[摘 要]：《优化营商环境条例》提出“国家实行行政许可清单管理制度”。目前，行政许可清单构建存在两种模式，行政许可权力清单和行政许可事项改革清单。许可权力清单模式在实践中面临诸多困境，而以“事项”为识别标准的许可事项改革清单较之具有动态化、标准化、精细化、体系化等优势。基于国家治理现代化目标、行政审批制度改革实践和优化营商环境政策等因素考量，行政许可清单构建宜采用许可事项改革清单模式。在制度建构上，行政许可事项改革清单以三层次复合标准为分类依据，依辅助性原则→“成熟原则”或“公共利益+风险程度”→监管无遗漏原则的逻辑划定四类事项的范围，并以清单的设定、公开、调整、监督为节点，设置相应的程序机制。
[关键词]：权力清单；“证照分离”改革；许可事项改革清单；分类改革
《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）第40条规定“国家实行行政许可清单管理制度”，但未对该项制度作出具体规定。2021年的政府工作报告提出，“将行政许可事项全部纳入清单管理”。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称《纲要》），就深入推进“放管服”改革提出了“分级分类推进行政审批制度改革”、“推行行政审批告知承诺制”、“有序推进‘证照分离’改革全覆盖，将更多涉企经营许可事项纳入改革”等举措。目前，行政许可清单在实践中存在两种模式：一种是行政许可权力清单模式，即行政许可作为政府权力类型之一，依权力清单的统一要求列示行政职权、行使主体、设定依据等内容；另一种是行政许可事项改革清单模式，此种模式仅适用于涉企经营许可事项，是在“证照分离”改革中施行的一种行政许可清单模式。为响应优化营商环境政策，“证照分离”改革对涉企经营许可事项采取“进四扇门”的分类清单管理：直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务。①两种清单模式目前并行发展，由此产生一个问题：下一步应当如何建构和完善行政许可清单制度？是采用许可权力清单模式，在原有权力清单制度的框架下单列涉企经营许可事项改革清单？还是将许可事项改革清单模式由涉企经营许可事项扩展至所有行政许可事项？本文拟在分析许可权力清单模式构建行政许可清单存在不足的基础上，结合国家治理现代化的要求、行政审批制度改革的实践和优化营商环境的决策部署，对行政许可清单制度宜采用许可事项改革清单模式展开深入探讨和论证。(① 关于行政许可与行政审批的关系存在不同观点，本文统一使用“行政许可”，只在引文使用“行政审批”时，为保证引用准确不作修改。)
一、行政许可权力清单模式面临的困境
作为行政许可清单最早的蓝本，行政许可权力清单已为学界和社会公众所熟知。权力清单是以文本形式列举行政系统的行政权，包括机构体系的权力范畴、职能部门的职能范畴等的行政法文件。［1］从2005年国内首份政府权力清单发布，到2013年党的十八届三中全会将权力清单上升为全国性改革措施，权力清单制度的发展奠定了行政许可清单构建的基本框架。然而，在现阶段，继续沿用行政许可权力清单模式构建许可清单将面临诸多困难，这其中既有权力清单制度本身的局限性，也有行政许可权力清单与其他许可清单衔接不畅等方面的问题。
（一）将行政许可“事项”纳入“权力”清单存在逻辑缺陷
行政许可权力清单模式下，许可清单无论是单独列举还是内含于综合性权力清单，都隶属于权力清单的整体功能定位，服务于权力清单制度“消除权力设租寻租空间”和“划定政府与市场、社会的权责边界”的初衷。然而，这种功能定位下出现了权力清单“梳理口径及权限划分不一致”的现象，［2］各地的行政审批清单中，有的“一项”指大项，包括几个甚至几十个小项，有的“一项”就是一小项。［3］与此同时，相关概念的泛化和混用更加剧了设定标准的模糊性和不确定性，如各地许可清单中使用的“行政许可职权”“行政许可事项”“行政许可职权事项”等多种概念。一些清单名义上公开的是行政审批“事项”，但是从清单内容上看，审批“事项”更近似于审批“职权”；相反，一些清单名为行政许可权力清单，实际上展示的却是组成该项职权的审批事项。这些现象反映出权力清单没有从根本上理顺行政许可“事项”纳入“权力”清单的逻辑关系，其背后是行政许可设定不规范、行政许可名称泛化等问题。
