[摘 要]：近年来,成立行政审批局是地方行政审批制度改革的重要选项,但有关该模式效果的争议持续不断。因此,有必要对行政审批局模式的政策实施效果开展科学评估。立足优化营商环境、推动经济高质量发展的背景,基于市场主体视角,利用2011-2018年我国281个地级市的面板数据,通过倾向得分匹配倍差法(PSM-DID)检视行政审批局模式的政策效果。平均处理效应与动态处理效应表明,采取行政审批局模式能够显著、持久地提升市场投资水平,而对新建企业、专利研发、交易费用的改善不具有明显效果。异质性检验表明,在中东部地区,政策效果不明显或较消极;在西部及东北地区,政策普遍呈现出潜在或显著的积极作用;在省会及副省级城市,政策对市场投资、专利研发、交易费用均有潜在或显著的改善作用;在普通地级市,政策仅对市场投资领域具有显著促进效果。基于此,行政审批制度改革的路径选择应该因地制宜,行政审批局的建设需要扬长补短,充分运用大数据技术实现整体智治,推动其在行政审批制度改革模式的竞争中显现优势。

[关键词]：行政审批局；行政审批制度改革；市场主体；政策评估

行政审批制度改革是转变政府职能、深化行政体制改革以及健全社会主义市场经济体制的重要措施。党的十八届三中全会明确提出,“进一步简政放权,深化行政审批制度改革”。为打造服务型政府和法治政府,持续优化营商环境,我国各地政府积极推动行政审批制度改革。其中,组建行政审批局是近年来影响较广、争议较大的一种改革模式。行政审批局模式主要依托行政审批中心模式演进形成,核心是相对集中行政审批权,即把分散在各部门的审批职权相对集中到行政审批局,原则上由其行使有关本级政府的行政审批权力。行政审批局人员的编制独立,完全由该部门进行派遣、管理与考核。它的直接法源是《行政许可法》第二十五条,“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”行政审批局模式最早于2008年在成都市武侯区实践。党的十八大以来,中央编办和国务院法制办印发《相对集中行政许可权试点工作方案的通知》,确立改革试点。以天津滨海新区、宁夏银川市为代表的地方先行先试,推动行政审批局模式在全国范围内由“点”到“面”的扩散。行政审批局模式正成为地方政府行政审批制度改革的重要选项。截至2020年底,全国已有106个地级市成立行政审批局。

随着行政审批局的数量增加、层级拓展以及规模扩大,该模式的实践效果引起了广泛的关注和讨论。从实践层面来看,率先或规模化的行政审批局模式探索主要集中在西部及东北地区,如四川、宁夏、辽宁、广西。而行政审批制度改革本身活跃的东南沿海地区,如浙江、广东、上海,则对该模式持保守、观望态度。从学术层面来看,持赞成的观点认为,行政审批局的成立有助于简化审批事项,压缩审批程序;降低制度性交易成本;节约行政成本;规范行政权力;建设法治政府;优化公共服务与市场监管;撬动行政管理体制改革等。该种观点认为设立行政审批局是深化行政审批制度改革的“必选项”。持反对或审慎的观点则认为,行政审批局模式高度集权,有悖于简政放权的改革目标;同样效率低下;复杂性或现场核验型审批的专业性不足;纵向协调困难;部门间权责较难划分及转移;导致公共事务管理过程的割裂与脱节;提升寻租风险;存在“信息孤岛”等。该种观点认为推广行政审批局应慎之又慎。

学界对行政审批局模式的效果评价主要集中在改革带来的短期直接效益,以及改革对政府自身建设的影响。具体的政策评估方法上,大部分学者采用规范性研究,以理论推导为主对行政审批局模式进行整体性审视。部分学者采用案例研究法,对样本地区的行政审批局实践采取问卷调查、访谈、数据描述,进而描摹改革的现状与效果。虽然从数量上看,相关研究已较为丰富,但是评估对象及方法的局限制约着对该模式政策效果的科学评判。

