行政活动编的编纂思路

杨伟东

（中国政法大学法治政府研究院教授）

摘要：行政活动法律规范进入行政法典并独立成编，学术界达成的共识多于争议。之所以使用行政活动命名该编，源于行政活动比核心概念行政行为更具涵盖性，且不会削弱行政行为这一概念的地位，但该编不宜包括政府运营活动和部分内部行政活动。行政活动编的体系和结构安排，需要在妥善处理实体与程序统分、行政活动编与总则编在内容上的合理配置的前提下，以体系性、类型化和开放性为基本思路，形成行政规则制定分编、行政决策与规划分编、典型行政执法行为分编、其他行政活动分编、行政程序和政府信息公开分编共五分编。为推动行政活动的发展及其法治化，行政活动编应致力于推进行政活动的规范充分化、合作化和智能化。

关键词：行政法典；法典化；行政活动；行政行为；行政程序

随着《中华人民共和国民法典》（以下简称“民法典”）的成功编纂，法典化迅速成为理论与实务界讨论的热点话题。行政法法典化是其中备受关注的重要议题，全国人大常委会已将行政法法典化列入立法工作计划，学术界围绕这一议题展开了热烈讨论。目前，行政法法典化工作尚处于起步阶段，编纂的方向和思路具有全面性和开放性，现有研究总体上亦带有很强的宏观性和导向性。不过，行政法法典化工作的推进，既需要整体性、方向性的宏观布局和战略构想，也需要针对具体制度的深入分析和细节安排。本文主要关注行政活动编的编纂思路，侧重从中观层面思考和探讨有关行政活动法律规范进入法典涉及的“形”与“实”的问题。“形”主要指涉及行政活动的法律规范载入行政法典的用语、范围、体系、结构等问题，“实”主要指规范行政活动的方向和重点等问题，希冀能通过讨论和分析不断推动行政法法典化研究的深化。

一、行政活动编的用语和范围

当前围绕行政法典的编纂思路、方式和体系等基本问题，学术界观点纷呈，存在诸多分歧。聚焦到行政法不同组成部分的法典化上，学术界的争议则呈现出不同的样态。行政组织规范、行政监督救济规范是否应纳入行政法典本身即存在很大争议，而不应纳入的理由各不相同。相反，在行政活动法律规范法典化问题上，学术界有共识，也有争议。

行政活动法律规范应进入行政法典并成为法典的重要部分，是目前学术界的主要共识。我国学者对行政法的界定尽管不统一，但是通常认为行政法是“有关行政的主体及职权、行为及程序、违法及责任和救济关系等的法律规范的总称”，主要由行政组织法、行政行为法、行政监督救济法三部分组成。就此三部分进入行政法典问题，学术界的认识有较大分歧：一些学者认为，行政组织法主要调整行政内部关系，规范行政内部事务，与公民、法人或者其他组织的关联程度较弱，主张不将其纳入行政法典之中；也有学者以“行政救济法在我国已发展为独立的、成熟的规范体系，纳入行政法典中意义不大”为由，提出将行政监督救济法排除在法典之外。对致力于构建体系化的行政法典的编纂者而言，这些观点显然有辨明的空间，行政组织法和行政监督救济法是我国行政法体系不可或缺的组成部分，理应成为行政法典的重要内容，与行政活动编共同构筑行政法典的整体。不过，从这些认识中可以看出，与行政组织法、行政监督救济法的法典化在现阶段存有较大争议形成对照的是，学术界对行政行为或行政活动法律规范进入行政法典鲜有争议。

在现代社会，行政机关对经济社会进行管理，必然要采取一定的措施或者实施相关的活动。行政活动，是指行政机关以维护经济社会秩序和提供社会福祉为目的，行使管理职能而采取的各项措施、行为。行政活动是行政机关和行政组织的行为输出，也是行政监督救济的对象。对行政活动的有效规范，既是现代行政法的重要使命，也是抓住规范行政权力的关键点，因而将行政活动纳入行政法典之中加以规定，独立成编，甚至成为法典的核心部分，是基本共识。然而，在此共识之外的许多问题上则存在较大分歧，首当其冲的是行政活动编的用语和范围。