（二）行政行为类型化技术下权力运行过程被人为切割
权力清单本质上表现为行政行为清单，因为权力清单主要借助于行政行为类型化技术对行政权力加以梳理和归类。然而，在社会事务复杂、行政环境多样的背景下，权力清单难以穷尽行政执法所需的全部权力和展现权力运行的整体过程。［4］所以，现有的做法要么是将无法纳入行政行为分类的权力统归为“其他权力”，要么是以具体事项来展示行政职权，或者两者兼有。实际操作中，“其他权力”常常成为政府部门保留隐形行政权力事项、设置行政权力“玻璃门”和“弹簧门”的重要途径，往往被异化为部门寻租、损害公共利益的工具。［5］权力清单最初的功能是政府职权公开，使“清单之外无权力”。随着制度的持续推进，权力清单除了“晒权”，还包含“确权、减权、配权”行为以及大量“规则创制”现象，使其逐渐脱离了原本的政策定位。［6］虽然权力清单的溢出效应被不断挖掘和强化，但是确权、减权、配权和规则创制等附加功能无法被社会公众直接感知，这也与权力清单的表现形式不无关系，即以静态的文本割裂了动态的权力作用方式。
（三）权力清单的“法治”目标与“治理”目标存在张力
在“法治”目标下，权力清单践行“职权法定”和“简政放权”原则以明确权责界限，核心要旨在于“限权”；而在“治理”目标下，需要通过重新设定政府权力体系，促进政府与市场对公共事务进行合作治理新型关系的形成，核心要旨在于“设权”。前者要求在现行法规范体系框架内对政府实有权力进行清理和调整，但后者却需要打破现行法规范体系，对政府权力的法定依据进行相当程度的清理与重构。［7］对于这两大目标之间出现紧张关系的原因，一种观点从权力清单制度本身出发，认为权力清单制度的应然状态存在先天性设计缺陷，并且应然和实然状态背离，实然状态异化。［8］另一种观点着眼于分析视角的不同，认为这两大目标分别对应规范主义和功能主义的立场，但两种立场对于规范和控制公权力的目标是高度一致的，只不过规范主义更看重形式合法的要求，而功能主义更多地考虑满足实质合法的需要。［9］虽然“法治”和“治理”目标对权力清单制度提出了不同要求，但是二者共同作用于政府和市场、政府和社会关系的建立，所以，如何兼顾“法治”和“治理”目标完善权力清单制度，可以转化为如何在法治框架内建立起边界清晰、分工合理、权责一致的政府职责体系的问题。
（四）行政许可权力清单与其他许可清单难以有效衔接
以清单类型的多样化为表征，清单制度经历了从行政管理手段向治理工具的演进。行政许可清单根据需求制定、发布，虽然都服务于许可权力的界定，但各种清单各行其是、缺乏系统化的安排。
从治理工具的视角来看，权力清单面临着如何处理与责任清单、负面清单的外部关系问题。多数观点认为，权力清单与责任清单应合二为一，①但是“一些权责并非是一一对应的关系，有的责任事项不是来自权力，而是源自部门职责”“特别是事中事后监管事项”，［10］如何将这些责任事项纳入权力清单存在不同的处理方式。此外，在权力清单与负面清单的关系上，现有研究较为欠缺。现今运用的负面清单主要是市场准入负面清单。市场准入负面清单采用“非禁即入”模式，即市场主体可以自由进入清单之外的事项，不需要审批，而行政许可权力清单是对清单之内的事项实行审批，清单之外理应不设审批。早期的市场准入负面清单脱胎于权力清单，是将权力清单中有关市场准入的审批事项经统计汇总后，比照相关法律法规合并、调整而成。［11］但随着负面清单制度的推进，负面清单与权力清单在对接上逐渐出现困难，二者在界定政府、市场与社会关系时难免产生冲突或者监管真空。(① 对全国29 个省份关于权力清单制度实施文件的分析显示，多数省份规定把权力清单与责任清单一同列举，这类省份占到了55%。参见孙彩红. 权力清单制定与实施的逻辑分析与发展路径［J］.中国行政管理，2020（4）.)
