论监察法治的核心要义及发展图谱
曹鎏
（中国政法大学法治政府研究院教授）
[摘 要]：作为党和国家第一部反腐败国家立法，监察法的出台开启我国监察法治新时代。这部具有国家新法学特质的反腐败立法，是对公权力进行全面监督和制约的立法创举，亦是为世界反腐败制度体系提供的中国方案。监察权的法治之维、践行以人民为中心的价值立场、在法治轨道上推进腐败治理现代化、强化对公权力的监督和制约构成监察法治的核心要义。全面推进监察法治，要以继续完善“良法”与追求“善治”为道路指引。中国特色监察制度体系发展图谱之续造必须立足于解决国家监察体制改革全过程中的痛点、难点和堵点问题，以一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”为目标，努力实现中国特色反腐败制度的完备化、体系化和精细化。
[关键词]：监察法治；人民主权；良法善治；发展图谱；“三不”一体推进
党的十八大以来，习近平总书记在全面总结我们党领导党风廉政建设和反腐败斗争经验的基础上，结合反腐败斗争规律、法治建设规律和惩贪肃腐实践，系统提出了运用法治思维和法治方式反腐败、坚持零容忍态度惩治腐败、坚持把权力关进制度的笼子里等一系列重要的法治反腐理论，进一步深化了对反腐败斗争规律、法治建设规律的认识，为新时期反腐败事业全面推进明确了方向和要求。作为党和国家第一部反腐败立法，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的出台具有里程碑意义，正式开启了我国监察法治新时代。监察法实施四年来，生动的监察实践催生中国特色监察理论体系的创立与发展。与此同时，理论研究回应并指导实践的反哺效能又进一步促进了监察实践的探索与深化，充分展现出这一极具中国特色的反腐败立法对于切实落实我国反腐败国家战略所发挥的不可替代的重要作用。随着国家监察体制改革的不断深化，我国反腐败斗争从治标为主过渡到标本兼治、系统施治、惩防并举，进入更高境界的法治化发展新时期。本文通过对监察法的时代定位及中国特色的解析，在对全面推进监察法治的必要性及其核心要义进行阐释的基础上，着重提出后监察法时代续造中国特色监察法制度体系发展图谱的理想期待。
一、监察法的时代定位及中国特色
国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。2016年11月7日中共中央办公厅启动国家监察体制改革试点工作，2017年11月4日全国人大常委会第三十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，2018年3月十三届全国人大一次会议通过宪法修正案以及监察法。在这不到一年半的时间内，我国实现了国家监察体制改革局部试点到全面铺开直至宪法和法律确认的目标，这在我国立法史上是较为罕见的。监察法的出台反映出我国执政党希冀运用法治思维和法治方式深入持续推进反腐败的初心和决心。监察法总结了党的十八大以来实践证明行之有效的反腐败做法和经验，是对我国传统制度文化中的监察制度的承继与发展，在充分回应当前发展阶段现实需要的基础上，进行制度创新和组织创新，形成了历史与现实相贯通的重大制度性创新，具有鲜明的时代感和中国特色，是对公权力进行全面监督和制约的立法创举，亦是为世界反腐败制度的发展和完善提供的中国方案。监察法在我国法律体系中的基本定位及中国特色主要体现在以下三个方面：
（一）反腐败领域的基本法
根据宪法和立法法的规定，我国狭义的法律可以细分为基本法律和基本法律以外的其他法律。前者由全国人民代表大会制定，往往涉及整个国家生活中最基本的问题，调整内容涉及公民的基本权利和义务关系，国家经济和社会生活中某一方面的基本关系，国家政治生活各个方面的基本制度以及事关国家主权和国内市场统一的重大事项等；后者是指不属于“基本法律”范畴的法律，往往由全国人大常委会制定。可见，基本法律作为法律的一种类型，在国家的政治、经济和社会生活以及社会主义法律体系中的地位十分重要。对基本法律的制定和修改实质上就是最高国家权力的体现，属于全国人民代表大会的专属职权，体现了国家立法权的最高性、主权性、独立性，其效力仅低于宪法。监察法由全国人民代表大会制定并通过，监察法的出台确立了中国特色反腐败体制以及机构运行的基本规则，实现了宪法有关监察机关设置内容的具体化。监察法是对宪法所确立的国家监察工作具有统领性和基础性作用的法律，构成我国反腐败制度体系中的基本法。基于此，我国反腐败制度体系不断发展和完善的过程，实际上就是以监察法作为“龙头法”，不断地出台配套法律规范并打造中国特色监察法制度体系的过程。其中，配套法律规范应以监察法为依据，不得与监察法发生法律冲突，否则就构成违法，且不得作为监察机关直接的履职依据，这是由监察法的基本法定位所决定的。
