纠纷化解的服务供给标准趋同。立案登记制改革目前对于根本性问题的解决尚未实质性触及，虽然放开了司法诉讼制度的前端入口，却忽略了司法诉讼制度的中端及后端的应对机制，以及整体基层社会纠纷解决传统构架的一体化配套机制改革，实际上并未实现标本兼治的改革目标。在传统的政治体制构架模式中，管制与行政力量占据上风，而这与司法制度的谦抑性存在着一定冲突。随着国家治理体系和治理能力现代化的全面发展，随着司法体制改革和司法体制综合配套改革的深入推进，要实现司法体制机制对基层社会矛盾纠纷的实质性化解，就必然面临“诉源治理”与司法行政力量的整合。解决立案登记制改革后续问题的关键，是有效建构基层社会矛盾纠纷化解关口前移的“诉源治理”服务供给标准体系，公共法律服务体系与诉讼服务体系具备共同进行标本兼治服务供给标准建构的理论基础。只有通过两种服务体系同质化服务供给标准建构的制度协同，才能达到基层社会矛盾纠纷化解的实质性解决和“诉源治理”标本兼治的实际效果。
三、公共法律服务与诉讼服务体系制度协同的路径选择
党的十九届四中全会提出，“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。两种服务体系通过制度协同充分发挥基层社会纠纷解决机制的效能，就是基层社会治理制度优势更好转化为基层治理能力的最好的例证。探索以公共法律服务与诉讼法服务体系的制度协同路径有效破解基层社会矛盾纠纷化解难题，必须以坚持“全民守法”和深入贯彻落实《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》为着力点，着力构建两种服务体系相融合的多元化纠纷解决机制，将国家治理、社会治理与基层治理纳入法治轨道，合力探究破解基层社会矛盾纠纷化解难题的制度协同路径选择。
（一）推进两种服务体系解纷机制一体化运行的制度协同
一是建立两种服务体系业务融合的一体化协同运行机制。法院诉讼服务体系建设改革实践，既有诉讼服务制度公共服务职能的基础性优势，也存在着“单兵突进和势单力薄”难以自行全面应对主要基层社会矛盾纠纷化解难题的不足。法院诉讼服务体系制度的既有功能，已为司法审判公共法律服务体系构建打下良好基础。尤其是2015年至2020年五年以来，国家在政法系统大范围领域大力推进公共法律服务体系建设的成效，以及诉讼服务体系各项功能的延展，为公共法律服务与诉讼服务体系进行一体化衔接奠定了坚实基础。现阶段的法院一站式多元解纷机制和诉讼服务体系的既有服务功能与公共法律服务体系的主要功能基本相同，各项业务均有衔接、交叉或涉及。在我国社会主要矛盾发生转变之后，人民美好生活需要的满足成为新时代社会生活发展的主议题，更大范围、更高水平以及更高质量的社会公共服务必须及时跟进。司法诉讼制度的公共服务功能主要体现在诉讼服务中心，其本质是统筹配置资源的一项公共性服务，基本特征包括服务主体的特定性、服务内容的法定性、服务对象的广泛性和服务方式的多样性。公共法律服务中心同样是通过12348公共法律服务热线、中国法律服务网及各省市法律服务网、移动客户端，配合体系化的各地公共法律服务中心实体平台，从整体上推进公共法律服务工作，这与法院诉讼服务中心的建设发展轨迹相似，诉讼服务和公共法律服务“双中心融合”完全可以在体系上相互嵌入实现一体化的制度融合，建构一体化的非诉讼业务与诉讼业务融合协同运行机制。公共法律服务隶属于公共服务体系，又兼具法律服务的特点，在行政服务的基础上更具有法治色彩且充分体现了法治原则和法治精神。在共同推进新时代基层社会治理现代化的进程中，将公共法律服务体系建设与诉讼服务体系制度改革相结合，以整体优化、协同融合为导向，统筹公共法律服务体系建设供给的存量和增量，打造法治化、协同化和现代化的公共法律服务体系，不断提升现代公共法律服务供给质量和效率，真正构建人人有责、人人尽责、人人共治与人人共享的法治社会。