从清单内容来看，行政许可权力清单面临着如何处理与涉企经营许可事项改革清单、告知承诺清单等的内部关系问题。现今关于什么是“涉企经营许可事项”，涉企经营许可事项与一般的行政许可事项的关系如何界定，未有明确规定。同时，涉企经营许可事项改革清单和行政许可权力清单在设定逻辑上存在区别，涉企经营许可事项改革清单中的前两种类别“直接取消审批”和“审批改为备案”，属于取消许可的事项，而行政许可权力清单列举的都是政府保留的许可事项。此外，告知承诺清单不仅仅局限于涉企经营许可事项，而是可以参照适用于所有的行政许可事项，②那么如何处理告知承诺清单与涉企经营许可事项改革清单的关系也会引发困惑。(②《 国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发〔2020〕42 号）指出，“要公布实行告知承诺制的证明事项和涉企经营许可事项目录”“涉企经营许可事项以外的行政许可事项，可参照本意见实行告知承诺制”。)
综上，以锁定行政审批项目“底数”为最初目标的行政许可权力清单，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，日益显现出与改革目标、治理实践相脱节的问题。以“事项”识别为标准、分类改革为特征的许可事项改革清单，在吸收借鉴权力清单制度经验的基础上，为行政许可清单的构建提供了新的思路。
二、许可事项分类改革与涉企经营许可事项清单模式的出现
“证照分离”改革背景下的许可事项分类改造，开启了行政许可清单制度设计的另一种路径：行政许可事项改革清单模式，这一模式目前主要在涉企经营许可事项中应用。该模式的基本思路是，将所有行政许可事项纳入清单，然后逐项确定改革方式、具体改革举措和加强事中事后监管措施。相比于行政许可权力清单，涉企经营许可事项改革清单尚处于实践探索阶段，主要是以中央和地方发布的规范性文件来推进。学理研究上，直至“证照分离”改革的全国性推广阶段，这种清单模式才渐渐进入学者的研究视野。“证照分离”改革的核心目的在于破解企业“准入不准营”问题、降低市场准入门槛，但改革中设计的“进四扇门”思路对行政许可清单的构建提供了良好的借鉴。
2015年，为了进一步深化“放管服”改革，释放企业创新创业活力，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，“证照分离”改革在上海开展了试验。试点选取与企业经营活动密切相关的116项行政许可事项，根据不同情况分五类推进改革。2018年，“证照分离”改革推广到全国，对第一批涉企经营许可事项分为四类管理。2019年，上海、广东等18个自由贸易试验区开展全覆盖试点。2021年6月，《国务院关于深化“证照分离”改革 进一步激发市场主体发展活力的通知》发布，要求自2021年7月1日起，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理。至此，“证照分离”改革对所有涉企经营许可事项实行分类清单管理，明确了“进四扇门”的改革思路，形构出一个涉企经营许可事项的改造谱系，改造程度由强至弱分别是：直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务（见图1）。形式上，涉企经营许可事项改革清单采用“一张清单、四种改革类型”的形式，在一张清单上列举纳入改革范围的许可事项，然后针对每个事项逐一勾选或列明对应的改革方式。
从实践情况来看，涉企经营许可事项改革清单具有以下特点：第一，动态调整性。涉企经营许可事项改革清单呈现了行政许可事项改造的四种样态，在完全取消和保留许可事项之间出现了两种过渡类别，让公众能清楚地感受到行政许可事项发生变动的经过。如果说许可权力清单的设定逻辑体现为一种“确认规则”——先识别哪些事项属于许可事项，然后将其列入清单，那么许可事项改革清单的设定逻辑就遵循一种“排除规则”——通过不同改革方式，逐步将清单中不属于或不应属于许可的事项排除出去，以实现清单的动态调整。这一思路，契合了《纲要》“分级分类推进行政审批制度改革”的要求，亦与我国行政审批制度改革历次取消、下放行政许可事项的做法一脉相承。第二，统一梳理口径。为了避免清单梳理口径的主观性和随意性，涉企经营许可事项改革清单按照中央、省两级进行管理，中央层面设定的清单由国务院审改办管理；地方层面设定的清单由省级政府指定部门管理，以省为单位集中公布。［12］第三，以最小颗粒度的“事项”为单位。“最小颗粒度”标准是指，以法律为依据，将各部门的审批权责事项细化到最小子项，使得多数情况下，一个最小子项对应唯一的申请人、唯一的业务办理流程和唯一的申请材料。［13］原来权力清单公布的行政审批事项中有许多包含子项，而涉企经营许可事项改革清单对此进行了更细致的梳理，针对同一类型的审批，面向不同对象、不同情形，逐一列出。