（一）用语

使用哪一用语作为行政活动编的名称并非简单的技术问题或语词选择问题，而是关系到基本概念或者核心概念的选择及其承载的理念传递和体系确立，以及法典调整范围的重大问题。

一直以来，“行政行为”一词为中外行政法学界使用。王名扬先生很早就指出，行政行为“是国际公认的研究行政法学的专用词”。其创立源于19世纪法国和德国行政法理论，并逐渐成为“行政法学体系中一个枢纽性、基础性的核心概念”。大陆法系国家，行政行为是行政法学中的核心概念，也是行政法规范的主要对象。“行政法教科书中均把行政的活动和活动形式置于首要地位”，相应地在（部分）行政法典中具有特别地位。如有学者指出，“行政行为是世界各国和地区行政程序法典的重心所在。”在现有较为全面的行政法典中，行政行为地位亦是如此。例如，蒙古国2015年《一般行政法》共设五编，行政决定与其他行政行为分别成为两个独立的编。格鲁吉亚1999年《一般行政法典》共有16章，有关行政行为一般规定、行政合同、行政程序一般规定与专门规定程序多达9章。行政行为的地位在英美法系国家虽不如大陆法系国家，但同样具有重要作用。例如，美国联邦《行政程序法》不仅对行政行为而且对规则制定、裁决、许可、制裁等特定的行政行为专门作出了界定。

近代我国在20世纪初引入行政行为概念，1905年我国学者编辑的行政法著作开始使用这一概念，并把行政行为编作为重要内容。之后，行政法著作多将行政行为界定为“在法规之下，经行政权之公之意思表示，而发生某项法律效果之行为”，并在此之下分别对法规命令、行政规程、行政处分、行政行为强制执行等章节展开分析。其中的行政处分大体相当于我们今天使用的具体行政行为，指“行政权之作用而为具体与特定之实施”，包括处分命令、许可、认可、特许、征收、裁决、公证、公告等方式。

目前，我国行政法学界对“行政行为”一词的使用，虽有行政法学传统因素的传承之意，但更多受到前文已提及的改革开放后由王珉灿先生于1983年主编的第一本全国统编行政法教材《行政法概要》的影响。当今，“行政行为”一词在我国已不仅仅是学理概念，而且通过相关法律演化转变为法律概念。因此，用“行政行为”作为行政活动编的名称似乎顺理成章。不过，问题恰恰出现在行政行为外延限度之上。

“行政行为”一词虽是许多国家通用的行政法概念和术语，但其意义和范围不尽相同。“各国的行政法都有自己的特点，当然影响学者对行政行为的意义和范围的解释。”如法国采用的是广义界定，把行政机关采取的发生行政法律效果的行为都归入行政行为。德国、葡萄牙等国则采用狭义的界定，仅指具体行政行为。我国理论界和实务界一直对（具体）行政行为的界定存在不同认识。行政活动或者行政行为是行政机关行使行政权力的产出，由于行政事务多元，行政机关完成行政任务的方式也呈现多样化，既有制定规则的行为，也有具体行政行为；既有授益性行政行为，也有负担性行政行为；既存在单方行政行为，也存在双方行政行为，还包括事实行为、程序性行政行为等。面对如此繁多的行政活动，学术界出现了对“行政行为”一词从仅指具体行政行为的最狭义到涵盖行政主体实施的所有行为的最广义多达六个梯次的界定。同时，“随着社会的发展，公共行政面临的事务越来越多。为妥善解决各项行政事务，行政方式必须因事制宜”，其结果是行政活动及其方式呈现不断增多之势。

面对外延宽窄明显不同的行政行为的学术界定，修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“行政诉讼法”）基于拓宽行政诉讼受案范围的需要，采用了广义的行政行为的界定，使“行政行为具有较大的包容性和解释空间”，可以将抽象行政行为、行政协议等行为均纳入其中，这也是不少学者主张应坚持使用“行政行为”概念的重要原因。

“行政行为”既是学术界熟悉的概念也是法律概念，使用这一概念的确有一定的优势。然而，棘手的是，即使将其外延拓展至行政诉讼法可允许的限度，依然无法涵盖“行政主体为实现行政目的或基于公共行政的需要，所实施的一切行为或采取的一切措施、手段或方法”，如行政调解、行政指导等。若使用“行政行为”作为编名，显然无法把行政调解、行政指导以及未来生成的新型行政活动方式纳入其中。这极可能意味着必须将它们排除在行政法典之外，对以构建具有涵盖性、体系性为指向的行政法典编纂者而言，这并非大家愿意看到的结果。因此，假若坚持使用“行政行为”一词，就必须继续拓宽行政行为的外延，将其理解或者确定为“行政主体行使行政权做出的所有行为”。但是，这必然涉及到对行政诉讼、行政复议受案范围的重新审视，极可能需要对《行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“行政复议法”）对受案范围的规定作出修改。更为重大的挑战是，“不断拉张行政行为外延”虽可缓解一些矛盾，但也存在造成“严重后果”的可能。

