[摘 要]：探索建立行政审批局是全国相对集中行政许可权改革过程中出现的重要模式之一。自四川省成都市武侯区和天津市滨海新区行政审批局建立后，该模式经历了“正式创立、两轮试点、广泛扩散”三个阶段，形成了全国大范围扩散的格局。基于333 个地级行政区、2844 个县级行政区和功能区的政府门户网站及相关新闻报道资料，构建了全国行政审批局扩散数据库，并通过对数据的分析考察行政审批局模式的创新扩散轨迹与特征。研究发现，行政审批局模式的扩散累积数量变化在时间上符合S 型曲线，该模式的扩散在空间上呈现出“近邻效应”与“近攻效应”并存的特点。在扩散网络方面，行政审批局模式的扩散形成了多层级、纵横交错的扩散格局与“吸纳—辐射”式的扩散轨迹。对行政审批局模式的创新扩散案例进行分析，既可以解释传统政策扩散理论适用于中国政策扩散实践的有效性，也揭示出中国政策创新扩散的独特机理与特性。

[关键词]：政府治理；行政改革；行政审批局；“一颗印章管审批”；政策创新；政策扩散

一、文献综述与问题提出

政策扩散研究起源于欧美，目前学术界关于政策扩散理论研究主要集中在政策扩散过程研究、政策扩散动因与机制研究等方面。政策扩散过程研究主要阐述政策扩散的具体过程及特征。布朗（Brown）和考克斯（Cox）提出了政策扩散的三条规律，即在时间维度上呈S曲线、在空间维度上表现为地理位置“近邻效应”和区域上的“领导者—追随者”层级效应。贝瑞（Berry）提出政策扩散具有三种模式，即内部决定模式、区域扩散模式和全国互动模式，认为在全国互动模式下政策随时间扩散的累积数量符合S 曲线。中国学者从本土政策实践出发分析政策扩散过程及其特征，提出中国地级市政府间的“政务中心”制度创新、暂住证制度和地方政府信息公开制度的扩散过程都具有S 曲线特征。随后，一些学者又提出政策扩散除了渐进性政策扩散中的S 曲线外，还有非渐进性政策扩散的R 曲线和阶梯型扩散。在中国政策创新和扩散的丰富实践过程中，政策扩散的S 曲线规律可以进一步得到验证和完善。政策扩散在空间维度上的“近邻效应”（即政策创新在地理临近的地方政府间更易扩散）在中国实践中也得到了验证，暂住证制度扩散在空间维度上“近邻效应”显著，信息公开制度的区域扩散也呈现出明显的“近邻效应”。与此相对，朱旭峰等通过对天津市南开区“超时默许”政策创新扩散和四川省成都市“一窗式”行政许可创新扩散的比较案例研究，提出同属一个上级政府的临近地区之间存在的绩效考核竞争阻碍了创新在近邻地区的扩散（即政策创新在地理相近的地方政府间反而难以扩散），我们可称之为“近攻效应”，进而对经典的政策扩散理论提出了修正和挑战。对于这种因绩效竞争的相邻地方政府间存在的“近攻效应”是否同样适用于中国其他政策扩散的实践，有待于进一步的案例检验和验证。

关于政策扩散的动因与机制的研究主要解释了政策扩散的机制。欧美学者首先提出政策扩散的水平机制，随后发现存在水平和垂直方向上的两种扩散机制。马什（Marsh）和西蒙斯（Simmons）认为，公共政策扩散主要有四种机制即学习、竞争、模仿和强制。此后，学者对政策扩散机制进行了补充。多宾（Dobbin）和加勒特（Garrett）提出学习、竞争、强制和社会建构等四种机制。在国内研究中，王浦劬等提出中国政策扩散的机制除学习、模仿和竞争三种机制外还有行政指令机制和社会建构机制。马亮则以杭州市共享单车为例，提出实地考察学习能够有效促进政策扩散。在上述研究的基础上，周望提出中国以“试点—推广”为基本特征的政策扩散过程受政府层级结构的垂直性影响很大，政府间纵向关系是影响中国基于“政策实验”的政策扩散过程的基础性因素，这一因素使得中国的政策扩散过程呈现出特有的“吸纳—辐射”式的发展轨迹。杨宏山等认为，在中国政策创新的扩散过程中，中央政府发挥着主导性作用，并通过试点推广、吸纳推广、强制推行、官员异地交流等途径，加快推进政策创新的扩散。纵向垂直力量可能正是政策创新扩散机制的中国特色之所在，但有待于进一步的案例分析与验证。