虽然涉企经营许可事项改革清单已经从地方试点向全国推广，但是分类改革思路与清单管理制度的结合尚未在立法层面实现。2019年10月发布的《优化营商环境条例》第19条第2款规定，国家推进“证照分离”改革，对所有涉企经营许可事项继续采取四种方式进行分类管理，但未提及是否建立相应的清单制度。《条例》第40条规定，“国家实行行政许可清单管理制度”“对实行行政许可管理的事项……符合相关条件和要求的，可以按照有关规定采取告知承诺的方式办理。”应当说，《条例》肯定了涉企经营许可事项分类改革的思路，但对于是否将这种思路运用于所有行政许可事项的管理持谨慎态度。《条例》没有明确提出对所有的行政许可事项实行分类清单管理，但是肯定了符合条件的许可事项可以采取分类改革的四种类别之一——告知承诺制。
上述分析表明，行政许可清单制度迎来了发展的转折点。许可权力清单模式和许可事项改革清单模式的并行发展，引发了今后如何构建行政许可清单的疑问：是在原有权力清单制度的框架下单列涉企经营许可事项改革清单？还是将许可事项改革清单模式由涉企经营许可事项扩展至所有行政许可事项？要回答这个问题，须结合构建行政许可清单的多重考量因素来予以确定。
三、行政许可清单采用许可事项改革清单模式的理据
以许可事项分类改造为基础的许可事项改革清单模式，与许可权力清单模式相比较，具有动态化、标准化、精细化、体系化等优势。基于如下诸多因素考量，有必要将之从涉企经营许可领域扩展至其他领域，成为行政许可清单的基本形式。
（一）权力清单制度的优化完善是国家治理现代化的要求
权力清单制度是国家治理体系现代化的制度性组成部分，权力清单制度实施效果越好，国家治理体系的效能就越高，国家治理就更加科学化、民主化、法治化。［14］应然层面，权力清单的规范功能体现为消除权力设租寻租空间，而许可事项改革清单以权力描述的细化单位——事项，作为界定权力边界的工具，并没有改变清单的规范功能。相反，以统一梳理口径的事项来明确权力边界，在行政公开面向上，更为直观、清晰，更有利于群众、企业办理行政事项和获取行政服务；在权力监督面向上，使公共权力无法随意延伸到清单范围之外，有助于压缩权力寻租空间。实然层面，权力清单对于约束许可权或明或暗地滥设、乱设已显现出力有不逮，许可事项改革清单在很大程度上能够弥补权力清单的“先天性设计缺陷”，消解其实然状态与应然状态的紧张关系。事实证明，自2015年启动试点到如今全国性复制推广，许可事项改革清单作为“证照分离”改革的重要抓手，“对于正确处理政府和市场关系、加快完善社会主义市场经济体制具有重大意义”。①(① 参见《国务院关于深化“证照分离”改革 进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7 号）。)
党的十九届四中全会提出，“实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系”，这是优化政府职责体系的重要内容，服务于构建职责明确、依法行政的政府治理体系。［15］为此，政府在不断完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能的前提下，可以多元主体合作共治的方式和更多样的规制工具来实现政府治理体系的优化。通常认为，以行政许可为代表的命令—控制型规制工具能够解决市场信息不对称、自然垄断和外部性等问题，但Simeon Djankov等人对全球85个国家市场准入监管的实证研究反驳了这一观点，认为更严格的市场准入监管不必然带来更高质量的产品，不一定能解决市场失灵和污染等外部性问题。［16］在风险社会中，政府既要保证监管目标达成，又要充分发挥市场活力继而带动经济增长，仅靠单一的规制工具已经难以实现，因此有必要引入多样化的规制工具。回应型规制理论认为，针对整个行业的规制，规制机构可采取的策略形成了一个“规制策略金字塔”，干预强度由弱到强分别是自我规制、强制性自我规制、有酌定处罚的命令性规制和无酌定处罚的命令性规制。［17］“规制策略金字塔”为我国规制工具的丰富提供了参考，随着备案制度的完善和告知承诺、先证后核等制度的推广运用，我国的政府规制工具谱系也将逐步确立和优化。