二是建立两种服务体系的一体化解纷资源共享运行机制。对于法院和司法行政机关协同创新建设公共法律服务的程序协作机制和模式，以及法院正在大力推进的一站式多元解纷机制和诉讼服务体系建设，只有将司法行政公共法律服务体系纳入其中进行一体化建设，才是现代化诉讼服务体系制度建构逻辑的最佳模式选择。这一“双中心”体系程序运行、机制制度协同建构的目标模式，可以借鉴中国古代的“官法同构”和“六事法体系”制度建构模式。目前已在全国法院系统基本建成的一站式多元解纷机制和诉讼服务体系，可以通过程序运行机制的制度协同，全方位引入公证、仲裁、法律援助中心的公益律师、司法鉴定专家和行业专家，提供代书或讲解服务的法律服务志愿者，以及心理咨询师和婚姻家庭咨询师等专业调解员、人民陪审员以及提供法言法语和群众土话方言的翻译服务志愿者、提供诉讼辅导服务的法律院校志愿者学生、退休法务工作人员（法官、检察官、警察、立法工作者、公务员、高校教师等）等非审判人员社会力量，配备专门的服务资源共享协同机制服务平台，这样才能在人民群众有相关法律服务需求时能够获得及时有效的服务回应，真正实现公共法律服务体系为人民服务的功能。公共法律服务的服务供给主体还是专业法律职业人才，因此，司法资源最重要的就是法律职业人才资源，公共法律服务与诉讼服务体系建设一体化程序运行机制的制度协同，迫切需要一体化同步建构法律服务专业人才队伍和人才智库，建立良好的法律服务人才聚集和资源共享机制，有效集聚法律职业共同体参与提供公共法律服务和诉讼服务。对于法律服务志愿者和公益律师，可通过一体化程序机制建立“正能量榜单”激励机制，加大对提供志愿服务和公益服务人员的宣传，弘扬志愿服务的正能量，激励更多法律专业人员加入。习近平总书记关于公共法律服务体系建设系列重要论述中提出的“两全两快”发展方针，就是要求整合公共法律服务“全时空、全业务”范畴的司法资源，通过一体化的程序运行机制整合政法机关公共服务功能，形成基层社会治理范围全覆盖的公共法律服务体系。
（二）推进两种服务体系一站式“诉非衔接”解纷的制度协同
一是推进诉与非诉一站式纠纷解决转型升级的制度协同。现代诉讼服务体系下的“诉非对接”，应从理念、方式和程序等三个方面进行深度制度协同理论改造。《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》明确提出，要完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化解纷机制。在制度协同理念上，要从传统横向的对接推动形成由地方党委政府牵头的“一体化和一站式”多元化纠纷解决机制；在制度协同方式上，推动地方党委政法委牵头和统筹协调成立一站式多元化纠纷解决中心，既涵盖公共法律服务体系的人民调解、行业调解、仲裁和公证等诸多功能，也涵盖法院诉讼服务体系的诸多制度功能，秉持因地制宜和因时制宜原则，根据党委政法委综合治理中心或矛盾调解中心一体化构建的实际需要，进行诉讼服务中心和公共法律服务中心诉与非诉解纷机制衔接转型升级；在制度协同程序上，建立“信访前置+准司法程序前置+法院终局裁断”的矛盾纠纷过滤处理机制和多元化解纷模式，分类对各种纠纷设置制度协同的处置程序，对家事、物业、相邻权和劳务纠纷等更适合调解的纠纷设置调解前置程序，对消费者权益保护、交通事故赔偿和医疗纠纷等设置专业调解前置程序，对网络借贷、信用卡纠纷等建立诉前征询适用仲裁或者公证程序，对诉前达成仲裁和公证合意的案件导入相应程序处理等。司法参与基层社会治理最主要的方式是司法介入纠纷的处理，司法介入纠纷的过程是通过立案受理来完成纠纷“诉化”的，立案是连接社会和司法的桥梁。应对与控制立案登记制下的司法风险，必须通过诉权理论和公共服务理论的交互嵌入进行制度协同，进而推进两种服务体系制度协同的基础理论体系建构。