相对集中行政许可权改革是近年来中国公共政策试点和扩散的一个重要政策领域，吸引了很多研究者的关注。到目前为止，学者们总体上将相对集中行政许可权改革分为政务服务中心和行政审批局两种模式，关于行政审批局模式的研究集中关注了行政审批局的优势与限度，行政审批局的改革过程、困境以及未来发展方向等方面。例如，郭晓光认为，成立行政审批局有助于破解政务服务中心“两头跑”问题，简化行政审批环节，推动政府职能转变。贾义猛提出行政审批局模式的发展对大部门制改革、政府职能转变、流程再造和体制变革方面发挥了积极作用，其未来发展取决于政府管理体制改革深层次问题的推进。也有一些学者认为，行政审批权高度集中在行政审批局一个部门，有悖于简政放权的改革目标。近年来，一些学者则从更多视角来考察行政审批局，包括对地方行政审批局与大数据平台结合实践的研究，现代治理视域下如何提升行政审批局的治理效能，从行政组织与环境互动的研究视角分析行政审批局与外部环境关系及内部环境特点等。既有关于行政审批局的研究主要是从行政体制改革视角研讨行政审批局模式的是非、优劣以及未来发展方向，尚未发现从政策扩散视角关注和考察行政审批局模式的创新扩散问题的研究成果。

基于此，本文将依托和利用自身构建的全国范围内各级行政审批局建设的数据库资料，系统考察和分析这一政策创新扩散的实际过程与特征，并尝试验证既有政策扩散理论与假说在这一政策创新扩散实践中的适用性。

二、模式的扩散：行政审批局模式的形成与扩散过程

行政审批局模式是在行政审批制度改革的大背景下应运而生的。四川省成都市武侯区经历了平台聚合、集中审批、委托审批和实体承办四个阶段后于2008 年在国内首创行政审批局。天津市滨海新区在借鉴成都市武侯区经验和国务院授权基础上于2014 年组建行政审批局，实现“一颗印章管审批”。此后，行政审批局模式经历了“正式创立—两轮试点—广泛扩散”三个阶段，形成了在全国的大范围扩散。

(一)行政审批局模式的缘起：四川省成都市武侯区行政审批局的首创

行政审批局模式缘起于四川省成都市武侯区行政审批局。武侯区在经历了平台聚合、集中审批、委托审批和实体承办四个阶段后，成立了全国首个专门从事行政审批工作的行政审批局并实现了“审管分离”。

平台聚合。2003 年，成都市大力推进以“一站式”审批为标志的政务服务中心建设，将所有部门集中到政务服务大厅并设办事窗口，群众办事无需跑多个部门，在政务服务中心不同窗口即可办理事项。武侯区政府政务服务中心于2005 年6 月正式设立。但是，“一站式”政务服务中心模式存在审批事项由多个部门共同负责、部门审批互为前置条件等问题，导致部门之间容易出现相互推诿扯皮现象，反而降低了行政审批效率。

集中审批。2007 年7 月，成都市推行并联审批，在政务服务中心的“一站式”服务基础上进一步建设“一窗式”服务，即对于涉及两个以上部门共同审批办理的事项，实行由一个窗口协调、组织各责任部门同步审批，简化办事流程。2008 年1 月，四川省政府政务服务中心正式采取“一窗式”审批，并要求全省其他的政务中心借鉴、推广。随后，武侯区政务服务中心也采取“一窗式”受理的并联审批服务模式。

委托审批。2008 年10 月，武侯区政府在并联审批的基础上实行“行政审批集中委托制”，将办件量小和办件季节性较强部门的行政审批权统一委托给区政务中心，并按类别设置窗口，办理不同事项。至此，行政审批局的雏形已初步形成。但是，委托审批存在部门之间权责划分不明、协调困难进而影响行政审批效能的问题。

实体承办。经过前期的不懈探索，2008 年12 月24 日，武侯区行政审批局作为区政府工作部门正式成立并于次年开始运行。行政审批局专司行政审批职能，原来的审批部门则主要负责对行政审批行为的监管，目的是解决过去“重审批轻监管”“以审代管”等问题，探索实现“审管分离”。