因此，许可事项改革清单是权力清单在国家治理现代化要求下的一次“自我进阶”。制定许可事项改革清单，不仅仅是以清单形式展现行政许可事项清理和调整的现状，更是对行政权力作用于市场活动所运用的多样化规制工具的认可；行政许可清单的功能定位由权力描述、规则创制，拓展到政府规制工具的选取。
（二）行政许可事项分类改革具有良好的实践基础
行政审批制度改革历程中，对行政许可事项的改造主要是以发布取消、下放行政许可事项的行政决定方式作出，从2002年至今已有二十余次。在此过程中，除了单纯的取消和下放许可事项，还包括将部分许可事项移交行业组织或中介机构管理、合并同类事项、将前置审批改为后置审批等。一些地方政府公布了行政审批项目分类清理的决定，如《安徽省人民政府关于公布省级行政审批项目清理结果的决定》（2012年）分别公布了保留、取消、下放、转变管理方式、合并、冻结、转报国务院部门审批的七种省级行政审批项目目录。与此类似，《齐齐哈尔市人民政府关于公布市级行政审批项目清理结果的决定》（2014年）公布了保留、合并保留、取消、下放、备案、暂停实施的市级行政审批项目目录和配套服务项目目录。上述做法已初具行政许可事项分类改革的雏形。
“证照分离”改革以来，中央和地方层面颁布的有关“证照分离”改革的规范性文件已有601部，②除了极少数文件外，基本都含有涉企经营许可事项分类改革的内容。一些地方政府积极响应，将涉企经营许可事项分类改革的思路纳入到地方优化营商环境条例之中。③现今分类改革的范围仅限于涉企经营许可事项，但是从涉企经营许可事项扩展到所有行政许可事项基本不存在障碍。“进四扇门”中的“取消审批”“审批改为备案”早已在行政审批改革中被广泛运用，而近年来推广运用的告知承诺制也已经逐渐突破了涉企经营许可事项的局限：一方面，以便民为目的，向证明事项扩展；另一方面，针对企业，面向除了市场准入之外的其他行政许可事项。由此，“证照分离”改革提出的涉企经营许可事项分类改革思路，已经不再局限于改革设定的目标范围，开始显现出其广泛的适用性及作用于更广阔治理场域的可能性。(② 在601 部文件中，中央层面的规范性文件48 部，地方性法规2 部，地方政府规章1 部，地方规范性文件 550 部。这些政策文件的颁布时间与“证照分离”改革推进的阶段是基本一致的，2018 年“证照分离”改革在全国推广，2019 年底在自由贸易试验区进行全覆盖试点，所以2018-2020 年发布的相关文件数量分别是333、118、110，约占总数的93%。统计方式为，在北大法宝数据库，以标题为“证照分离”进行检索，日期截止到2021 年4 月12 日。③ 参见《上海市优化营商环境条例》第17 条、《江西省优化营商环境条例》第19 条、《广州市优化营商环境条例》第12 条等。)
（三）构建分类清单有利于多种清单的体系化管理
在权力清单与涉企经营许可清单并行的情况下，行政审批改革将面临如何处理多种清单之间关系的问题，包括权力清单、责任清单、负面清单的外部关系，以及行政许可权力清单、涉企经营许可事项改革清单、告知承诺清单等的内部关系。各种清单在设定逻辑、列举范围、列举方式等存在差异，若不加以清晰界定，难免出现交叉、脱节、矛盾等情形，因此对现有多种类型的清单进行体系化管理显得非常必要。
以涉企经营许可事项的分类思路构建行政许可清单，可以将上述几种清单全部纳入进行体系化的管理。首先，分类清单统一了清单的识别标准，不需要再区分涉企经营许可事项和其他许可事项。告知承诺作为分类改革中的一种类别，可以直接并入分类清单，并且附带解决告知承诺制由涉企经营许可事项扩展适用于其他许可事项的问题。其次，基于权责一致原则，在每一项行政许可事项后都附加相应的责任机制。依据“进四扇门”的程度，责任机制也应呈现不同的梯度。再次，关于正面清单和负面清单的问题，现阶段将二者置于同一体系既难以在逻辑上自圆其说，也存在诸多技术性的难题。从性质来看，负面清单带有消极许可的特征，即在某个特定领域中，主管机关预设所有相关主体均有权从事相应活动，当后者被证实缺乏从事该项活动的能力或有不当行为时，主管机关可以将其排除出该领域，禁止其从事该项活动。［18］该语义下的消极许可是作为许可工具的替代物被提出的。相比于行政许可，消极许可的政府介入程度更低，市场主体的自主性和能动性更高。从正面清单转向负面清单，揭示的是政府从积极干预到消极规制的市场治理转型。［19］但由于行政审批向负面清单管理转型面临重重阻力，所以宜采取渐进式嵌入方式，循“行政审批（正面清单）→行政审批为主、负面清单为辅→负面清单为主、行政审批为辅→负面清单管理”的路径演进。［20］
（四）构建“事项”清单符合行政审批制度改革精准化的导向