二是推进人民调解与司法调解的一站式诉非衔接制度协同。基层社会矛盾纠纷解决的调解职能和服务领域应当更多回归到人民调解和行政调解。由于人民调解具有主体多元、形式灵活、解纷资源丰富和社会功能优化的特征，能够将社会动员、公众参与、基层组织、纠纷解决、治安维稳、法治教育与道德教化等融为一体，是基层社会治理的重要机制。其具有的预防纠纷、源头治理和矛盾化解功能，以及对多种法律纠纷和民事纠纷融贯性的解决能力，使其与公共法律服务体系建设的制度价值和制度建构目标天然具备统一性，可以整合国家法律、民间规范、地方风俗、传统习惯，保持地方社区村居群体的文化传统，实现法治、德治与自治的完美统一。人民调解作为“枫桥经验”在新时代的基层社会治理模式，其实质内涵就是国家治理层面的多元解纷机制建立与完善。只有坚持和发展新时代两种服务体系“枫桥经验”的制度功能建构，通过制度协同推动更多法治力量向引导和疏导端用力，畅通群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，才能努力把社会矛盾风险化解在基层和萌芽状态。虽然我国民事诉讼目前大致已经实现了从“调解型”到“审判型”的模式转换。但“传统是不会轻易改变的，我们看到传统被轻易改变了，只是被改变了名称，或者是外在形式。”随着人民调解由兴盛到衰弱再到今天再次复兴，各地在制度创新、平台建设和人员配备方面出台了许多举措，但也面临诸多制度梗阻问题。人民调解制度在新时代基层社会治理现代化进程中的复兴，预示着这一传统的多元化纠纷解决机制仍将在更深层的制度建构及更广泛的覆盖面上，继续承担基层社会矛盾纠纷化解的重要职能。一站式多元解纷解决机制和诉讼服务体系基本建成后，应当以更包容的姿态和更积极的作为融入公共法律服务社会治理体系制度。人民法院应当更加主动通过诉讼服务窗口将公共服务职能前移，在登记立案前通过一站式诉非衔接引导当事人优先通过非诉讼争议解决中心，或者多元化解矛盾纠纷信息化平台选择调解组织先行调解，或者委派特邀调解组织、特邀调解员进行调解。法院不再是被动受理案件，而是主动参与“诉源治理”，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的一站式矛盾纠纷解决机制，在程序安排、效力确认、生效法律文书执行等方面进一步加强对接，进一步加强对人民调解的业务进行指导，真正调动和发挥调解组织的积极性，减轻诉讼压力，增加调解组织的案源。让大量纠纷妥善解决在诉前。法院整体本位是由我国法院在政治结构中的地位决定的，坚持法院整体本位是为了适应我国司法社会生态所作出的必要选择。只有坚持法院整体本位与发挥公共服务职能相结合，坚持诉讼服务与公共法律服务体系共同推进一站式诉非衔接纠纷解决机制的制度协同，人民调解才能在制度协同的改革进路中复兴“东方经验”的辉煌。
