加强新纲要落实的理论保障，全面回应亟待解决的理论难题

各位领导、专家：

大家下午好。很荣幸有学习的机会。经过六个多小时的讨论，各位领导和专家对新纲要发布的重大理论和实践价值，特别是在今后实施过程中重点和难点，我认为做了很好的阐释。今天也是对新纲要学深悟透、学思践悟的“头脑风暴”，我受益匪浅。

我理解，从中国特色社会主义法治道路发展路径来看，从法治政府建设的中国实践来看，纲要作为法治政府实践版的总则，攻克了以往在法治建设推进过程中碎片化和各自为政的痼疾，立足于国家顶层设计的大局，在法治建设总体观、系统观基础上，特别是短时间内某些法律无法出台、未能修订背景下，党中央和国务院自上而下强力推进法治政府建设需要行动纲领。我国法治政府建设纲要历经2004年、2015年，再到2021的新纲要，三个版本的纲要就是中国特色社会主义法治政府之路的基本浓缩和生动呈现。新纲要的发布意味着我国法治政府建设正式进入全面推进的新时期。

通过对这三个纲要的全面梳理，可以切实感受到中国特色社会主义法治政府嬗变和演进的历程，不同发展阶段我国法治政府建设的水平及其特点。我理解，新纲要是对旧纲要的继承和发展，作为新时代法治政府建设的3.0版本的纲领性文件，有诸多创新和突破。新的发展时期如何建设高质量法治政府，是新纲要追求的基本目标。立足于新的发展阶段，践行新的理念，肩负新的使命，秉承新的目标、完成新的要求，新纲要给后小康社会的第一个五年即“十四五”时期法治政府建设做了高水平谋划。实践发展呼唤理论升级。新纲要第三十五条明确提出要加强中国特色社会主义法治政府理论研究，夯实法治政府建设的理论保障。基于新纲要的实践逻辑，我认为理论界有必要至少从以下十七个方面破题。

1、法治政府内涵界定及其目标构成的理论表达。三版纲要从实践推进角度对法治政府内涵作了界定。不同发展时期的法治政府内涵有所不同，从单一法治维度，再到形式法治与实质法治的一体推进，新纲要强调从守法到有为政府的升级，这需要从理论层面对行政法治的内涵作出具有时代感的抽象概括。三版纲要亦分别明确了法治政府建设的阶段性目标。从理论视角解读中国特色法治政府的内涵以及目标构成，可以更好地为中国特色法治政府建设之路提供方向指引和理论支撑。

2、法治政府建设与政府治理体系和治理能力现代化的关系论。新纲要最大的亮点就是体现了以政府治理体系和治理能力现代化为主线。在法治政府建设目标体系中，新纲要采用了治理和法治两个维度，一方面是打造职能明确，依法行政的治理体系，同时要实现法治政府建设七个方面的新目标，如何让法治政府建设成为国家治理体系和治理能力现代化的支撑，需要理论界从关系论的视角作出回应。

3、法治政府建设对经济发展支撑保障作用及其发挥问题。原来我们更多强调法治政府建设如何服务于社会经济发展的大局，今天强调的是如何融入经济社会发展大局，真正体现法治在经济社会发展过程中固根本、稳预期、利长远的作用。有必要从理论视角诠释好两者的链接点和突破口及着力点问题。

4、法治政府的辐射作用及其承担的多重使命。在一体建设的背景之下，如何实现法治政府和法治社会的良性互动，如何在法治政府建设率先突破的同时，推进依法执政，服务于全面依法治国的需要，有必要从法治政府建设内外循环视角剖析法治政府建设的多种价值和使命。

5、中国特色法治政府建设模式及其路径。我认为中国特色社会主义法治政府建设模式，应当通过对地方法治政府建设的不同模式进行剖析基础上进行提炼总结。比如，浙江省，属于经济内生型法治政府模式，深圳属于改革驱动型的，北京是政治需要型，也有包括诸如南宁市，属于一体推进法治建设和经济社会发展的协同模式。如何立足地方的因地制宜探索，总结法治政府建设的中国模式，这对于中国特色法治政府之路的持续深入推进无疑具有重要的导向性作用。

6、法治政府建设动力与压力体系的一体推进问题。我国自上而下的法治政府建设模式需要解决压力倒逼持久力，动力增强可持续性问题，这需要从理论视角探讨压力指挥棒和激发内生动力的最优方案选择问题。