我国的行政审批制度改革长期呈现粗放型发展，中央和地方大幅度削减行政审批数量，但社会感受度非常有限。随着行政审批制度改革的深入，简政放权已越来越触及到部门核心利益，改革难度逐渐加大，重数量而轻质量、明减暗增、上减下增、改革类型化不足等问题凸显，改革的法治化程度有待提高，程序有待完善。［21］改革推进过程中，如何由粗放式向精准化转型已然成为深化改革的关键问题。［22］在许可权力清单模式下，以“权力”作为构建清单的基本单位首先要对“权力”进行精细化的识别分类，而这与行政权力的本质属性相违背。行政权力是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，［23］由行政职权予以具体化，而行政职权是行政机关主管事项的范围。［24］即便实现了以统一梳理口径的“权力”作为清单的基本单位，仍会出现下列难以解决的问题：1.许可实施方式的改变如何对应“权力”的表达？实践中，告知承诺制、先证后核、容缺受理等许可方式已被广泛运用，今后随着政府规制工具谱系的完善还会出现更多新型的许可实施方式，那么这些许可方式的变革应当如何用“权力”来表达？2.行政审批制度改革主要以审批“项目”和许可“事项”为单位展开，这一改革成果如何与以“权力”为基本单位的清单进行衔接？3.清单“权力”数量的减少是否等同于许可权力的削减？如果是，以清单削减权力的正当性基础为何？如果不是，说明两个“权力”概念之间存在区别，又会陷入概念泛化和语义混用的窘境。4.“双随机、一公开”是事中事后监管的一种重要方式，如何解释对“权力”适用“双随机、一公开”监管？综上，权力的属性天然地决定了它难以对标行政管理实践中所运用的清单梳理口径。
精准化改革应当从问题出发，综合考量市场需求、社会需求、监管能力、社会风险等因素，制定符合我国国情的改革路线。［25］“证照分离”改革正是以问题为导向，重点针对审批改革中企业反映比较集中的“痛点”和改革“堵点”问题，对症下药，持续深化。从改革对象上来说，涉企经营许可事项改革清单以“事项”为单位列举，将审批权责事项细化到最小子项，力争一个许可事项对应唯一的申请人、唯一的业务办理流程和唯一的申请材料，以明确责任、细化责任，从而实现审批改革的精细化管理。从改革的手段来说，“证照分离”改革将许可事项分为四种类型，运用多元化的手段精准应对复杂多变的社会需求和社会风险。
（五）构建行政许可事项改革清单是优化营商环境的现实需要
“证照分离”改革是在优化营商环境的背景下提出的，起因是解决商事制度改革后“办照容易办证难”“准入不准营”的问题。“证照分离”改革的目标是让政府从关注事前审批转向事中事后监管，从习惯发证，转向通过大数据、信息化手段，实现智慧监管。［26］因此，“进四扇门”的改革举措也紧贴市场主体需求：第一，针对“取消审批”类事项，以市场主体为中心、企业办事为视角，对行政审批程序进行全流程的梳理优化；第二，针对“审批改为备案”的事项，依托预警、监管、奖惩等多种措施，保证取消审批后的监管效果；第三，对于“告知承诺”类事项，事前要确立审批标准、明确承诺内容，事后要加强对虚假承诺的审查和惩戒力度，加快构建以信用为基础的新型监管机制；第四，对于“优化审批服务”类事项，避免重数量轻质量、重形式轻效果，要以刚性标准最大限度地压缩部门自由裁量空间。［27］“证照分离”改革针对涉企经营许可事项采取“进四扇门”的分类改革模式，以更开放包容的方式给予市场主体自主权和准入机会，使更多符合条件的市场主体参与公平竞争，促进市场要素自由流动，体现了审批事项“能减必减”“可简则简”的“宽进”改革原则和思路。［28］行政许可事项的四种改革方式，不仅仅体现为行政审批环节的增减和审批标准的调整，更涉及整个政府管理流程的再造和治理理念的更新。
四、许可事项分类改革进路下的行政许可清单制度建构设想
“证照分离”改革试点为行政许可事项清单构建提供了实践模型，但是系统性研究仍有所欠缺，因此，如何准确把握“证照分离”改革中的分类改革思路，提炼其中的分类标准进而指导后续的许可清单构建，是现今亟须解决的问题。行政许可清单制度的建构包含两个层面的问题，实体层面涉及行政许可清单分类标准的确定，程序层面则关涉行政许可清单设定、公开、调整和监督全过程的制度设计。
（一）行政许可事项改革清单中的事项类型划分