三是推进多元调解与司法调解一站式诉非衔接程序的制度协同。当前由于行政调解主要集中于医疗、劳动等纠纷，仲裁的针对性较强、收费较高（除了劳动仲裁），大多数可调解纠纷仍然大量涌入法院系统，法院诉讼服务中心诉前调解平台解决纠纷的承受能力始终处于透支状态。从当前调解资源服务供给能力水平上看，已经无法满足社会高速发展对纠纷解决的现实需求，迫切需要通过提升多元调解服务水平和开展制度协同来走出这一窘境。良法善治论的提出，实际上要求形式法治和实质法治的统一。调解市场化也是良法善治论在实践中得以实现的一条有效路径。根据“有需求就有市场”的经济学常识，法院诉讼服务体系迫切需要非诉纠纷化解方式协同分流海量民事诉讼案件的巨大压力。通过对法院结案情况的大数据分析研判，社会调解空间较大，大部分判决结案纠纷亦可通过调解得以分流。从经济学理论角度考虑，当事人向法院提起民事诉讼的行为，其实就是当事人通过缴纳诉讼费及律师费向法院购买纠纷解决法律服务，说明大众具备购买解决纠纷法律服务的能力和意识。通过法律服务市场的优胜劣汰机制，专业权威优质高效的调解服务因竞争优势而崛起，与诉讼及诉讼服务解纷方式并行不悖，将成为大众青睐的解纷方式，应当加强各方解纷力量和资源的协作融合。例如，上海市最近出台的多元化纠纷解决机制地方立法就明确鼓励探索设立市场化运行的调解组织，调解组织可以不再纠结是否属于公益性和非营利性，而是鼓励社会调解组织走民营市场化的运行道路。法律有刚性的一面，也有柔性的一面，“在社会多元的今天，应当采用多元治理方式，让法律柔性的一面充分发挥功效”。一站式多元解纷机制是与社会多元发展的现实状况相一致的优化配套治理模式。中国老百姓对美好生活的向往体现在纠纷解决问题上就是讲求实质性的圆满解决。因此，今天的基层社会治理更多的是需要发挥法律柔性的治理功能，让更多民间矛盾纠纷在公共法律服务体系的柔性程序中得以妥善的化解，在法治宣传和教化中得到恢复性的妥善解决。公共法律服务就好比中医治疗方法和预防性治疗方法，在其无法有效化解纠纷的前提下，再导入司法诉讼程序。两种服务体系共同构建一站式多元解纷机制的协同运作流程，就好比中西医结合的治疗原理和方法一样，实际上包含行政调解在内的多元调解的应用，与古代“以礼入法”的实质内涵是相似的，目前或缺的就是公共法律服务与诉讼服务体系之间的制度协同。
（三）推进两种服务体系多元解纷“诉源治理”的制度协同
一是建立健全立案受理负面清单和公共法律服务清单双向指引机制。在新时代中国特色社会主义法治建设进程中，强化坚持党委领导，强调社会各界协同，以及社会公众参与，一直是国家治理的一项原则。实现诉权理论在诉讼服务体系和公共法律服务体系的双向嵌入，充分发挥现代司法制度的公共服务功能，必须与司法机关的活动相联系，以功能导向为核心，重新审视诉权与诉讼权利的关系。在许多领域，如政治和社会治理介入的方面，司法权体现出谦抑性，明确列举法律规定的禁止进入法院受理范围的事项，是对司法权边界的界定，通过在纠纷“诉化”的通道中设立一道过滤阀门，约束司法权的自主扩张和任意收缩，更加有利于诉权保障。同时，通过对标诉讼服务体系功能建立健全公共法律服务清单指引机制，让广大人民群众知晓除诉讼之外还有更多的非诉讼纠纷解决渠道和路径，规范社会公众便捷行使公共法律服务获取权，更多倡导非诉讼渠道便捷低成本妥善解决纠纷。“诉源治理”区别于“诉源管理”之处，在于强调公共法律服务体系与诉讼服务体系以更加开放、积极和融入的制度协同模式，共同应对日益增多的基层社会矛盾纠纷，体现出司法能动和积极的一面。在当前社会转型利益冲突多样化的现实条件下，调解、仲裁、公证等非诉讼解决纠纷的方式越来越受到欢迎，这在一定程度上对具有严格程序和规范的司法具有替代作用。一体化和一站式的多元化纠纷解决机制必须契合社会实践的发展需要，从理念上实现从“非符合不立案”到“非禁止即立案”的转变。