（二）“五位一体”的反腐败法典
法治是反腐败的根本方式，法治化反腐的结果必然需要制定一系列专门的反腐败成文法。作为我国反腐败领域立法的伟大创制，监察法具有极强的创新性：通过一部立法实现了我国反腐败体制机制“四梁八柱”的法治保障，也意味着我国反腐败集中式统一立法模式的确立。正如有学者所揭示的，“监察法与国家机关组织法一样，同属于宪法相关法”。实际上，监察法不仅有组织法的内容，而且兼具行为法、程序法、监督法和救济法的内容，是“五位一体”的功能群，这种全周期功能立法在我国现行法律文本中较为少见。比如，《监察法》第二章规定的监察机关及其职责，就表现为组织法意义上的创设监察机关并赋予其职责权限。第三章和第四章规定了监察范围、管辖和权限，明确了监察权运行的边界和基本构成要素，共同构成了监察机关的行为法。第五章、第六章对于线索处置、立案、调查程序、调查原则、案件衔接、境外追逃等作出了规定，与刑事诉讼法的相关规定类似，属于程序性事项。通过程序控权弥补实体控权的不足，通过程序规制促进看得见的正义，已经成为现代法治国家制定程序法最为重要的价值功能。监察法设专章规定监察程序，恰恰体现了立法者希冀通过程序的完备化实现对监察权有效制约的基本理念。作为新型国家公权力，监察权专司反腐败以及治官治权的基本面向决定了强化对其监督的必要性，在本质上构成监察权存在的正当性基础。《监察法》第七章有关对监察机关和监察人员监督的规定意味着，为解决“灯下黑”问题，并发扬中国共产党自我革命、刀刃向内的优良传统，立法者专门对契合我国国情的自我监督、系统内监督和外部监督体系作了细化规定，以实现“打铁必须自身硬”的目标。此外，监察法还规定了被调查人及其近亲属的申诉权利、请求复审复核权利、因监察机关侵权行为遭受合法权益损害时的国家赔偿制度。这些规定都属于对被调查人员权利的保护，体现了“不受救济的权利就不是权利”的法治理念。作为“五位一体”的反腐败法典，《监察法》共九章69条，实现了创设监察权，并对监察权同步运行全流程进行系统化规制，确保反腐败全覆盖、腐败零容忍目标的实现。这种立法模式是全面依法治国背景下强力高效推进反腐败的有力探索，通过综合性反腐败法典的统领，完成了反腐败制度体系中国方案的顶层设计。
监察法出台前，我国的反腐败制度分散于各部门法中，缺少体系化、系统性的统一规定，法律规范之间不协调，无法形成制度合力。监察法将所有行使公权力的公职人员纳入监察对象范围，解决了监察范围过窄、反腐败力量分散、不够专责和集中统一等弊病，有效提升了反腐败效能。作为全国人大通过的基本法律，监察法在我国反腐败制度体系中具有较高的法律地位，保障了执政党领导下的集中统一、权威高效反腐败体制优势得以发挥的持续性和稳定性，实现了监察机关的独立性和权威性，体现了法治反腐的重要战略意义，构成了国家监察体制改革不断深化的基本保障，是切实践行依法治国理论与实践有机统一的伟大创举。
（三）“领域法”特质的国家新法学
监察法的文本内容既有实体性规定又有程序性规定，涉及宪法、行政法、刑法、刑诉法以及法学以外的政治学等多个学科，具有很强的综合性。监察法多学科高度复合性的特点决定了监察法一经出台，有关监察法研究的监察法学便已经作为独立的新兴法学学科登上了学术舞台。监察法的这种多科性特征源于监察权本身的高度复合性。“各级监察委员会的监察权大体包括日常监督、专门调查和最终处置这三个方面的内容，但这三项内容都同时涵盖了党纪监察、政务监察和刑事监察这三个方面。”根据监察法的规定，监察机关享有监督、调查、处置三项职权。调查权聚焦于贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等七类职务违法和职务犯罪行为。根据罪刑法定原则，在职务犯罪行为的认定上必然涉及刑法规定。监察机关调查权的行使涉及大量刑事诉讼制度，如监察机关依据监察法所行使的十二种调查手段，除了留置措施以外，几乎都与刑事诉讼法所确立的侦查措施具有相同或相似的性质。监察机关的处置权，如对违法公职人员的政务处分和问责，与《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）、《行政机关公务员处分条例》规定的处分类型类似，又与行政法的学科旨趣相契合。监察法旨在解决反腐力量分散的弊病，建立起符合我国国情所需的党领导下的集中统一、权威高效的监察组织架构。因此，只要是与反腐败相关的法律规范，都有可能成为监察机关履职的法律依据。相应地，作为反腐败领域的基本法，监察法的体系化构成中必然涉及多个学科，法法衔接问题以及纪检机关和监察机关合署办公的体制所决定的纪法衔接等问题，就成为监察法适用时首先要切实解决的难点问题。