而使用更具涵盖性的“行政活动”作为编名，是在保持行政诉讼法对行政行为内涵与外延不变的情况下能够兼顾各方需要的选择。“行政活动”一词显然比“行政行为”一语更具涵盖性和包容性，它虽非法律概念，但实际上是行政管理和日常生活中的高频用词，行政机关和公众对其的使用率和认可度丝毫不亚于“行政行为”，选择这一用语不会产生疏离感和陌生感。在“行政活动”这一上位概念基础上，行政法典应将“行政行为”作为支撑性概念加以使用。虽然这可能在一定程度上减损“行政行为”概念的地位，但减损度不大。事实上，一些国家的理论和立法也采用了这一方式。如日本学者常用“行政作用”一词指称行政机关实施的公法意义上的全部活动，行政行为是其下位概念。如此安排，并未影响行政行为在行政法（学）上的地位，行政行为仍被“作为行政的主要形式”。《西班牙行政程序法》（1958年）第三编编名使用的是“行政作用”，但该编规定的重点是行政行为。因而，我们倾向于将该编命名为“行政活动编”。

（二）范围

与用语选择密切关联的另一重要问题，是行政活动编的适用范围，前文对行政行为外延的分析比较事实上已清晰呈现了这一问题。在将行政活动编所适用的范围界定在行政机关或行政主体行使行政权实施的公法意义上的活动之后，仍需要阐明和确定是否将行政内部活动、政府运营活动等纳入该编的调整范围。

我国对行政活动和（具体）行政行为的界定和关注，基本是以外部性活动或行为为中心的，特别是行政诉讼和行政复议的发展和制度安排强化了外部性活动或行为的重要性。2018年2月，最高人民法院公布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，明确把无外部法律效力的行为、层级监督行为、过程性行为排除在行政诉讼受案范围之外，即是集中体现。然而，相当多的与外部管理活动密切相关的内部性行政活动或行为虽不在行政复议、行政诉讼的受案范围之内，但仍须受行政法的规范和调整，其中，不少规定应当进入行政法典之中。不过，需要根据规范的内容来确定应当进入到哪一编或部分。涉及到行政组织内部管理、运行和公务员管理等事项，需要纳入到行政组织编部分；涉及到行政监督行为，需要纳入到行政监督救济编部分。而涉及到与行政活动相关联的职权分配、管辖、权限争议解决等，则需要纳入到行政活动编部分。如果设单独的行政程序编，一些规定需要安排到行政程序编之中。

近年来，一些学者提出政府运营活动概念，并指出其应适用特别规则。政府运营活动主要指政府以经营者的身份，通过资源配置和直接或间接参与经济运营方式，以达成推动经济发展的目的。目前国内学术界对政府运营活动鲜有关注，对其范围缺乏共识，甚至对其存在的正当性也可能存在争议。依现有研究，政府运营活动主要包括经济发展规划、经济开发区的设置与调整、公共基础设施布局、国有企业的设置及管理、国有土地出让行为、政府采购行为、参与市场交易的行为等。

虽然政府运营活动也属于广义的行政活动，且与以管理职能为基础的行政活动可能存在着一定的交叉，不过二者有明显的区别。一是活动主体身份不同。在从事政府运营活动时，政府或者行政机关的身份和定位主要是经营者。而在从事一般的行政活动时，政府或者行政机关的身份和定位则主要是管理者。二是活动目的不同。政府运营活动的目的是促进经济发展和繁荣，达到国家或者某一地区经济的持续增长目的。一般的行政活动的目的是维护国家安全、经济社会有序，以及在此基础上的增进人民福祉。一般的行政活动并不排斥并内含最终促进经济增长的积极意图，但这一意图基本是以通过营造良好的市场环境，以及给予市场主体更有利的刺激，通过调动市场主体的积极性、创造性来实现的。政府或行政机关不是也不应是微观经济活动的参与者，其对经济发展的贡献是以宏观经济调控和市场监管等间接方式来实现的。三是活动方式不同。一般的行政活动传统上基本是权力为基础的，包括行政处罚、行政许可、行政强制等典型的命令服从的行政活动，限制性、制裁性曾是这类活动的重要特点。近年来，我国重视柔性、激励性行政活动的运用和发展，尝试构建刚柔相济、约束并激励并重的行政活动谱系。相反，政府运营活动则以促进、激励为主。正是源于二者的重大区别，对二者的规范方向和重点存在重大差异，相应地二者进入行政法典的思路和方式将存在明显不同，需要分别加以研究和处理。总体而言，对具体的政府运营活动不宜纳入行政活动编加以调整和规范。不过，若不设单独的政府运营活动编，基于规范的需要可以在总则编中确立政府运营活动应遵循的基本原则和要求，为在行政活动编对尚未规定的特定政府运营活动确立可适用或参照的依据指引。

二、行政活动编的结构

在厘清行政活动编的基本范围后，需要关注的是行政活动编内的体系和结构。有关行政活动编体系和结构的安排，不可避免地涉及两个重要关系的妥善处理。

（一）两个关系的处理

1.实体与程序规定的分设与统一?