7、“平战”二元模式下应急法治的基本原理。法治政府建设原理既涉及常态下法治政府建设，也要同时建构风险规制的行政法理论。

8、政府行为纳入法治轨道与行政法总则及行政基本法典编撰问题。不管是法治中国规划，还是新纲要，都提到了要把政府行为纳入法治轨道，也提出要加强规范共同行政行为立法，行政法总则呼之欲出，这是从根源上解决全部行政行为纳入法治轨道的不可替代之举。行政法学界亟须对总则制定思路、立法模式、具体内容、专家建议稿编撰等问题做好理论储备，为行政基本法典制定尽快迈出第一步夯实基础。

9、法治政府建设目标导向下的行政组织法的发展和完善。2018年机构改革对我国行政组织法的回应性带来新的挑战，包括党委对法治政府建设的领导责任如何保障等问题，均需要中国特色行政组织法理论研究积极跟上。

10.行政规范性文件界定、法治化目标构成及其路径选择。高质量法治政府建设需要确保行政规范性文件实体合法、程序合法以及高质量、智能化。这需要从理论层面解决好行政规范性文件边界厘清、法治化核心要义以及行政规范性文件统一立法的模式选择、具体思路以及主要内容等。

11、“放管服”背景下行政执法、政府监管与规制原理。在十三五时期突出“放”的基础上，新纲要明确要解决好管得住、管得好，不断丰富监管方式，并着力提升执法效能和质量，确保执法有温度和力度，这需要探索与放管服改革进度相适应的行政执法、政府监管与规制理论。

12、行政司法一体化研究。纲要强调要健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断解决公平正义，这就意味着要充分利用行政权的优势，探索相对集中预防和化解争议的法治体系，建立法治轨道上打官司的“最多访一地”。理论上，就意味着要将行政机关化解争议的机制进行充分整合，形成统一的行政司法体系，切实发挥行政权实质性化解争议的优势，实现诉源治理，解决法治轨道上维权进而解决维稳问题。这需要中国特色行政司法理论的回归以及创新发展。

13.法治政府指标体系的发展与完善。新的发展时期，如何建构与更高质量法治政府建设相适应的评估体系，更好发挥指挥棒作用，需要理论研究跟上。“基本建成”、“率先突破”、“全面突破”等进度性表达，亦需要借助指标体系量化禀赋实现科学、公正评判。人民满意作为新的目标，这一主观色彩浓厚的结果导向，也应通过建构满意度评价体系，以解决好与评估体系协同发展问题，真正实现法治政府建设成效惠及于民的主客观量化标准体系的一体化建构。

14.政府督查与法治督察之间的区别和衔接。新纲要明确要充分发挥政府督查和法治督察的作用，前者有《政府督查条例》作为依据，后者以《法治政府建设与责任落实督察规定》这一党内法规为遵循。解决好督察和督查之间的衔接，本质上是国法与党内法规衔接适用规则的建构问题。

15、行政权力监督法治体系的构建。要解决好对行政权力监督的全覆盖和无缝隙，必须打造大监督体系的法治格局，并切实发挥合力作用，并注重激励容错与科学问责的法治保障，以打造有活力且守规矩的现代官僚体系。

16、强化基层法治力量的路径选择。这是全面建设法治政府的最薄弱领地，特别是执法重心下沉后，壮大基层法治机构力量，提高基层人员法治素养和能力尤为重要，中国特色基层法治政府建设的路径选择亟需破题。

17.数字法治政府的核心要义及其实现路径。数字法治政府应当实现法治化与数字化的充分融合。数字法治政府涉及政府理念、方式、手段等维度的变革。探寻数字政府与法治政府的连结点，用以解决传统法治政府建设的痛点、难点和堵点，并通过法治预防和规制过度、不适度数字化可能引发的风险、偏好甚至被驯化等，需要数字行政法理论及时跟上。

以上十七个问题是从我从个人视角做的一个简单梳理，尚未能涵盖保障法治政府建设率先突破、全面突破的理论体系发展与完善的所有方面。法治政府建设任重道远，需要理论界和实务界继续合力攻坚，久久为功，为2035年远景目标实现夯实“十四五”保障。

（曹鎏，中国政法大学法治政府研究院教授）