“非符合不立案”是立案审查制下对立案受理的处理原则，强调法院对立案起诉要件的把关，体现的是法院的职权主义；“非禁止即立案”则强调法律没有明确禁止即可适用，体现了对当事人诉权的积极保障。对是否属于法院主管范围，应紧密结合司法实践的变化及时建构规范性的立案负面清单指引机制，引导社会公众更多选择便捷和低成本的非诉讼渠道妥善解决纠纷。理念上的转变便于诉讼服务立案登记对起诉要件的把握，也为理顺登记与审查关系奠定了基础。通过建立公共法律服务清单和立案受理负面清单的双向指引机制，双向交替指引和引导民众规范行使诉权和公共法律服务获取权，倡导理性诉讼和理性解决矛盾纠纷。
二是推进解纷关口重心前移进一步完善“诉源治理”协同机制。充分发挥两种服务体系的整体公共服务职能，将诉讼服务中心的公共法律服务内容和产品，与公共法律服务体系的三大平台相衔接，建构诉讼程序关口重心有效前移的“诉源治理”制度协同机制，以纠纷集聚的司法资源库为诉讼服务和公共法律服务体系建设平台进行交互融合赋能，通过“双中心融合”制度协同机制建立数据资源库和统一指挥协调枢纽中心，发挥数据中台和网络后台大量数据沉淀挖掘分析功能，为诉讼服务和公共法律服务体系的“诉源治理”协同机制运行提供坚实的技术赋能协同保障。推动诉讼服务与公共法律服务体系三大平台的一体化、智能化及效能化发展，更有效地发挥公共法律服务和诉讼服务体系的“诉源治理”功能，致力于对公共法律服务产品质量的提升，推动形成全社会共享的公共法律服务体系。在公共法律服务和诉讼服务体系之间，通过建立健全案件内部分流处理程序机制和“双中心交互引流”长效机制，妥善积极进行两种体系之间的“诉源分流”和“诉源引流”。在法院和司法行政机关开展的公共服务过程中坚持目标导向，通过法院诉讼服务与司法行政机关公共法律服务体系建设的“双中心融合”，推进一体化“诉源治理”运行机制的制度协同，实现“立案与解纷并重，分案与诊疗并行”，及时过滤发现并解决那些适宜通过柔性方式进行处理的基层社会矛盾纠纷。
（四）推进两种服务体系平台、事项、规则融合的制度协同
一是合理建构两种服务体系平台、事项、规则协同合作模式的基本构架。人民法院与司法行政机关应当以促进人民群众获得可接近的正义为共同的制度建构目标，围绕各自主要职能开展两种服务体系纠纷解决机制平台、事项、规则融合型的公共服务体系制度协同建设。首先，关于两种服务体系平台融合的协同运作模式主要包括：公共法律服务进驻诉讼服务平台模式、诉讼服务进驻公共法律服务平台模式、共同作为党政综合服务平台窗口模式。其次，关于两种服务体系相关服务事项的协同合作主要集中在“诉调对接”、法律援助衔接、公共法律服务参与司法辅助事务、共同开展法治宣传、共同组织业务培训等方面。除传统法律服务领域相关事项协同合作之外，两种服务体系因为受疫情影响而向电子诉讼领域拓展推广的协同合作事项主要包括：在服务硬件设施方面推进建设标准统一，进一步加快网上法庭的标准化建设，协同推进在公共法律服务中心建构标准化的电子庭审室和证人作证室；在制度运行方面达成协同推进常态化电子诉讼的共识，由司法行政机关和律师协会积极鼓励和指导律师事务所、基层法律服务所建设规范化的远程出庭室，指导培训律师和基层法律服务工作者迅速熟悉法院网上开庭的操作规程，共同引导当事人通过网络远程参与庭审；在法治宣传方面聚焦重点方向，由法院和司法行政机关、律师协会、律所共同加强对电子诉讼推广的宣传力度。最后，关于两种服务体系的规范协同合作主要包括：“诉调对接”的规范协同合作、司法辅助事务的规范协同合作、“诉源分流”的规范协同合作、在线诉讼的规范协同合作等。各地开展的诉讼服务与公共法律服务合作实践，尽管在短期内、区域内有一定效果，但地方经验难以发挥普适性效用，究其原因还在于各地的“双中心”合作实践并未从诉讼制度体系上整体性规划设计制度基本构架和发展路径。由于各机关部门的职能定位不清和角色认知混同导致诉讼服务中心和公共法律服务中心重视“项目制”建设，而弱化“功能型”发展。因此，必须从制度上系统构建两种服务体系融合发展方案，重点从人民法院与司法行政机关的职能定位、平台建设基础、服务事项内容、规范建设基础等几个方面拟定制度协同的基本构架，并在现有建设条件基础上规划设定具体协同路径。