武侯区行政审批局超越了政务服务中心的“外部循环”模式，提高了行政审批工作效能，为行政审批局模式的形成和广泛扩散奠定了基础。武侯区行政审批局创立后较长时间内都没有其他地方政府跟进，行政审批局模式还停留于地方自发探索创新阶段。

（二）行政审批局模式的形成：天津市滨海新区行政审批局的建立与全市推广

经国务院授权，天津市滨海新区行政审批局于2014 年5 月20 日设立，18 个部门的216 项审批职能和工作人员全部划转行政审批局，将109 枚印章合并成1 个，实行“一颗印章管审批”。李克强总理前往天津现场视察行政审批局工作，对该模式给予高度肯定与赞扬。2015年2 月，行政审批局模式在天津市全域内完成推广，全市16 个区、县和功能区都成立了行政审批局。

在以“一颗印章管审批”为特点的行政审批局模式基础之上，滨海新区引领行政审批局模式进行了升级与完善，主要体现在以下三个方面：首先，制定标准化操作流程，保障依法依规办事。为了保证行政审批行为在固定轨道上规范运行，滨海新区行政审批局以操作规程总则为指导，制定标准化操作流程（SOP），打造通俗版的办事指南，构建“场景式”审批服务。其次，扎实制度保障的“笼子”，以制度设计促进审批廉洁高效。监管是否可靠、闭环，是检验行政审批工作的一个重要标准。行政审批局提出“互联网+审管联动”的工作思路，首创线上掌上审管联动系统，实行受理、审查、踏勘、批准、出证的“五分立”和事项、人员、部门的“三集中”，从体制机制上规避了廉政风险。最后，加强行政审批队伍管理，提升自身防腐化水平。滨海新区行政审批局创新党建工作理念和管理模式，将22 个进驻部门与区政务服务办11 个支部组建为5 个“党建联盟”工作部，成立“党建联盟”。

天津行政审批制度改革在经历了一门一站式、一审一核的现场审批式、三集中三到位式和行政审批局加一门一窗一网式等四个阶段后，正式开始进入“人工智能审批”的第五个发展阶段，未来行政审批工作的发展方向也将向线上审批、智能审批转变。行政审批局模式作为一项政策创新，创新内容及价值主要集中在以下三个方面：首先，“一颗印章管审批”。行政审批局作为一级政府工作部门，直接实施审批，启用行政审批专用章。其次，以“审”促“管”，推动政府职能转变。行政审批局模式将行政审批权集中在行政审批局，原来的审批部门负责对行政审批局行为进行监督，变“以批代管”为“审管分离”。最后，从整体式治理角度创新和突破了传统治理格局。我国政府部门传统上存在着条块分割、衙门作风、部门利益和割据行政的问题，而行政审批局改革突破了条块分割的传统治理格局，整合了同级政府不同部门的全流程全周期的审批内容，是整体治理、协同治理、无缝隙治理的改革创新，符合国家治理能力和治理体系现代化建设的大方向。

（三）行政审批局模式的扩散：作为相对集中行政许可权改革主流模式的试点与推广

1. 行政审批局模式改革试点的开展

政策试点指通过新政策在一定范围和时间内进行探索，将该时间段产生的成果推广到更广阔的范围乃至全国。政策试点一般是在上级政府的指示下进行的，纵向府际关系在政策试点过程中发挥着重要作用。政策试点是中国政府推动政策创新的有效途径，是应对外界不确定性和减少政策实施风险的有效举措，也为潜在用户提供了边学边做的机会，使得创新的扩散成为可能。行政审批局改革试点经历了中央政府和省级政府推动下的两轮试点。

行政审批局试点首先在中央政府推动下开展。行政审批局于2008 年在成都市武侯区成立，其他地方的行政审批局在2014 年以后陆续成立。2015 年3 月《中央编办、国务院法制办关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》（中央编办〔2015〕16 号），提出在全国8 个省市组织试点市、县（市、区）或开发区就相对集中行政许可权实现形式进行探索。在8 个省市试点地区的探索实践过程中，“一颗印章管审批”的行政审批局模式实际上成为主流改革模式（见表1）。为了进一步推动相对集中行政许可权改革，2016 年6 月《中央编办、国务院法制办关于印发〈相对集中行政许可权改革试点工作方案〉的通知》（中央编办发〔2016〕20号），将试点地区进一步扩大并明确其他省如需开展试点或适当扩大试点范围，可参照执行。这一文件赋予了各省自主选择开展试点地区的权力，在此背景下，行政审批局模式得到进一步扩散。中央政府的认可与支持极大地促进了行政审批局模式在全国各地遍地开花。