改革开放以来,我国逐步建立健全社会主义市场经济体制。党的十八届三中全会提出,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。近年来,国家强调在市场决定资源配置的条件下,建设有为政府,通过优化营商环境,推动经济高质量发展目标的实现。而社会主义市场经济离不开市场主体,经济建设也需要充分调动市场主体的积极性与创造力。因此,从市场主体视角出发,关注行政审批对其生产经营活动的影响,应该成为行政审批制度改革的关键评价维度。基于已有研究与实践,本文从市场主体角度出发,利用我国281个地级市2011-2018年的经验数据,通过倾向得分匹配倍差法模型(PSM-DID)方法,探究行政审批局模式的政策效果。

一、研究假设

行政审批局模式的探索,应该回应行政审批制度改革的核心目标,即以行政审批相对人为中心,转变政府职能,对社会主义市场经济建设过程中出现的问题进行革除创新。近年来,各地的行政审批制度改革积极推进。已有研究实证,成立行政审批中心、压缩行政审批办理事项与时间、推进“放管服”改革等措施实践,对于激发企业创新创业活力、促进企业投资设厂、降低企业交易成本具有显著的促进作用,这为检验同为以上目标发力的行政审批局模式的政策效果提供了乐观的依据。市场主体的投资创业方面,张龙鹏等实证地区行政审批强度提升既会抑制民间创业倾向,又会缩减当地创业规模。毕青苗等实证也发现,设立行政审批中心后,企业的进入率能显著提高约2%-25%。市场主体的创新研发方面,王永进、冯笑发现行政审批中心模式能够有效提升地方企业创新能力。另外,企业交易费用方面,夏杰长、刘诚通过对市场准入进行博弈分析、对微观数据进行实证,发现行政审批的改革能够通过降低企业交易费用,推动经济发展。我国渐进性审批改革之所以促进经济增长,在于微观层面的机制可以降低企业交易成本。王永进、冯笑也实证发现,各地行政审批中心成立后,能够减少企业制度性交易费用,推动企业的研发活动与技术创新。为此,本文提出:

H1:行政审批局的成立,能够降低企业交易费用,促进市场主体的创新创业。

在全国,不同区域的制度环境、资源禀赋及发展阶段存在差异。在行政审批局模式实践中,浙江、广东、上海等东部沿海发达省份呈现保守的态度,这和中部及西部的四川、宁夏、辽宁等省份的积极态度构成鲜明的对比,表现了行政审批局模式在政策扩散中的区域非均衡特征。地方政府创新过程中,采用某种方式、模式与否,既考虑该模式的特征与优势同本地需要及制度环境的适应性,又考虑府际竞争行为的影响,即改革的模式或方式要同地方改革需要、目标、路径以及政策空间等具有一致性。王磊的研究也发现行政审批的抑制效应具有地域差异性与行业异质性,行政审批对西部地区的作用比中部及东部地区明显。此外,地级市范围内城市级别主要分为省会城市(及自治区首府)、副省级城市以及其他城市。省会城市与副省级城市具有一定重合,都属区域经济社会发展的中心或重镇,整体而言,其政策优势、财税能力、经济水平、社会发育、科技实力等领先于其他普通地级市。省会及副省级城市成立行政审批局的基础、意愿、能力以及政策效果与其他城市可能存在差异。实践中,行政审批局模式的政策推广也较多表现为先由省会及副省级城市试点示范、再向区域内其他城市扩散的演进路径。为此,本文提出:

H2:对于不同区域及行政级别的城市,行政审批局模式的政策效果存在异质性。

二、研究设计

2011-2018年是行政审批局改革实践从无到有、由“点”到“面”的阶段,其间有相当数量的地级市陆续成立了行政审批局,这创造了有利的准自然实验条件,也便于规避内生性的影响。地级市是地方政府治理中承上启下的一环,负责大量行政审批事项,具有较强的改革能动性与对下示范性,是推广行政审批局的主要层级。因此,为提升结论的普遍性与指导性,本文利用我国281个地级市2011-2018年的经验数据进行实证。