二是合理建构“双中心”规则相融合的服务体系制度协同创新实践路径。首先，协同共建在线庭审参与规范。由人民法院与司法行政机关共同订立关于电子诉讼证据材料的提交规则以及参与在线庭审的实施规则。其次，协同共建法律服务的标准规范。服务标准主要包括过程标准和服务效果标准，作为规范延伸载体的服务标准，在涉及服务交叉领域需要由人民法院、司法行政机关、其他服务提供主体来共同确立。在服务标准设定方面，由于公共法律服务目前只有地方指标体系标准，还没有全国统一的评价指标体系。纵观各类服务评价指标的设定，均包括两个基本主线，即“事项类别”和“处理环节”。在“事项类别”中，诉讼服务指标的主要业务都涉及与公共法律服务的衔接和联动，在“处理环节”中，涉及建立衔接转办机制、流转规则、服务评价步骤等无法由人民法院或司法行政机关独立完成的事项闭环，或者无法开展中立性评价的内容，都需要两种服务体系的主导机关共同就涉及诉讼服务主要业务中的衔接机制和效果评价设定共同的评价规则和指标。通过考核指标的约束和激励促进，切实解决两种服务体系的服务中心各自“唱独角戏”的现实难题。再次，协同共建司法辅助事务规范。在送达辅助方面，由法院、司法行政机关、律师协会、基层组织等共同订立关于委托送达和电子送达地址确认的具体规则和基于送达合作的框架协议标准文本。在公证辅助方面，由法院、司法行政机关、公证员协会共同订立公证参与送达、取证、执行、调解等辅助事务的具体程序规则、法律文书样式、服务事项范围。在鉴定辅助方面，由法院、司法行政机关、鉴定人协会共同制订委托鉴定事项的“在线化办理”程序规则及在线送检材料技术标准。最后，协同共建“诉源治理”和“诉源分流”规范。开展两种服务体系之间“诉源导流和分流”的规范化协同合作，强化“诉非衔接”的基层社会矛盾纠纷化解源头治理制度协同。
余论
推进基层社会治理法治化是实现社会公平正义和法治秩序的必由之路，加快推进现代公共法律服务体系建设，是中国法治社会建设实现治理模式现代化转型的重要方式。“公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础。我们以前所未曾见到的是公务概念如今在法律领域所占据的那种重要地位。它不再是一种先验的公式，它已经成我们的实际情形的一种表达。”本文提出的将加快推进现代公共法律服务体系建设与构建现代化诉讼服务体系进行一体化的制度协同构想，是基于“完善公共法律服务体系，夯实依法治国群众基础”这一法治发展战略的道路选择。唯有将加快推进公共法律服务体系建设与诉讼服务体系建设进行一体化的制度协同，科学合理构建“一体化和一站式”的基层社会法治化多元共治新发展格局，方能在现代司法制度体系中科学合理建构具备公共法律服务功能的多元化纠纷解决机制。制度创新不仅是社会治理创新的开端，更是社会治理创新的总结与提升。“我们未来的研究重点应放在共享服务架构的制度协同理论发展上。”破解基层社会矛盾纠纷化解难题的关键节点，在于探索构建公共法律服务与诉讼服务体系的交互嵌入的制度协同路径与方法，探寻妥善解决多元化纠纷解决机制运行不畅等制度梗阻难题的改革进路。