2. 行政审批局模式的扩散

在中央政府、省级政府和市级政府的大力推动下，行政审批局模式在全国各地得到了不同程度扩散。根据推动主体的不同，可以将行政审批局的扩散分为省域扩散、市域扩散和逐步推进三种。2018 年5 月，《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深入推进审批服务便民化的指导意见〉的通知》（厅字〔2018〕22 号）提出全国范围内有条件的市县和开发区可以设立行政审批局，并将这一模式同其他5 种行政许可权相对集中办法一并向全国推荐。至此，行政审批局模式经历了模式初创—试点探索—广泛扩散的过程。

在中央政府认可和推荐的风向标下，各级地方政府纷纷采取行动推动行政审批局模式落地，方式主要有行政指令推动和自主学习推进两种。行政指令推动的扩散分为省域扩散和市域扩散两种方式。据统计，目前除天津市政府在全部市辖区推动普遍设立行政审批局之外，河北、山东、陕西、山西和海南等5 省主要是由省政府推动在全省范围内的市、县两级政府设立行政审批局，基本实现省域全覆盖。此外，一些地级市在市域内推广行政审批局全覆盖，如江苏省南通市于2015 年实现行政审批局市和区（县）两级全覆盖。其他地区行政审批局模式的扩散则更多的是本级政府自主学习推动下的渐进扩散方式。

除目前较为普遍的市、县两级政府设立行政审批局之外，还有一些地区探索对乡镇一级的行政审批事务进行集中统一管理。例如，江苏省太仓市沙溪镇2018 年5 月18 日成立行政审批局并划入180 项行政审批事项。2020 年6 月，山东省淄博市周村区南郊镇设立山东省首家乡镇一级行政审批服务所，承担个体工商营业执照、食品经营许可证等123 个事项的审批工作。在省级层面，2018 年10 月26 日，山西省行政审批服务管理局正式挂牌成立，整合行政审批服务管理、政务信息管理等职责，承担省政府优化营商环境等相关职责，但该局只是协调管理机构，不行使具体的审批职权，因此不属于省级行政审批局的建立。与山西省相似，2018 年11 月1 日，河北省成立省级政务服务管理办公室作为省政府直属机构，同时挂牌省行政审批服务管理局，指导全省行政审批制度改革工作，并建立健全了三级行政审批管理体系。

根据国务院办公厅政府信息与政务公开办公室的一项统计，2017 年全国地级市和区县（含开发区、自贸区等）共成立行政审批局180 个（其中135 个也是政务大厅的管理机构），平均划转15 个行政职能部门和119 项审批事项，实现了“一颗印章管审批”。在此基础上，本文以“中国各地行政区划名（省、市、县、县级市、市辖区、功能区）”和“行政审批局”“一颗印章管审批”等作为关键字在各地政府官网、新闻报道等渠道进行搜索，获取了各个行政审批局成立的时间、进驻部门数和划转行政审批事项数目等数据资料并构建了一个各级行政审批局的数据库。根据这一数据库的统计资料，截至2020 年12 月底，全国除香港、澳门特别行政区和台湾省之外的31 个省级单位中，22 个省、5 个自治区和3 个直辖市（天津、北京、上海）均实施了行政审批局模式的改革试点，只有重庆市未采纳行政审批局模式。截至2020 年12 月底，根据笔者的初步统计，全国范围内各级各类行政审批局共有1025 个，包括2 个副省级城市、13 个省会城市、92 个一般地级市、305 个市辖区、123 个县级市、381 个县和109 个各级功能区成立了行政审批局。各地设立行政审批局的具体数量参见表2。统计数据显示，行政审批局模式在经历了中央政府认可和推荐后，已经实现从“星星之火”（武侯—滨海）到“燎原之势”（已扩散至30 个省级地区）的转变，并出现“外溢”趋势（例如，笔者调研发现，曾有外国政府赴天津市滨海新区参观考察行政审批局模式的改革经验）。此外，不同于以往的政策创新与改革多集中在东南沿海地区，行政审批局模式比较集中地出现在北方地区，进而形成了天津市滨海新区引领的“邻省板块集成”（市—区、县两级整体构建）格局。可以说，行政审批局模式的政策创新与扩散，已经发展成为近年来中国公共政策创新扩散的一个经典事例。