围绕行政法典究竟应当是行政程序法典还是融实体与程序为一体的法典，目前学术界尚存在重大分歧。一些学者主张，我国行政法典应当是行政程序法典或至少应当是行政程序主导的法典。然而，根据我国行政法的现状和发展需要，以及行政法体系化的要求，融实体与程序为一体的法典应当是理想和现实的选择。对此，学术界已有不少研究，而且仍会继续引发争鸣和讨论，鉴于本文的分析重点，在此不予赘述，而将重点放在实体与程序合一的行政法典如何在内容和技术方面处理二者的关系之上，即对实体事项与程序内容一体予以规定，还是分别规定甚至是各自成编。

现代行政法的重要成就之一，是对行政程序的重视以及带来的行政程序法治的崛起。传统行政法认为，“对于行政的控制，有依据实体法律行政的原理和事后救济体系就足够了。但是，事后救济绝对不是完全的救济。理想的做法是尽量公正地作出决定”。伴随着行政权力的扩大和行政裁量事项的增多，行政程序的重要性和地位日益提升。正是源于对行政程序的高度重视，20世纪中后期行政程序法治及其法典化成为行政法治发展的一道靓丽风景线。

当然，“在实体性规制之上加入程序性规制，绝对不是质的变化，而是同质的论理性归结”，能够使程序与实体机制共同构筑起规训行政权力之网。理论上，将实体性规定与程序性规定放置于同一编之中并一体加以规定，是简单而直接的选择。不过，这一安排存在下列问题：一是造成该篇体量过于庞大。行政活动或行政行为本身的类别就多，方式又各异，即使单纯的实体性规定或者单纯的程序性规定，体量应当就会超过行政组织编、行政监督救济编的内容规模，二者合一将使其体量超大，难免造成与其他各编的结构性失衡。二是造成实体性规定与程序性规定的杂糅。作为规制行政权力的方式，实体性机制与程序性机制虽然指向一致且常需要共同作用，但二者的规制方式不同，规制重点存在差异，因而针对不同的行政活动或行为事项需要清晰确定使用规制的思路、重点和方式，并在此基础上作出具体规定。换言之，就某一行政活动或行为的规定，是以清晰区分实体性机制与程序性机制为前提的，而从文本上能够明确对二者进行清晰界分也有助于实施。相反，将实体性规定与程序性规定杂糅在一起，反而不利于辨识、理解和把握。三是不利于凸显行政程序的地位和作用。在现代行政法中行政程序的作用突出，在法典的特别部分以“行政程序”命名并列出专门规定，不仅能宣示行政程序的重要性，而且能清晰呈现有关行政程序规则。相反，把实体性规定与程序性规定混合，将使有关行政程序的要求湮没在大量的行政法规范之中。

基于上述分析，对行政实体性事宜与行政程序性内容分别规定是更为合理的选择。根据分设的程度，有两种可能的方案。一种方案是，设置独立的行政程序与政府信息公开编，将其置于与行政活动编同等地位，是高度重视行政程序和政府信息公开的方案，也是理想方案。另一种方案是，把行政程序与政府信息公开内容纳入行政活动编之内，但在该编内专设行政程序与政府信息公开分编，实现编内实体性规定与程序性规定的分离。这一折中方案，虽不能避免合一规定存在的第一个问题，但基本可以解决后两个问题。考虑到后一方案的兼顾性，若需要可将行政程序与政府信息公开分编上升为编，故本文以这一方案安排行政活动编的体系和内容。

2.行政活动编与总则编的内容配置

作为行政法典的组成部分，行政活动编无疑将与其他编产生重要关联。不过，作为行政法典的分则编，行政活动编与其他分则编的关联主要体现为规定本身的衔接，如对行政活动的界定必然与行政组织法密切关联，而行政活动的范围则关涉到行政监督救济的规定。不过，行政活动编与行政法典的总则编的关系则更为复杂，也更为重要，因为其不仅涉及到两编规定内容的衔接问题，更涉及到行政法典的内容配置的结构性问题。

行政法典的总则编不仅是行政法典的重要组成部分，而且处于统领性地位。依此定位，凡属于行政法共同性、核心性的概念、原则和制度理应在总则编中加以规定，而具体性规定则应纳入分则各编之中。尽管如此，一旦进入具体内容的配置，必然会遇到相关规定的甄别、选择，甚至是对总则编与分则编关系的再审视。就行政活动编与总则编的内容配置而言，需要研究的问题是涉及行政活动的哪些规定应当纳入总则编之中。

