专访 | 刘艺：检察公益诉讼保障督察整改落到实处

在最高人民检察院发布检察公益诉讼协同推进中央生态环境保护督察整改典型案例后，《环境经济》专访了中国政法大学法治政府研究院教授刘艺。她同时也是中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任。

刘艺认为，中央生态环保督察机制是发现系统性环境违法、长期破坏环境线索的重要机制之一。但这项机制具有周期性和运动性的特征，无法持续关注、长期督促有关企业和部门整改。因此,将相关案件移送给检察机关,借助司法力量持续推动相关案件的整改落实,恰恰反映出中央生态环保督察机构“功成不必在我”大局观和系统观。而检察机关继续办理相关移送案件体现了司法机关服务保障大局的责任与担当。以下是记者与她的对话。

以下为文章原文：

检察公益诉讼参与生态环保督察整改合力作用明显

《环境经济》：2022年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察整改工作办法》明确了检察机关对督察移送的生态环境损害问题，依法开展公益诉讼的职责。您怎么看检察公益诉讼参与生态环保督察整改?

刘艺：党的二十大报告强调“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”“全面推进国家各方面工作法治化”。检察公益诉讼制度和中央生态环境保护督察制度都是习近平总书记亲自部署、亲自推动的重大制度创新和改革举措。检察机关发挥公益诉讼检察职能协同推进中央生态环境保护督察整改,是生态文明法治的重要组成和实践创新，是习近平生态文明思想、习近平法治思想的融合贯通、落地生根的宝贵财富。

最高人民检察院明确，检察公益诉讼参与生态环保督察整改,目的就是发挥支持补位作用,用法治力量保障生态环保督察整改落到实处,最大限度推动问题全面整改、彻底整改。检察公益诉讼作为环境保护治理体系中的一支重要力量,应当积极在生态环保督察整改工作中发挥作用,以办案实效、制度创新、机制完善推动生态环保督察整改走深走实,切实增强人民群众对生态环境的获得感、幸福感、安全感。

《环境经济》：根据最高人民检察院公布的数据，截至2022年12月，在已办理的2982件公益诉讼案件中，民事有100件，索赔环境损害赔偿金约8亿元;行政有2715件，其中诉前检察建议1790件;支持有关部门开展生态环境损害赔偿磋商84件，达成赔偿协议金额共计13亿余元。您怎么解读这些数据背后的深意?

刘艺：这些数据折射出三方面意涵：首先，生态环保督察整改存在"最后一公里"难题，如行政机关依法履职后仍难达到恢复公益的结果，或者污染主体不积极履行修复、赔偿责任的，易陷入“企业污染、群众受害、政府买单”困局，需要外部法治助力。

其次，检察公益诉讼具有解决难题的特殊优势，既可以通过刑事附带民事公益诉讼打击犯罪、维护公益，也可以通过民事公益诉讼向污染主体索赔环境损害赔偿金，还可以通过行政公益诉讼促进解决如跨区域协调难度大、多部门监管职责交叉等环保履职难题。

再有，检察公益诉讼参与生态环保督察整改合力作用明显，通过民事公益诉讼、行政公益诉讼和支持有关部门开展生态环境损害赔偿磋商等，切实发挥了司法与行政在生态环境保护方面的合力，在保护生态环境的同时还促进了依法行政和社会治理。

《环境经济》：由此衍生一个问题，您怎么理解检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的相同与不同?或者说，生态环境损害赔偿与公益诉讼检察衔接机制如何更好地衔接?