行政许可事项的分类改革思路并非“证照分离”改革首创，在学理研究上早已萌芽，只是分类依据和关注重点各有不同。现有研究对行政许可事项的分类主要采用功能标准，如王克稳教授将行政审批分为资源配置类、市场进入类和危害控制类三大类型；［29］彭云将“证照分离”改革中的涉企经营许可事项分为六类，分别是条件型、资源型、资格型、检验型、登记型和其他。［30］不同于此，李明超以改革广度与深度为基准，辅之以改革功能定位，将行政审批事项改革划分为“减量式”“内生式”和“试验式”三种类型。［31］这种“适用范围+改革力度”的复合标准虽然不涉及行政审批的功能，但是对于阐释“证照分离”改革的分类思路具有一定的现实意义，如“取消审批类”事项对应“减量式”改革，“实行告知承诺”和“优化审批服务”类事项对应“内生式”改革。
“证照分离”改革的“进四扇门”思路是从列入改革的许可事项中，首先区分哪些事项应当取消、哪些事项应当保留。对于取消审批的事项，若有加强后续监管的必要，则增加备案环节；对于取消或保留暂时无法确定的，可以实行告知承诺制。然而，取消或保留审批主要是基于长期的行政管理经验，缺乏一以贯之的原则和评判标准，致使一部分许可事项究竟是取消还是保留处于频繁变动之中。①对此，如何在已有实践做法的基础上深入挖掘其中的理论依据，进而细化为具有可操作性的规则，成为确立许可事项改革清单分类标准的重点和难点。本文借鉴已有的研究成果，通过分析“证照分离”改革中各类许可事项的特征，提炼出了行政许可事项类型划分的三层次复合标准（见图2）。(① 如“证照分离”改革中，重要工业产品生产许可证核发在2018 年上海市深化试点时列入直接取消审批的范围，而在同年全国推行改革时，却属于保留审批、优化服务的范围。医疗机构放射性药品使用许可（一、二类）在上海首次试点中属于直接取消审批的事项，但在2019 年自由贸易试验区试点设定的清单中被纳入告知承诺制的范围，即恢复了审批。)
第一层次，以辅助性原则作为判定行政许可事项取消或保留的标准。辅助性原则是一种行政管理体制的技术性原则，在界定国家职能范围时，它为国家与个人之间确定了一个界限，即国家作用的范围只限于个人没有能力解决的事情。［32］基于这一原则，政府应对市场及社会功能的缺陷承担替补责任，将剩余权力交还公民和社会，对公民能自主决定、市场能有效调节、社会能自律管理的事项取消审批。其目的在于保障公民的权利与自由，故而要求设定行政许可时着重考虑公民的权利和自由、相应义务及其义务能力等因素。辅助性原则对应《行政许可法》第13条的个人自治优先、市场优先、自律机制优先与事后机制优先的原则，［33］所以在判定取消或保留行政审批时，也主要借助于这四个原则。
第二层次，分别以“成熟原则”和“公共利益+风险程度”为划分标准，界定告知承诺制的适用范围。第一层次的分类标准界定了取消审批和保留审批的事项范围，第二层次的划分则须针对取消审批和保留审批分别采用不同标准：1.对于可以取消审批的事项，应以“成熟原则”判定是否满足取消的时机。“成熟原则”是指，当取消行政审批事项的所有条件都具备时，才能作出废止行政审批事项的决定，否则只能以暂缓废止或者转变审批方式作为过渡方案。［34］换言之，只有同时满足辅助性原则和“成熟原则”，该行政许可事项才可真正取消。仅符合辅助性原则标准但取消时机尚不成熟的许可事项，可适用告知承诺制，即以转变审批方式向取消审批逐渐过渡。2.对于保留审批的事项，应当以“是否直接关系国家安全、公共安全、金融安全、生态安全和公众健康等重大公共利益”为考量因素，对关涉这些重大公共利益的许可事项予以保留，在具体操作上优化审批方式，便利行政相对人；若不涉及这些公共利益事项，再结合风险程度的考量，即能否通过事中事后监管纠正不符合审批条件的情形，满足条件则可以适用告知承诺制。第二层次的划分会出现两类适用告知承诺制的事项，一类是取消审批类别下，暂时不具备取消条件的事项；另一类是保留审批类别下，通过公共利益和风险程度衡量，满足风险可防范、事后可纠正的，也可以适用告知承诺制。前者以市场进入类许可为代表，后者如危害控制类的部分许可事项。
第三层次，依“监管无遗漏”原则，划定直接取消审批和审批改为备案的事项范围。许可事项的取消，涉及放权后行政机关加强市场监管和公共服务的问题，当行政机关不具备相应监管和服务能力时，贸然取消许可事项，容易导致监管成本增加和风险不可控等问题。因此，在取消审批类别下，以“监管无遗漏”原则为区分标准，对于无法通过行政检查、行政调查等方式进行监管、无法通过信息共享机制获取信息的事项，采用备案方式加强监管，以防止出现取消审批后的监管真空。［35］为保障审批改为备案的顺利转型，须设置相应的备案程序和规则，如果仅仅规定为备案却没有可供操作的流程和规则，极容易回复到原来的审批程序，使改革陷入程式化“陷阱”。