基于行政活动编的基本范围和总则编的地位，有两个重要事项需要进入总则编之中，即行政行为的一般性规定与行政程序的一般性规定。如前所述，尽管行政活动编可能无法以“行政行为”命名，但并不影响或妨碍行政行为概念在行政法（学）上的核心地位，因而就行政行为的一般性事项纳入总则编予以规定，既能彰显“行政行为”这一概念的基础性地位，也能契合总则编统领性作用。详言之，有四方面的内容需要纳入总则编：一是行政行为的一般规定，即行政行为的界定、形式、成立、生效等；二是行政行为的合法要件；三是行政行为的效力，包括效力内容、失效（撤销、撤回、变更、废止、无效等）；四是行政行为的附条件和附期限。行政程序是否应纳入行政活动编是值得讨论的重要议题，前文已有分析。但是，无论行政程序是否独立成编，都无法回避相关事项纳入总则编问题。鉴于行政程序的重要性，有关行政程序的一般性、原则性规定同样应进入总则编，包括行政程序的界定、基本要求、基本制度。

（二）确定结构的基本思路

因行政活动编涉及面广，事项繁多且复杂，加之目前学术界的认识不一致，既给确定本编的结构和体系带来了难度，也提出了更高要求。不过，这恰恰是行政法法典化的意义和价值，通过行政法法典化有助于大大促进行政活动的规范化、系统化和条理化。因此，确定行政活动编的结构和内容理应遵循下列思路：

一是体系性。确立行政活动编的重要思路和要求，是力图构建合理的行政活动特别是行政行为的层次体系，消解目前学术界和实务界对行政行为界定不清、标准不明的混乱状态。“当前我国的行政行为法理论存在的根本性缺陷是行政行为概念理解各异，以行政行为概念理解为基础的行政行为法结构体系五花八门，行政行为法理论体系建构困难。”因此，行政活动编的编纂目的，是建立行政行为法结构体系，即“依照特定的标准并遵循一定的逻辑顺序，对行政活动的不同形式进行排列组合，进而形成一个由行政行为形式相互联系而组成的逻辑清晰、内在协调统一的法律结构体系”。

二是类型化。面对多样化的行政活动方式，按照一定的标准加以区分和归类，并确定相应的要求，是行政法法典化的重要使命，也是实现行政行为体系化的重要途径，亦是行政法学研究的重要课题。事实上，在不少国家，行政法秩序被塑造为一种型构化的行为秩序的重要原因，正在于对行政行为的类型化，即把“纷繁复杂的行政活动提炼归纳为行政行为、行政合同、事实行为等具体类型，再抽象整理出不同类型的行为方式的构成要件（Tatbestand）和法律后果（RechtlicheWirkung），而使行政法整体置于行为类型的观察视角和规范框架下。”在我国，已通过《行政诉讼法》等法律转化为法定概念的行政行为，亟需通过法典化进行类型化，确立各自的实体性规则和程序性规则，并为行政复议、行政诉讼和有关行政监督机制提供审查、监督标准和要求。

三是开放性。行政是面向未来的连续性活动，必然随着国家生活和社会生活变迁而变化，因而，尽管行政必然要在法律约束下进行，但不能限制行政活动或者行政行为的方式，相反，其必然要适应行政任务的发展而不断变化。因此，对行政活动或行政行为方式的规制，既需要对既有的、确定的行为方式进行规范，也要给其未来发展留下空间和余地。

（三）具体体系和结构

基于上述分析，可以将行政活动编分为五个分编，即行政规则制定分编、行政决策与规划分编、典型行政执法行为分编、其他行政活动分编、行政程序和政府信息公开分编。整编的安排体现实体性规定与程序性规定相对分离的思路，其中前四分编主要是行政活动或行政行为的实体性规定，以类型化方式进行分类、排序，而第五分编则是对行政程序和政府信息公开的规定。

本编虽以行政活动命名，但重点仍是行政行为，尤其是前三分编，而第四分编中的行政指导、行政调解和部分新型行政活动未必能归入行政行为范畴，但仍属于行政活动。有关行政活动的编排顺序，遵循先抽象、一般再具体的逻辑。

第一分编为行政规则制定分编，是对抽象行政行为的规定，下设行政法规、规章、行政规范性文件3章。三者中，行政法规、规章在性质上属于行政立法范畴，已由《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》，以及大量的地方性立法对其作出规定，可以适当调整后进入法典。对行政规范性文件，中央立法和地方立法虽多有规定，但较为分散，需要进行整合确立规则。整体而言，本分编的安排和内容共识更多。