(一)模型设定

为考察行政审批局模式政策对市场主体生产经营活动的“净影响”,本文采用倾向得分匹配倍差法(PSM-DID)模型进行政策评估。单独采用倾向得分匹配(PSM)难以克服因变量遗漏引致的内生性;仅使用双重差分(DID)同样难以解决样本的偏差。因此,本文首先进行倾向得分匹配(PSM),尽可能为成立行政审批局的处理组样本匹配条件相当的控制组样本。在此基础上,构建双重差分模型(DID),检验本文假设。

倾向得分匹配(PSM)中,建立一个回归模型,被解释变量“行政审批局成立情况”为虚拟变量,处理组设为1,控制组设为0;解释变量(即匹配变量)选取了可能影响样本城市是否成立行政审批局的经济实力、市场势力、区位特征、信息化等方面的因素,依此计算样本城市进入处理组的概率,并依概率从控制组中寻找与处理组具体城市最相近的一个城市作为控制组。

双重差分(DID)环节,本文构建如下模型:

Yit=α0+θTreati×Periodit+δTreati+βControlit+up+ηl+λy+εit(1)

其中,Yit为被解释变量,表示行政审批局模式的政策效果;Treati为政策虚拟变量,表示样本在观察期内是否成立了行政审批局,是则取1,否则取0;Periodit表示时间虚拟变量,若当年已经成立行政审批局则取1,否则取0;βControlit、up、ηl、λy、εit分别表示控制变量、省份、行政级别、年份的固定效应以及残差项。θ为平均处理效应。由于本文为多期双重差分模型,Periodit与Treati×Periodit的数值相同,计量模型中主要保留Treati、Treati×Periodit两个解释变量。

(二)变量选取

1.被解释变量

基于市场主体视角的行政审批局模式政策效果评价主要围绕生产经营活动展开,具体来说,一是企业创业创新情况,二是企业交易费用。张晓波等围绕企业这一核心市场主体,综合运用企业大数据库,研发出中国区域创新创业指数。该指数通过考察企业创建和投资行为,以及创新产出来综合体现区域中企业创新创业活力。参考中国区域创新创业指数等设计,本文将企业的创业创新情况细分为新建企业、市场投资、专利研发三个变量,具体操作化见表1。

交易费用表示由于交易行为而产生的谈判、签约、执行合同以及咨询、宣传等各类活动所花费的成本。政府行政审批给企业带来的交易费用主要体现在因交易是否被批准、交易便利程度而造成的成本,以及企业为了审批便利而主动付出的成本。为了更全面考察交易费用的构成,并消除企业规模影响,借鉴夏杰长、刘诚采用销售费用、管理费用与财务费用来表示交易费用的做法,本文以中小板上市公司为对象,使用销售费用、管理费用与财务费用之和占公司总资产的比例测量交易费用。

2.核心解释变量

双重差分模型下的核心解释变量为行政审批局模式,即政策虚拟变量、时间虚拟变量的交互项Treati×Periodit。具体而言,2011-2018年期间,如果样本城市成立过行政审批局,标记为处理组,Treati取1,否则标记为控制组,Treati取0。如果样本城市当年已经成立了行政审批局,Periodit取1,否则Periodit取0。值得注意的是,部分样本的行政审批局成立于年末,政策难以在当年对本地区企业生产经营产生实质性影响。因此,对于一年中11月、12月成立行政审批局的情况,当年时间虚拟变量Periodit标记为0,从次年开始取值为1。

3.其他变量

参考普遍做法,本文的控制变量选取了以下三类指标。一是经济特征变量,包括人均地区生产总值、市场化指数、第二产业占GDP比重、第三产业占GDP比重、固定资产投资总额、规模以上工业企业数、公共财政收入、对外开放程度;二是社会特征变量,包括常住人口、土地面积;三是改革特征变量,即行政审批局之外的改革竞争性选项,包括衡量地区信息化发展程度的电信业务收入、衡量审批中心模式发展程度的行政审批中心成立时长。此外,本文还采用固定效应,控制影响政策效果的省份、行政级别、年份。