刘艺：生态环境损害赔偿诉讼是一种创新型的诉讼类型，属于特殊类型的民事公益诉讼，主要是由政府或者其职能部门以诉的方式保护国家利益的一种诉讼类型。这类诉讼在提起诉讼之前，会借助磋商等方式与生态环境损害赔偿责任人进行协商。这样的诉讼方式不同于普通环境民事公益诉讼、普通环境侵权责任诉讼。因为普通环境侵权诉讼无需经过诉前的磋商程序；而普通环境民事公益诉讼只有提起诉讼的主体是检察机关才会经过诉前程序。检察机关履行的诉前程序从属性上看是诉权衔接程序并非磋商程序。生态环境损害赔偿诉讼与检察民事公益诉讼之间存在案件范围、起诉主体、诉前程序等方面的差异，但是从诉权基础、诉讼原理和诉讼程序等方面看，两者都属于民事公益诉讼。为了充分保护生态环境、全面维护社会公共利益，实践中已经建立起两者的有效衔接机制,充分发挥制度合力。以最高人民法院、最高人民检察院公布的《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》（法释[2022]15号）为例。

一是生态环境损害赔偿诉权与检察民事公益诉讼的诉权之间有衔接性。该司法解释规定，有关部门根据职能分工提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的，人民检察院可以支持起诉。检察机关只有在有关部门仍不提起诉讼的情况下，才能向有管辖权的海事法院提起民事公益诉讼的。以上规定确立了诉讼顺位和衔接机制，即生态环境损害赔偿诉讼处于优先顺位，检察公益诉讼是补充、兜底和保障的诉讼机制。但基于生态环境保护的全面性原则,对于生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后又发现新证据或者新损害的，检察机关还可以继续提起公益诉讼。但是否适用救济穷尽原则还存在理论上的争议。

二是两项制度之间非常重视线索移送和信息共享，全国已基本建成各级检察机关与同级生态环境、自然资源等部门的常态化线索移送机制。根据该司法解释第三条规定人民检察院在履行职责中发现破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的行为，可以告知行使海洋环境监督管理权的部门依据本规定第二条提起诉讼。

三是两个机关之间还需加强诉前沟通和双向通报。检察机关可以在发出民事公益诉讼诉前公告时同步通报相关行政机关，行政机关可以在开展生态环境损害赔偿磋商时、邀请检察机关参与，加强对事实认定、法律适用等问题的共同研判。

典型案例体现了对行政执法专业性、直接性、优先性的高度认可

《环境经济》：您怎么评价这10件典型案例公布后，带来的法律效果和社会效果?

刘艺：第一体现了行政机关执法优先性和检察替代性原则。这些案件都体现检察机关对行政机关作为第一顺位公益保护人角色定位的尊重和行政执法的专业性、直接性、优先性的高度认可。行政机关通常比检察机关更快发现环境违法线索，运用行政调查、行政强制等执法权以及以诉权为保障的磋商权，能更高效解决环境污染问题。只有当行政机关通过行政手段仍然无法解决或者解决不到位时，才是发挥检察公益诉讼的补充执法功能的时机。检察机关的公益司法保护手段兼具能动性、替代性、权威性等特性。

如在海南省三亚市人民检察院诉三亚某公司非法侵占自然保护区民事公益诉讼案中,行政机关未能与违法主体达成生态环境损害赔偿磋商协议、亦未提起生态环境损害赔偿诉讼的问题，检察机关再依法提起民事公益诉讼，追究违法主体生态环境损害责任。又如在浙江省龙港市人民检察院督促整治新城围垦区垃圾堆放点污染环境行政公益诉讼案中,行政机关已经启动整改工作，检察机关可暂缓立案并跟进监督，当发现行政机关整改不到位、不彻底时，再及时督促有关部门积极履职，确保整改实效。

第二，凸显了检察机关融合履职的能动优势。检察机关保护公益的手段，除了公益诉讼职责之外，还有刑事检察等职能。检察机关为了确保受损公益的全面保护和违法责任的全面承担综合运用刑事附带民事公益诉讼、普通刑事诉讼与生态损害赔偿诉讼相衔接以及生态损害赔偿诉讼与民事公益诉讼相衔接的机制等。

如在北京市昌平区人民检察院诉某石材公司非法占用农用地、非法采矿刑事附带民事公益诉讼案中，检察机关在追究违法主体刑事责任的同时，还依法提起附带民事公益诉讼,要求其承担生态环境损害责任。又如在山西省晋中市检察机关诉某煤气化公司大气污染民事公益诉讼案中，针对企业违法排污损害生态环境问题，检察机关可以通过检察建议督促行政机关依法全面履行监管职责。行政机关履职后仍难以达到恢复公益效果时，检察机关应当依法提起民事公益诉讼，追究违法主体生态环境损害责任。