三、扩散的模式：行政审批局扩散的特征

历经武侯区首创、滨海新区“自主创新”第一步后，中央政府开展两轮试点和向全国推荐“一颗印章管审批”的做法，推动行政审批局模式实现了“由点到面”的政策扩散。行政审批局模式扩散的特征主要体现在时间、空间和扩散网络三个方面。在行政审批局模式扩散过程中，既有中央—地方政府之间和省—市—县地方三级政府之间的纵向互动，也有同一层级同省域和不同省域之间的横向互动，共同促进了该模式的扩散。

（一）行政审批局扩散的时间特征：S 型曲线的新特点

罗杰斯（Everett M. Rogers）在《创新的扩散》一书中正式提出了政策创新扩散时间形态的S曲线理论，认为政策扩散是创新在特定的时间段内通过某种渠道在社会成员之间传播的过程。根据本文搜集到的可以明确行政审批局成立时间的数据，以时间为横轴，以年份为单位，以每年行政审批局设立的累计数量为纵轴，制作散点图来考察行政审批局模式在全国各地区的扩散趋势（见图1），发现行政审批局的扩散数量随时间变化呈S 型曲线，表现出渐进主义特点。在政策扩散的“准备阶段”，由于中央政府态度没有明确，只有少数地方政府跟进采纳，扩散速度缓慢。随着中央政府发文推动试点、行政审批局模式的广泛传播以及时间的累积，越来越多的地方政府开始跟进学习并采纳，行政审批局模式扩散进入“起飞阶段”。这一时期该模式采纳率迅速增长，截至2020 年12 月底，行政审批局模式已经扩散到全国30 个省级地区。

行政审批局模式在实践中也遇到了一系列的问题和阻力。首先，如何实现对行政审批局的有效监管以及审批与监管有效衔接的问题。其次，职能部门对口设置，工作上“条块分割”倾向突出。而行政审批局一般只在市、县两级政府设立，这使得行政审批局设立后面临缺乏对应垂直管理部门的难题。随着地方政府相对集中行政许可权自主空间和探索权的扩大，各地方政府拥有了更大的选择空间和创新空间。一些原本已设立行政审批局的地方政府改设政务服务管理局，并形成了“政务服务管理局+X（大数据局、优化营商环境办公室、政务服务中心等）”的相对集中行政许可权第三种改革模式。例如，兰州市撤销了原本已经设立的行政审批局，并在市内四区四县形成了“政务服务管理局+政务服务中心”的政务服务模式；昆明市则形成了“一局四中心（政务服务管理局+政务服务中心、公共资源交易中心、投资服务中心和党群服务中心）”政务服务体系架构。随着相对集中行政许可权改革的推进，行政审批局模式的扩散趋势也将会发生新变化。

（二）政策扩散的空间特征：“近邻效应”与“近攻效应”并存

空间上，行政审批局模式在全国扩散的过程中呈现出“近邻效应”与“近攻效应”并存的现象。以政策创新起源地为中心向四周扩散，随着空间距离的增加，行政审批局扩散的动力逐渐减弱，模式的采纳者逐渐减少，政策扩散在地理位置上具有一定的“近邻效应”，即人们倾向于采纳地理位置近邻和在经济、社会、文化等方面更为相似地区的创新。2014—2015年，行政审批局模式先是在天津市内六区一县、湖北省和宁夏自治区得到扩散，但由于这一时期缺乏中央政府的顶层设计，因此，行政审批局扩散的地理效应并不明显。此后，中央政府先后两次发文推动相对集中行政许可权改革试点的开展，行政审批局模式在原有省级地区内部继续扩散的基础上，开始在更多地区扩散。通过对各省级地区设立的市、县两级行政审批局和功能区行政审批局的数量进行整理后发现，行政审批局设立数量最多的地区分别是山东省（190）、河北省（187）、陕西省（128）、山西省（132）、四川省（65）、辽宁省（54）、江苏省（66）和海南省（27）等8 地，特别是在津、冀、鲁、陕、晋5 省出现的域内市、县（区）两级全覆盖的“邻省板块集成”现象显著呈现出行政策扩散的“近邻效应”。