立足于中国社会基层治理实践而产生的公共法律服务体系建设，不仅是中国特色社会主义法治化道路选择的全新时代命题，是国家治理和社会治理现代化的全新政法体系制度构架，也是一个法治理论创新的全新社会实践样本，需要在基层社会治理模式现代化转型的改革实践中，进一步探索两种服务体系基层社会治理功能相互融合补充的制度协同实践路径。深入学习贯彻落实习近平法治思想关于公共法律服务重要论述和指示，深入贯彻落实党中央、国务院关于加快推进公共法律服务体系建设的法治战略部署，既需要革除传统基层社会治理的制度弊病，也需要理念、思路和体系制度的根本性变革，还需要与现代诉讼服务体系进行一体化的制度协同，更需要调动现实中已有的政治、政法、行政、社会、专业人员和人民群众等各方面的力量。“推进国家治理的制度化、程序化、法治化，在宪法范围内和法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是全面推进依法治国的战略布局。”在中国社会基层治理法治化模式转型的制度功能设计中，需要多中心的权力机关和组织机构共同治理公共事务、提供公共服务的“多中心治理”制度体系构架。治理作为一种工具理性，昭示着人类政治文明发展的方向，对各国通向现代化法治之路发挥着积极功用。善治的价值意蕴包含着合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。而善治与法治相伴相生。法国学者狄骥提出“公共服务”的概念，从现代公法制度视角将公共服务定义为政府提供和保障的、推动社会有序而必须由政府来加以规范和控制的活动。公共法律服务的公共性使其区别于其他服务，作为政府公共职能的重要组成部分，公共法律服务体系建设是依法治国的社会治理基础和制度保障，具有公共性、法律性、服务性等基本属性。在多中心治理结构中，政法机关既是法治实施部门，又是公共服务的提供部门，责无旁贷地承担推行法治与善治的重要职责，促进政治、法律、社会、经济和文化效果的统一。
基于政治逻辑的规则原则，各政法机关自身体制条线的一己之力终究有限，只有通过两种服务体系的制度协同路径，共同为基层社会矛盾纠纷解决机制的制度功能赋能，才能共同探寻如何发动、发挥、发展、发现和发明一种全新融合的协同工作机制，这不仅需要拓展新视野和探索新策略，更需要基层社会纠纷解决机制改革实践以催生两种服务体系制度协同的理论创新。在中华民族迈向“两个一百年”伟大复兴之路的关键阶段，党的十九届二中、三中、四中、五中全会为我国全体人民提出了奋斗价值观引领、制度理念和制度逻辑导向、发展规划与远景目标，对于进一步完善多元化纠纷解决机制提出了全新要求，并鼓励全体人民共同探索实现良法善治的法治化路径与方法。本文的观点，既立足于对法院系统一站式多元解纷机制和诉讼服务体系基本建成的先发优势及成功经验的深入思考；也立足于对司法行政系统公共法律服务体系建设的后发优势和法治中国建设规划的制度协同建构路径的深入思考。但两种服务体系制度协同观点的论证还有待于中国社会基层治理法治化改革实践的检验，毕竟实践才是检验真理的唯一标准。衷心期盼在不久的将来，最高人民法院和司法部能够在两种服务体系制度协同改革实践的基础上联合推动“一站式多元解纷机制和一体化诉讼服务+公共法律服务体系”的建立和完善，使基层社会矛盾纠纷化解难题得以基本破解。植根于中国当代社会基层治理法治化价值追求与制度建构需求基础之上的两种服务体系制度协同路径，必将生成符合中国当代社会发展运行规律的多元化纠纷解决机制，也必将在一体化多元共治的法治中国建设实践中，把制度优势逐步转化为有效破解基层社会矛盾纠纷化解难题的强大治理效能。