表1 变量定义

(三)数据说明

数据来源方面,基于数据的可获得性和可比较性,被解释变量中,新建企业、外来投资、创新研发三个指标的数据取自“中国区域创新创业指数”;交易费用指标的数据来自国泰安经济金融数据库。解释变量相关数据通过人工检索赋值得到,主要参考各地的政府网站、新闻报道、地方年鉴。控制变量中,市场化指数取自《中国分省份市场化指数报告》;行政审批中心发展程度结合“中国地级行政审批中心数据”整理得到,其他数据取自中国城市数据库、中国区域经济数据库、国泰安经济金融数据库以及《中国城市统计年鉴》。数据处理方面,若样本存在少量缺失值,采取回归插补、均值插补、邻值插补等方式人工补齐;若存在大量缺失值,则对该样本进行删除。另外,宏观经济数据一般存在指数增长趋势,为减少共线性、异方差性问题,统一取其自然对数。

三、实证分析

(一)倾向得分匹配(PSM)

双重差分法蕴含着反事实分析的思想。通过倾向得分匹配法,从未成立行政审批局的匹配对象中选出与处理组相近的样本作为控制组,以其作为参照,继而识别行政审批局模式的政策影响。本文进行卡尺内的K近邻匹配,采用共同取值范围内、基于logit模型、有放回、1对1的匹配。处理组与控制组在倾向得分匹配前后的得分(PS)核密度图以及共同支撑检验条状图,如图1、2所示。匹配前后处理组与控制组倾向得分核密度曲线重合性由弱到强。在此基础上,为更好符合共同支撑假设,删除重合之外区域的样本,并检验匹配变量的平衡性。总体上说明匹配变量选取非常合理,匹配后的估计结果有效可靠。另外,以交易费用为被解释变量时,样本量缩减,检验也整体通过。这为后续双重差分回归筛选出了理想数据。

图1  PSM匹配前后处理组与控制组的倾向得分对比

图2  共同支撑检验(左)与匹配平衡性检验(右)

(二)基准分析:平均处理效应的双重差分检验

基于倾向得分匹配(PSM)及公式(1),本文进行了双重差分(DID)检验。表2汇报市场主体视角下行政审批局模式政策效果的基准回归,即平均处理效应估计。结果显示,重点关注的解释变量Treati×Periodit在被解释变量为市场投资且控制协变量的模型中系数显著为正,在其他各模型中均不显著。当被解释变量为新建企业、市场投资、交易费用时,Treati×Periodit的系数为正;当被解释变量为专利研发时,Treati×Periodit的系数为负。具体来说,相较于未采取行政审批局模式的城市,成立行政审批局之后,处理组城市的市场投资平均提升了5.691个百分点。这说明,采取行政审批局模式显著提升了改革地区的市场投资水平,这肯定了行政审批局模式对于减少市场不确定性、降低投资风险、强化投资者信心、吸引外来投资的优势。而行政审批局模式对促进新建企业与专利研发、降低交易费用的效果整体来看并不明显。虽然采取行政审批局模式对于新建企业来说,整体上为正向作用,但对专利研发、交易费用的作用方向均与研究假设相反,比较消极,相关机制有待进一步评估。

表2  基准模型回归结果

注:*、**与***分别表示10%、5%与1%的显著性水平,回归结果均为稳健标准误估计。

(三)历时性分析:平行趋势检验及动态效应估计

由于双重差分(DID)模型政策效果评估的稳健性相当依赖于平行趋势假设,且改革效果的动态变化也引人关注,本文引入7个时间虚拟变量,d_3、d_2、d_1、current、d1、d2、d3分别表示处理组成立行政审批局前3年、前2年、前1年、当年、后1年、后2年、后3年。将政策虚拟变量(Treati)与以上每个时间虚拟变量相乘,得到政策与时间变量的交互项,然后固定时间效应进行回归。