第二分编为行政决策与规划分编，可以下设行政决策、行政规划2章。行政决策和行政规划在我国运用广泛，不过总体而言法治化程度相对较低。在国家层面，目前前者的主要依据是《重大行政决策程序暂行条例》，但因限于重大行政决策范围较小，且主要是程序性规定，需要在此基础上进行扩充。就行政规划而言，有学者认为它可以行政立法、行政规则、行政决定、行政合同等方式呈现，因而否认其是独立的行政行为。不过，多数学者认为，行政规划是独立类别的行政活动或行政行为，需要确立自身的规则，并纳入行政活动编之中。加之行政规划在实践中运用广泛，且尚缺乏统一的法律规定，需要大力强化。考虑到与政府运营活动的区分，本分编中的行政规划应侧重于国防安全、防灾、教育文化等涉及政治、社会和文化方面的规划，至于经济发展方面规划宜主要纳入政府运营活动编或相关的部分规定。

第三分编是典型行政执法行为（或行政处理行为）分编，规范的是单方性、具体的行政行为。此类行为是典型的行政活动，也曾是我国立法的重点，以《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“行政处罚法”）《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》的行政行为立法“三部曲”为代表。采用“行政执法”一词，是因为其在行政管理中普遍使用，且为《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》等党中央和国务院文件以及不少地方性立法采纳。不过，作为替代亦可考虑使用一些学者创制的“行政处理行为”一词。鉴于很难对这类行政行为作出穷尽性规定，建议借鉴《民法典》对具体的合同类型的规定方式。《民法典》对具体合同的规定使用的是“典型合同”分编，对19种典型合同作出了规定。因此，本分编可以命名为“典型行政执法行为”分编，集中对实践中使用广泛、学理上较为成熟和有共识的行政执法行为加以规定，与此同时，站在包容性和开放性的立场，对本分编虽未专门规定的行政执法行为应当提供一般性规则，并允许单行法律作出规定。

根据对相对人权益的影响不同，可以把行政执法行为分为授益性行为与负担性行为两类，这不仅是学理上常见的分类，而且体现在一些国家立法之中。因此，在第三分编可以下设授益性行为章和负担性行为两章。在授益性行为一章中，设置三节，分别对行政许可、行政给付、行政奖励作出规定；负担性行为一章，设置四节，分别对行政处罚、行政征收征用、行政检查调查、行政强制作出规定。在这七类行为中，除行政许可、行政处罚和行政强制因已有立法规定，经调整后进入法典外，其他四类行为均需要进行填补性立法，这应当成为研究和编纂的重点。

第四分编是其他行政活动分编，是对未列入上述三个分编的活动或行为的规定。这类活动或行为的样态很多，有双方行政行为的行政协议（合同），有带有确认性的行政确认，有解决民事争议的行政裁决和行政调解，也有不具强制性的行政指导，除此之外，亦有处于发展和运用之中的新型行政活动。因此，在本分编可下设行政协议、行政确认、行政裁决、行政调解、行政指导、新型行政活动共6章。

第五分编为行政程序和政府信息公开分编，下设行政程序、政府信息公开两章。其中，政府信息公开一章可以《中华人民共和国政府信息公开条例》为基础，将相关规定调整后升级进入法典。本分编的编纂重点应当是行政程序，虽然国外已制定有大量行政程序法，国内对行政程序及其立法也有不少研究积累。同时，湖南、山东、江苏、浙江四省和宁夏回族自治区，以及西安、兰州、海口、汕头、蚌埠五市，共十个地方政府以地方政府规章的方式制定了行政程序规定，在国内进行了有益的行政程序立法地方实践。但是，从国家层面在行政法典中对行政程序作出统一规范仍是一项复杂的工作，并非易事，有关内容需要结合我国行政法治实践和未来发展进行全新安排。总体而言，行政程序部分对行政程序的规范应当侧重于对具有共性的一般性事项作出规定，有关特定行为或活动的特别程序可以分散在各类行政行为或行政活动中加以规定。具体而言，行政程序部分可分四节：第一节为一般规定（包括回避、期日期间、证据、送达等），第二节为程序制度（包括参与、陈述意见、听证、说理理由等），第三节为程序环节（包括启动、进行、终结），第四节行政程序简化。政府信息公开部分可分为五节：一般规定、不公开事项、公开主体、主动公开、依申请公开、监督救济。如所前述，若将本分编升级为单独一编，可将行政程序与政府信息公开两个部分设为两个分编，上述相应的节可以调整为章。行政程序部分的内容较为丰富、复杂，如送达、证据等不少重要程序事项法律规定较为欠缺，需要补强，因而可以考虑在章下设节。

三、对行政活动规制的方向和重点

基于行政活动在我国行政法上的重要地位和有关行政活动的法律规范的不充分性、不平衡性，行政法法典化在推动行政活动法治化方面被寄予厚望。结合行政活动法律规范的现状和未来发展，行政法典对行政活动的规范应当从下列三方面着力：