也有学者提出了不同看法。朱旭峰等认为，中国的绩效评估在地理位置临近的地方政府之间造成了竞争，因此，同属一个上级政府的临近地方政府之间形成了“锦标赛式政策扩散（Championship policy diffusion）”，或笔者所称的“近攻效应”，即政策创新在处于同一上级政府的地理相近的地方政府间反而难以扩散。通过对行政审批局模式扩散的进一步考察可以发现，这一效应也一定程度存在。例如，四川省成都市武侯区是行政审批局的初创者，但紧邻四川省的重庆市却至今一直未采纳行政审批局模式。四川与重庆，固然地理相近，但没有出现近邻扩散现象，或许一定程度上反映出“锦标赛竞争”的“近攻效应”。

基于以上行政审批局模式的空间扩散特征，笔者初步得出如下判断：在中国公共政策创新和扩散实践过程中，可能呈现“近邻效应”与“近攻效用”并存的格局，背后的逻辑都是地方政府决策主体的理性选择所致。

（三）政策扩散的网络特征：纵横交错的吸纳—辐射扩散轨迹，垂直作用力突出

从行政审批局扩散互动的网络来看，既存在同一层级不同地方政府之间的水平互动扩散，也存在中央—地方政府之间、省—市—县三级地方政府之间的纵向互动。行政审批局的改革最初源于2008 年武侯区的自发创新，直到2014 年滨海新区学习武侯经验建立全国第二家行政审批局后，政策扩散现象才开始发生。从武侯区到滨海新区的最初扩散，主要是两个地方政府之间水平学习的结果。李克强总理对滨海新区行政审批局改革的肯定和随后2015年中央政府启动相对集中行政许可权改革试点工作，成为行政审批局模式由点到面扩散的重要促动力。在此背景下，首先是得到授权的8 个省级政府在中央要求下选定试点地区进行政策试验，而行政审批局模式作为主流模式为大多数试点地区所选择，且很多试点地区都到武侯区和滨海新区学习调研，由此形成水平扩散局面。与此同时，没有进入试点名单的其他地方政府学习和采纳行政审批局模式的行为也开始活跃起来，例如，宁夏自治区银川市就是在前往天津学习调研滨海新区行政审批局改革经验之后，于2014 年10 月成立了全国第一家省会城市行政审批局。以上局面构成了行政审批局模式在全国范围内“吸纳—辐射”式扩散的第一波。

2016 年6 月，中央政府再次发文推动相对集中行政许可权改革试点工作进一步扩大范围，从原来的8 省扩大至14 省（新增辽宁、安徽、湖北、湖南、广西、宁夏），并明确其他省份如开展试点或适当扩大试点范围，也可参照执行，从而事实上允许全国各省皆可选择开展试点。同时，该文件还明确在各类开发区积极推广行政审批局等模式，实行“一颗印章管审批”，行政审批局模式正式在中央政府文件中得到认可和在全国范围内推荐。2018 年的中央文件进一步提出“深化和扩大相对集中行政许可权改革试点，整合优化审批服务机构和职责，有条件的市县和开发区可设立行政审批局”，实行“一颗印章管审批”，从而使行政审批局模式的推广范围得到进一步扩大。也正是在此背景下，行政审批局模式得到更为广泛的扩散，乃至在天津周边多个邻省区域和海南省形成省内市、县两级全覆盖的扩散格局。

总体考察行政审批局模式的扩散过程可以发现：从中央政府的认可到中央政府的推动与扩大试点，吸纳—辐射迹象清晰且自上而下的垂直作用明显，同时，水平方向的学习扩散行为也十分活跃，吸纳—辐射式的扩散轨迹构成行政审批局模式全国扩散的主线。这从具体案例的角度进一步验证了周望和杨宏山等提出的政府间纵向关系是影响中国政策扩散过程的基础性因素的重要判断。

虽然行政审批局模式目前实现了全国大范围的扩散，但从武侯区行政审批局2008 年设立、2009 年正式运行，到国务院授权滨海新区成立行政审批局之前的6 年间，行政审批局模式在其他地区并未扩散。武侯区行政审批局成立后之所以未能立即扩散，除了受到扩散阻力较大和扩散动力不足等因素的影响外，关键是没有得到中央政府的认可，这也进一步验证了自上而下的垂直作用在中国政策创新扩散过程中的重要性。