表3汇报平行趋势检验及动态效应估计的结果。首先,表3显示,各模型中d_3、d_2、d_1的回归系数均不显著,这表明行政审批局成立之前与成立当年的处理组与控制组评价指标变化趋势并不存在显著差异,上述回归均通过了平行趋势检验。进一步评估动态效应,结果显示,被解释变量为市场投资时,行政审批局模式对市场投资的促进作用在改革之初即显现出来,并在行政审批局成立的三年内得以维持,这有力证明了成立行政审批局对于拉动地方投资的强劲效果。而在被解释变量为新建企业、专利研发时,无论是否控制变量,回归系数大多为负,且均在成立行政审批局后的第三年显著为负,展现出行政审批局模式对新建企业、专利研发的可能的抑制作用。在被解释变量为交易费用时,控制变量与否,回归系数都为正向且不显著。综上,研究假设H1得到部分验证。

(四)异质性分析:区域分布及行政级别分组检验

我国幅员辽阔,各区域、各级别政府的禀赋特征与发展趋势不尽相同,成立行政审批局的基础、意愿、策略也存在差异,这要求从整体性视角转向异质性视角,精准性开展政策评估。

表3  平行趋势检验及动态效应估计

注:*、**与***分别表示10%、5%与1%的显著性水平,回归结果均为稳健标准误估计。

1.区域分布分组检验

本文参考国家统计局基于社会经济发展状况的区划方法,将281个样本地级市按照所在区域分为东部地区、中部地区、西部地区以及东北地区四组,分组进行控制协变量、固定各效应的双重差分回归。从表4可以看出,行政审批局模式对市场主体生产经营的作用机制存在明显的区域差异:在东部及中部地区,主要表现为效果不明显或可能的抑制与消极作用,在西部及东北地区,除专利研发领域外,主要表现出潜在或明显的促进与积极作用。整体上,从东部地区到中部地区,再到西部及东北地区,行政审批局的政策效果逐步递增。换言之,区域分布对行政审批局的政策效果具有调节作用。政策效果的异质性与不同区域成立行政审批局的“态度晴雨表”形成照应,这部分解释了西部及东北等欠发达地区为招商引资、优化营商环境,积极成立行政审批局的必要性与内在动力。同时,单纯从对市场主体生产经营的中短期影响来讲,东部及中部地区部分省份对成立行政审批局的“踟蹰不前”确实具有一定的合理性,反映了其因地制宜的考量。实际上,2020年以来,苏州、菏泽等地已经开始将行政审批局职能划转回原审批机关。

表4  地级市区域分组回归结果

注:*、**与***分别表示10%、5%与1%的显著性水平,回归结果均为稳健标准误估计。

2.行政级别分组检验

本文将281个样本地级市按照所在行政级别分为非省会及副省级城市、省会及副省级城市两组,分组进行控制协变量、固定各效应的双重差分回归。从表5可以看出,在新建企业、市场投资领域,无论是否为省会及副省级城市,行政审批局模式的政策效果差异不大。但在专利研发、交易费用领域,省会及副省级城市层面成立行政审批局具有更为显著的政策效果。值得注意的是,非省会及副省级城市中成立行政审批局对市场投资的显著促进作用,有助于解释行政审批局模式在全国持续政策扩散的内在动力,即成立行政审批局可以被视作在禀赋落后情况下,大多数普通地级市带动作为经济发展“马车”之一的投资的有力手段。再者,行政审批局模式在不同级别城市中对专利研发的差异化影响机制,可理解为该模式有助于激活科教实力本身雄厚地区的市场创新活力,而对于科教基础有限、人才吸引力不足的普通地级市,则“巧妇难为无米之炊”。综上所述,研究假设H2得到了验证。