（一）推动行政活动规定的充分化

目前，我国有关行政活动法律规范数量虽然众多，但涵盖性明显不足，导致相当多的行政活动领域缺乏规则规范。在前述18类行政活动中，只有行政法规制定、规章制定、行政许可、行政处罚、行政强制、重大行政决策6类行为有专门的国家统一立法，数量仅占三分之一，且一些主要是程序性立法。其余三分之二类别的活动或者行为没有统一的规则，只能依据某些具体领域的规定或者地方性规则进行调整。这一状况与行政法治建设的基本要求是不匹配的，亟待加以强化。行政活动进入行政法典的首要任务，是为主要类别的行政活动提供行为规则，填补行政活动规范的空缺。通过行政法法典化方式，可为这些行政活动供给统一规则，是快捷而有效的立法途径，可以避免为这些行为逐一立法可能遇到的立法障碍，至少能够减少逐一纳入立法计划、进行立项、起草审议等程序。

根据前述分析，重点是为行政规范性文件制定、行政规划、行政给付、行政奖励、行政征收征用、行政检查调查、行政协议、行政确认、行政裁决、行政调解、行政指导等类别的行为建章立制。在这些类别的行为中，行政规范性文件制定、行政协议、行政调解、行政指导已有一定的研究基础，也积累了一定的规则，具备提供较详细规则的基础和条件。有关行政规范性文件制定的法律规范，在国家层面主要有2018年国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，以及国务院部门制定的少数部门规章，如国家广播电视总局《行政规范性文件管理规定》（2020年）和中国气象局《气象行政规范性文件管理办法》（2020年）。在地方，31个省、自治区、直辖市基本上制定了有关行政规范性文件管理、审核或备案的地方政府规章。有关行政协议或行政合同的一般性规定主要有：最高人民法院2019年通过的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，以及部分地方制定的规章，有《广州市政府合同管理规定》（2012年制定并于2015、2019年修订）、《兰州市政府合同管理规定》（2019年）、《珠海市政府合同管理办法》（2013年），《岳阳市政府合同管理办法》（2018年）等。不过，地方政府规章所规定的政府合同范围宽于行政协议，且主要制定根据是原《中华人民共和国合同法》，目的偏重合同内部管理。针对行政调解，迄今为止共有北京、天津、辽宁、广州、贵阳、拉萨、武汉、邯郸八个地方制定了地方政府规章。而针对行政指导，虽尚未有专门立法面世，但有大量的规范性文件。在国务院部门层面，主要是原国家工商行政管理总局印发的《工商行政管理机关行政指导工作规则》，在地方主要是相关部门制定的指导意见或者实施方案。

上述行为之外的其他类别的行为，无论是制度建设还是在研究上皆存在不足，要提供较详细规则有一定的难度，因此，针对每个类别的行为规范性程度可能存在差异。不过，法典至少应当为每一类别行为提供最低限度的制度规范，即应当在下列事项上作出规定：对该类行为作出界定，确立该类行为应遵循的特别原则和要求（一般性原则和要求应当纳入总则编作统一规定），明确该类行为的形式和方式，规定该类行为应遵循的特别程序（一般性程序应当纳入行政程序和政府信息公开分编予以统一规定），以及确定其他特别事项。

因行政活动种类众多，行政法典不可能作穷尽性规定，在无其他相关法律明确规定的情况下，将出现法律规范空缺，致使行政活动失去法律约束。“行政行为被作为权力性行为的象征来把握，在这种限度内，是依法律行政原理所直接适用的领域。”对未能进入行政法典予以明文规定的行政活动，法典也应当确立基本要求。《民法典》对法典未予明确规定的非典型合同提供了约束性和指导性的规则，规定“本法或者其他法律没有明文规定的合同，适用本编通则的规定，并可以参照适用本编或者其他法律最相类似合同的规定。”与民事活动相比，行政活动受到法律的拘束性更强，因而行政法典对未进入法典作出专门规定的行政活动的要求应当更高，相应的法律之网应更密。对这些活动应从三个方面加以规定：一是总则编确立的基本原则和基本要求，应当对其有适用力；二是针对更为一般类别的活动提出要求，如负担性行为应受到更为严格的法律保留约束；三是通过行政程序规定加以约束。

（二）强化行政活动的合作化

传统的行政管理是以命令服从为显著特征的，制裁、强制是主导性的行政活动方式，在这一模式中当事人常常处于被动服从的地位或者被视为是消极的。然而，政府治理和行政管理的目的在于达成有效的社会秩序和良好的社会福祉，命令服从为主的行政管理方式显然忽视了当事人的积极作用，以及行政机关与当事人之间的良性互动。现代治理越来越注意当事人和公众在政府治理中的积极、能动作用，开始摒弃传统的命令控制或者命令服从的行政策略，代之以由相关利益关系人控制的连续的、能动过程。在这一过程中，有别于传统的行政管理方式，即开放的、更少强制、更多依赖褒奖、合作、相互评估的方式，受到重视并在实践中运用，甚至被冠以合作治理（Collaborative Governance）模式。当然，这并非意味着行政处罚、行政强制这些强力措施不再有价值和作用。事实表明，在政府治理中，为实现最优化的结果，必须实现治理中各方力量的努力和作用的最优化，合作与制裁都是必需的。