第三，强化了延伸法律监督职能，运用社会综合治理职责积极推动溯源治理。2018年新《中华人民共和国检察院组织法》颁布时，将检察建议作为检察机关的法定职权。这就意味着检察机关在办理公益诉讼等案件时发现社会治理问题，可以通过制发检察建议等方式促进堵漏建制、完善治理。

如在湖南省检察机关监督支持湘西州人民政府对某锰业公司开展生态环境损害赔偿案中，检察机关在履行公益诉讼职责，监督支持行政机关开展生态环境损害赔偿的同时，还就“锰三角”矿业污染综合整治中存在的政策执行、产业引导、行业监管、规范执法、溯源治理、责任追究等问题，向州政府制发社会治理检察建议，建议其科学统筹谋划综合整治工作，推动矿业经济绿色转型发展。

建议加快生态损害赔偿诉讼与检察公益诉讼同步立法

《环境经济》：我们注意到，检察机关在办理督察移送的案件过程中，非常注重坚持系统观点，坚持在办案中服务。我们想问的是，检察机关办理督察移送案件与办理普通的检察公益诉讼案件有什么不同吗?

刘艺：习近平总书记指出“系统观念是具有基础性的思想和工作方法"。中央生态环保督察机制是发现系统性环境违法、长期破坏环境线索的重要机制之一。但这项机制具有周期性和运动性的特征，无法持续关注、长期督促有关企业和部门整改。因此将相关案件移送给检察机关，借助司法力量持续推动相关案件的整改落实.恰恰反映出中央生态环保督察机构“功成不必在我"大局观和系统观。而检察机关继续办理相关移送案件体现了司法机关服务保障大局的责任与担当。以系统治理助推污染防治向更深问题层次、更广领域、更高要求发展。

与办理普通的检察公益诉讼案件相比，检察机关办理督察移送案件时，更加注重发挥协同作用。一方面，既注重能动履职，主动排查中央生态环保督察案件中的关联性问题、深层次问题，依法办理移送案件和衍生性案件，为办案提供有力保障;又举一反三、以点带面推动问题整改，推动完善相关行业、领域区域的综合治理。另一方面检察机关从服务保障经济社会高质量发展的角度出发，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的功能，继续坚持严的主基调不动摇，依法惩治污染环境违法行为，又全面贯彻宽严相济的原则，注重了对涉案企业的保护和引导，助推企业向绿色发展、高质量发展转型。

《环境经济》：对于今后检察机关如何进一步提升督察移送案件办案质效方面，您有什么意见建议?比如，法律制度机制如何进一步完善。

刘艺：检察机关要深入贯彻落实习近平生态文明思想习近平法治思想和习近平总书记关于生态环境保护督察的重要讲话和指示批示精神，从规范、机制等方面发力，不断深化办理督察移送案件质效。

积极推动立法，加快生态损害赔偿诉讼与检察公益诉讼同步立法。实务部门和学界都应研究两种机制各自的规范体系，以及两者之间多种衔接机制，对独立的、完整的、相互衔接的生态损害赔偿诉讼与检察公益诉讼的法律规范体系达成共识，以便全面调整生态损害赔偿的磋商权、其他主体的诉权与检察公益诉讼诉权之间的顺位，处理好这些权力与行政执法权、与刑事公诉权及其他公益诉权之间的关系，推动我国公益司法保护机制之间形成良性循环。

在完善机制上，应由最高人民检察院积极主动联系中央生态环境保护督察办公室、生态环境部，形成定期的线索移送、联合督办督察等机制，统一指派线索和提级督办督察，加强指导和监督，增强生态环保督察移送案件的办案质效。

在落实规则方面，检察机关办理督察移送案件，既要遵循《人民检察院公益诉讼办案规则》等一般办案规定，又要严格落实《中央生态环境保护督察公益诉讼案件线索交办督办工作办法》等，进一步提升办案规范性和统一性。