表5  地级市行政级别分组回归结果

注:*、**与***分别表示10%、5%与1%的显著性水平,回归结果均为稳健标准误估计。

(五)稳健性检验

1.调整匹配模型及参数。以卡尺匹配、近邻匹配、核匹配等模型替换卡尺内近邻匹配方法,并对参数进行调整。2.更换指标测度。对具有竞争性测量选择的部分变量更换指标测度,如交易费用、信息化发展程度、对外开放程度。3.增减研究样本。将2011-2018年数据改为2008-2018年或2013-2018年数据。4.安慰剂检验。为检验被解释变量的变动是否受到其他政策或者随机因素的影响,随机虚构政策时间,重复400次,检验“伪政策虚拟变量”的系数是否显著。5.控制变量滞后一期。为了降低潜在内生性问题风险,将所有控制变量滞后一期之后重新回归。通过上述检验,主要研究结论仍成立,这证明了结论的稳健性。

四、结论与讨论

行政审批制度是政府管理经济和社会事务的主要制度安排,成立行政审批局是当前行政审批制度改革的热门选项。研究基于市场主体视角,利用2011-2018年我国281个地级市面板数据,以成立行政审批局这一政策行为作为准自然实验,采用倾向得分匹配倍差法(PSM-DID)识别该模式对市场主体生产经营活动的影响。实证表明,第一,采取行政审批局模式能够显著、持久地提升地区的市场投资水平,而对新建企业、专利研发、交易费用的效果并不明显,且对新建企业、专利研发产生滞后的抑制作用。第二,不同区域、行政级别城市的政策效果存在异质性。在中东部地区,政策效果不明显或存在抑制作用,在西部及东北地区,除专利研发领域外,政策效果为潜在或显著的改善作用。在普通地级市,成立行政审批局仅对市场投资领域效果显著,而在省会及副省级城市,成立行政审批局对市场投资、专利研发、交易费用均具有潜在或显著的改善作用。

由此可见,行政审批局模式的政策效果“不尽如人意”,但也并非“整体无效”。需要强调,关于行政审批局模式政策效果评估的标准、对象、时期,有多样化的理解与选择。对于转变政府职能、改革行政管理体制、权力规制等政府建设的“深水区”议题,行政审批局模式正在产生“牵一发而动全身”的撬动作用。同时,技术赋能“打头阵”的其他改革模式也终会面临体制深度调整的发展阶段。上述实证结论并非对行政审批局模式的否定,恰恰相反,可以为行政审批制度改革的进一步深化提供借鉴参考。

第一,行政审批局模式不是“灵丹妙药”,行政审批制度改革的路径及模式选择应该结合地区特征、发展阶段,因地制宜。各种组织形态均具有适应其内外部的环境,不能简单地认为某一种形态更有效果。现阶段,行政审批局模式对于西部及东北地区、省会及副省级城市的效果明显,对于其他地区或城市效果不理想,这与各地的经济发展、政策资源、改革工具、治理能力密切相关。对于经济后发、改革落后但改革潜力大的地区,行政审批局模式改革很大程度上是“当务之急”或“不二选择”。而对已步入精细化、智能化改革的地区,优先夯实体制改革的基础,或探索改革的新方向,也是值得肯定的理性之举。对于经济社会发展及政府建设意义重大的行政审批制度,政策的创新与竞争是改革进一步深化的关键,这就要求各地政府对各类改革模式及路径进行理性审视与科学评估,进而“择优录取”。

第二,现阶段的行政审批局模式效果参差不齐,未来建设需要扬长补短,协同发展。一是行政审批局模式优势的表现不均衡,对于降低交易费用、促进企业建设、推动创新研发的作用亟待加强。不能以体制改革一劳永逸,需要深化改革,避免官僚制弊端、专业性瓶颈、科层条块问题对体制改革效果的侵蚀,应最大程度激发行政审批局模式的相对集中优势。二是该模式效果的发挥比较依赖地区特征的支撑与调节,这不符合将行政审批局作为常规机构的体制改革所应满足的全域有效要求。该模式不仅要与后发地区特征禀赋结合,也要与先发地区现有改革的手段及进程更好匹配,起到“相得益彰”而非“拖后腿”的作用。例如,行政审批局建设可以与“最多跑一次”改革的整体性政府模式深度结合。