随着我国经济社会的发展和依法行政的不断推进，政府管理理念也在发生改变，逐步摆脱了单纯或主要从行政权力行使出发的偏狭视角，行政管理方式开始走出了命令服从的单一模式，呈现多元化的发展趋势，在传统的行政管理和执法方式中注入服务和公众参与的现代理念和因素的同时，非强制、柔性、合作等新的管理方式在实践中受到重视和青睐。早在2004年，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》就明确提出要“改革行政管理方式”，“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。近年来，更多的行政机关注重从管理实效和所针对对象利益角度安排和设计行政管理方式方法，并在实践中积极运用这些手段和方式，取得了不错的成效。

对合作治理的运用需要获得法律的支持和支撑，上升为制度化安排。如前所述，在行政活动编中，对行政协议、行政指导、行政奖励等类型的行为专门作出规定正是重要体现之一。不过，行政法对合作治理的重视和规范，不仅应体现在对具体的、特定的合作治理或者新型治理方式的确认和规定之上，而且应体现在对行政机关新角色定位以及合作治理的机制的肯认。在合作治理中，行政机关的角色定位有别于传统的定位，是最低标准的设定者、多方协商的召集者和推动者、与之形成伙伴关系的机构能力的建设者。相应地，合作治理强调如下运行机制的建立：问题解决导向，重视设计和实施创造性解决问题方案以及与此相应的当事人的信息共享和合议；利害关系人全过程参与，这一参与不同于利益代表（InterestRepresentation），是制度化（Institutionalized）参与，使参与融入行政决定作出过程；即时性方案（ProvisionalSolutions），合作治理是与科学、技术、知识进步相适应的灵活机制，针对特定情形通过各方就目标、标准、实施目标的机制、评价等的沟通、反馈作出回应。上述要求，亦应体现在行政法典之中。

（三）推进行政活动的智能化

在人类历史长河中，科学技术对人类的发展和治理始终发生着重要影响。“每每出现新技术，出现看待世界的新视角，人类的经济体制和社会结构会便会发生深刻变革。”近20年来，以信息技术和互联网为代表的新技术的快速发展和运用，对人类社会产生了重大影响，在改变着经济和社会运行方式的同时，对行政管理及其活动方式也产生了深刻影响。这不仅表现为因新技术的运用产生新的监管或执法领域拓展了行政管理的范围，需要行政管理机关进行有效应对，而且表现为科技发展促成的技术创新为行政机关提供了更有效管用的监管和执法方式，需要行政机关加以有效利用。如借助技术手段可以实施违法线索自动发现、远程取证固定证据等，以实现远程监管。不同地域、不同领域的管理执法平台数据的联通汇聚，有利于推动部门、地域之间的有效合作。

基于此，努力将互联网和信息技术的创新成果与政府治理深度融合，提高政府治理的能力和成效，成为时代课题。2018年10月，国务院常务会议明确提出建设“互联网+监管”系统，促进政府监管规范化精准化智能化的要求，从而将借助互联网平台创新行政监管和执法提升到了新高度。

2021年8月，由中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称“纲要”）则更进一步地把智能化上升为法治政府建设的全面性要求。《纲要》完善并提高了法治政府的标准要求，将已有的“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”标准，升级为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信、人民满意的法治政府”。从中可以清晰看到，新标准彰显了智能化的重要地位，将“智能高效”作为应对和响应信息技术和互联网发展对政府治理的新要求。

信息技术、互联网在行政管理中的广泛运用和发展，不可避免地涉及到许多行政管理或者行政执法要素、运行机制和方式的改变，既影响到行政管理或者行政执法对象的权利义务，也影响到行政系统的运行，需要在立法层面上加以确认，方能为行政管理或者行政执法提供坚实的法律支撑。新修订的《行政处罚法》在此方面作出了一定的回应，如对利用电子技术监控设备收集证据提出清晰的要求，明确把电子数据作为行政处罚程序中的证据类别，准用电子送达方式。作为对涉及面更广、行为方式更多的行政活动作出规定的行政活动编，必须充分考虑这一变化，对相关问题作出更为全面、充分的回应，既要为行政管理电子化、信息化提供通道和保障，保证行政机关能够利用电子化、信息化为当事人和公众提供高效、快捷的行政管理和服务，也要解决电子化、信息化可能引发的安全问题、个人信息泄露等风险问题。