第一，是否得到中央政府的认可。在中国，地方政府的创新是否能够扩散取决于中央政府的态度，政治权威认可程度的高低决定着创新生命力的大小。得到中央支持的地方创新，会被树立为典型经验示范，成为政策学习的榜样；而未获中央认可的地方创新，则会被悬置，随着时间推移甚至可能逐渐消解。武侯区是行政审批局模式的发明者，但在中央政府并未对武侯区的创新举措表示明确认可与支持的情况下，大部分地方政府对该项创新基本会持一种观望而非跟进的态度。相比之下，天津市滨海新区行政审批局改革则是在中央政府授权之下进行的，并获得中央政府的认可与肯定，再加上中央政府3 次发文直接推动试点与推广，释放的信号明确且强烈。在“分级制政策试验”的分析框架内，上级对下级先行先试的鼓励是一种赋权机制，决定了下级开展试点的合法性与广度。试点文件实际上赋予了地方政府成立行政审批局的自主权与合法权，随着越来越多的地方采纳行政审批局模式，政策创新的结果越来越清晰，人们对于建立行政审批局的预期的成本和风险评估也愈加明晰。此后，不仅试点地区建立起行政审批局，其他地区也纷纷开展学习并建立行政审批局，形成了行政审批局由“点”到“面”的全国扩散局面。

第二，行政审批局模式扩散存在阻力。推广行政审批局存在非常大的阻力，这主要体现在以下三个方面：首先，行政审批局面临着法律授权合法性的争议。一些学者认为，“经过国务院批准，就可以由省一级人民政府决定变更行政机关的某些职权范围，这种做法实质上违反了宪法和组织法的规定”。还有学者认为，行政审批局违反了“职权法定”的原则。在这种情况下，采纳行政审批局模式就面临缺乏合法性的风险。其次，行政审批权在传统上被认为是政府部门最为重要的权力，而行政审批局模式把原属于其他政府部门的行政审批权统一集中审批，就剥夺了原属于其他部门的权力。因此，设立行政审批局可能会遭到传统政府职能部门的反对与抵触。最后，中国政府的“条块”管理体制使得行政审批局设立后存在管理和运行方面的问题。长期以来，中国实行职能部门对口设置，职责同构，工作上“条块分割”倾向突出。然而，行政审批局一般只在市、县两级政府设立，这使得行政审批局设立后面临着没有对应垂直管理部门的难题。

第三，政策扩散动力不足。罗杰斯认为，政策创新—决策过程要经历认知、说服、决策、执行和确认五个阶段，创新采纳者未获得有关政策创新的充分信息可能会拒绝和终止创新。创新扩散本质上是信息交流和传播的过程，创新的宣传是促进扩散的一项重要动力，缺乏宣传和推广，可能会导致一项创新扩散速度缓慢甚至失败。以“篇名”为检索项，以“行政审批局”为检索词在“中国重要报纸全文数据库”中进行检索发现，2008—2014 年涉及行政审批局的报刊文章仅3 篇，而2014—2020 年共有报刊文章411 篇，行政审批局在前6年得到的关注度和宣传力度明显小于后6 年。可见，即使一项创新已经被证实具备优势，创新的扩散和被采纳也是需要宣传推广的，否则就会面临“酒香也怕巷子深”的问题。

四、结论

行政审批局作为相对集中行政许可权改革的模式之一，国内学术界相关研究基本上集中在行政体制改革和对该模式合理性、合法性的探讨等领域，从政策创新扩散的分析视角对行政审批局模式的政策扩散过程进行考察的成果几乎没有。本文从政策创新扩散的理论视角对行政审批局模式创新扩散过程进行了总体考察，研究发现：行政审批局模式的政策创新扩散累积数量随时间变化符合政策扩散理论提出的经典的S 曲线规律；行政审批局模式的空间扩散呈现出“近邻效应”与“近攻效应”交叉并存的格局；行政审批局的扩散网络呈现出多层级、纵横交错的吸纳—辐射式的扩散轨迹，纵向垂直作用显著。行政审批局模式的创新扩散案例实践既较好地验证了传统政策扩散理论对于中国政策扩散实践的有效性，也揭示出中国政策创新扩散的独特机理与特性。