基于上述分析，行政许可事项改革清单中的事项分类标准可归纳为复合的三层次体系，由第一层次的辅助性原则，第二层次的“成熟原则”和“公共利益+风险程度”考量因素，第三层次“监管无遗漏”原则构成。这个三层次分类标准所形成的四种事项类别并非截然分立，而是存在从改造强度低的区间向改造强度高的区间渐进调适的可能，如优化审批服务的事项可能过渡到实行告知承诺制，而实行告知承诺制的事项在经验成熟后也可以转为备案或者是直接取消审批。实行分类清单管理，预示着行政许可清单制度向全面性、体系性和渐进性转型。
（二）构建行政许可事项改革清单的程序机制
构建行政许可事项改革清单，除了实体规则，还需辅之以一套全国统一的清单编制程序，以实现清单构建的标准化。这套程序机制主要涵盖行政许可事项改革清单的设定、公开、调整与监督等环节。
1.设定。在设定主体方面，行政许可事项改革清单应采用分级管理方式，中央层面的清单归国务院审改办管理，地方层面的清单由省级政府指定部门管理。在清单的制定环节，建议审批部门先行对各自职权进行全面梳理，逐项提出取消、改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等意见，然后分别由国务院审改办、省级政府指定部门根据具体情况确定统一标准，对清单内容进行调整和规范。在设定的内容方面，根据“权责一致”原则，将清单事项对应的行政职责一并列举，同时，依据许可事项的行使主体、期限、顺序、时限等绘制行政审批流程图。
2.公开。行政许可事项改革清单在锁定事项范围后，应主动向社会公开，接受社会监督。清单统一以政府门户网站公布，除了许可事项的名称、设定依据、审批部门、改革方式等要素，逐步将行政审批流程图纳入公开范围，还可将统一平台的信息同步链接在相应的权力行使部门的网站上，在该网站上设置清单的导航栏或专栏，便于公众信息查询与利用。［36］实际上，行政许可清单制度在设立之初就已经将公民参与作为一个重要的制度环节纳入考量范围。2014年，国务院网站公布的各部门行政审批事项汇总清单中，对每一项审批都设置了意见征求机制，公众可以投票方式选择“保留”“取消”“下放”并说明理由。这项机制对权责清单的编制工作发挥了监督推动作用，在今后的行政许可清单编制中应当继续推广和完善。
3.调整。随着行政审批制度改革的推进，行政许可事项的改革方式和事中事后监管措施等不断优化，相关的法律法规也会依实际情况不断进行立改废释，所以有必要对许可清单进行动态调整。但是，行政许可事项改革清单的动态调整机制尚不健全，一些细节问题有待进一步深入，如清单调整周期的设定，是依法律法规的立改废释随时调整还是根据行政机关的工作特点进行定期调整？调整方式上是严格遵循清单的设定流程，还是可以略有简化？对此，“证照分离”改革鼓励中央和地方进行探索创新。
4.监督。行政许可事项改革清单的良好运行离不开有效监督机制的约束。清单运行监督机制需以严格的核查问责机制、信息化政府建设和协商式民主建设为配套保障。［37］在清单编制和运行过程中，应加强监督检查，对不符合上位法的许可事项、调整举措及时予以废止、纠正或调适；同时，以清单为参考依据，对政府部门与公务人员的不作为、乱作为等进行问责和惩治。由于行政许可清单所要求的责任政府、公开透明等原则诉求，与信息化工具所具有的以人为本、信息可达、全民监督等技术特质具有天然的自洽性，［38］清单运行监督机制可借助信息化工具设计一套以公众为核心、易操作可监督的网上运行系统，实现公众投诉信息、处置过程、处置结果的全程在线共享，方便社会参与和监督。［39］
五、结语
建设和完善行政许可清单制度，事关政府与市场、政府与社会的关系，也是对政府管理规律的探索。以“事项”识别为标准、分类改革为特征的行政许可清单构建，是“自下而上”制度需求与“自上而下”的制度供给交互推动的过程中，建立与我国市场经济相适应的行政审批制度的一种选择，也是权力清单制度在新发展阶段实现优化升级的可行之策，其功能定位由权力描述、规则创制，拓展到政府规制工具的选取。当然，行政许可事项改革清单模式的推广也面临着许多需要克服的困难，如现有四种分类能否完全涵盖所有许可事项的改革方向，许可事项清单的动态调整机制如何运作，等等。为了实现行政许可清单制度形式合法与实质合法的一体推进，在经验维度上，既要充分吸收权力清单制度的宝贵经验，也要回应行政审批制度改革的现实需求；在发展理念上，既要把握国家治理现代化的时代意蕴，也要践行以人民为中心的发展思想；在实现机理上，既要保证制度设计层面的清晰化、类型化、公开化，也需要在法治框架内建立起边界清晰、分工合理、权责一致的政府职责体系，以多样化规制工具和多元主体合作共治的方式完善政府治理体系。