监察权是在原行政监察权、预防腐败权以及职务犯罪侦查权基础上整合优化后形成的新型国家权力，并非这三种权力的简单相加，而是发生化学反应高度融合后的新型国家权力。由此产生的监察法律关系之研究既不能固守原有的部门法视角，又非简单交叉法学，而应从多学科融合视角，基于国家文科建设背景下的国家新法学的定位，探寻监察法学的基本范畴及方法论。一方面，用法治思维和法治方式推进反腐败是监察法一以贯之的目标导向。监察体制改革的推进和监察法的出台承载着实现执政长期性和稳定性的政治使命，要在全面依法治国背景下切实发挥好法治对反腐败长期性和效能性的固根本、稳预期、利长远的作用，强化法治理念，坚守法治品格和底色，充分彰显法治为政治保驾护航的基石作用。另一方面，纪委监委合署办公高度融合的一体化反腐败体制，决定了监察法语境下的理论和实践问题，既需要从法释义学视角关注监察法文本内在的逻辑性和体系性，并同步解决好与党内法规和国家法律衔接耦合问题；又需要立足于我国本土国情和阶段性特点，从我国的反腐败实践出发，确保理论研究的回应性和有效性。
二、监察法治核心要义之阐释
制定监察法是全面依法治国背景下回应我国反腐败实践需求的必要之举，亦是中国特色反腐败理论体系发展成熟的标志性成果。监察法既蕴含在别具中国特色的反腐败实践之中，同时也彰显出中国特色反腐败理论逻辑的自洽性和缜密度。监察法的实施意味着新时期监察法治之路正式开启。监察法是法治反腐在监察领域的集中体现，表明我国反腐工作进入顶层设计的新阶段。所谓监察法治，就是要通过法治为监察权运行定规矩、划界限、追责任，确保所有监察活动在法治轨道上运行，进而一体推进不敢腐、不能腐和不想腐。全面推进监察法治，既是法治反腐在后监察法时代的升级发展，又是新时期全面依法治国对监察权运行提出的根本要求，其核心要义突出体现在以下四个方面：
（一）监察权的法治之维
法治反腐的重要价值充分体现在监察法与监察权之间的逻辑关系上。与传统公权力相比，监察权的特殊性主要表现为高度的政治面向。监察权的基本功能体现为反腐败。在我国，反腐败关乎治国理政，具有维护执政党政权稳定性和长久性的重要功能，纪检监察机关合署办公的体制架构亦决定了监察权运行必须要充分回应政治需要。因此，监察法实现了监察权这一高度政治化权力的法治化。作为反腐败国家立法，监察法具有双重功能。第一重功能是职权法定理念下的授权法功能。监察法以基本法律的形式赋予监察机关监督、调查、处置三项职权，将原行政监察机关、预防腐败机构、检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的权力整合并优化后授于监察机关行使，构建了新的监察权运行体系，监察机关必须按照“法无明文规定不得为、法定职责必须为”的授权规则行使监察权。第二重功能，即授权的同时亦在控权，为权力运行明确边界。正如有学者所揭示的，法治的要义在于有授权必有控权，任何掌权者行使权力必须恪守权力的界限。监察法的控权功能包括了两个方面：一方面，监察法是反腐败国家立法，其立法目的在于打击腐败，通过对公职人员公务行为的监督，确保公权力依法行使，控制公权力不恣意妄为。另一方面，“权力的行使，常常以无情的不可忍受的约束为标志；在它自由统治的地方，它易于造成紧张、摩擦和冲突”。基于权力的侵略性和扩张性，为了防止权力行使的恣意性，必须通过法定程序规范权力的行使。监察法明确监察机关履行监督、调查、处置三项职责，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置、技术调查、通缉、限制出境等“12+3”项措施。这样一份“权责清单”，有助于确保监察权在法治轨道上运行。此外，鉴于监察权治官治权的本质特点，创设监察权必须同时防治权力异化问题。为有效应对这一天然风险，监察法以强化权力内部分离和制约为原则，通过推进监察权运行的三阶段独立进而解决互相制衡问题，并注重内控机制的探索与强化，以确保自我革命的有效性及持久性。
（二）践行以“人民为中心”的价值立场
人民主权理论构成监察法治的逻辑起点。在我国，一切权力属于人民，实现人民主权的基本方式和途径是人民代表大会制度。“人民代表大会由人民选举产生，同时，人民对它还享有监督的权利，这从根本上保证了国家权力最终归属于人民，国家权力的实际运转也置于广大人民群众的有效控制之下。”作为与“一府两院”平行的国家机构，监察委员会的建立涉及对国家权力结构的重大调整，属于对国家权力的重新配置。因而监察法立法必须以人民主权理论为基础，并贯彻落实宪法上人民主权原则关于国家机构权力关系的相关要求。监察法规定各级监察委员会由人大产生，对人大负责；在监督方式上，同级人大常委会可以听取并审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询；健全国家监察体系，将监察权从政府职权中剥离，将侦查权从检察职权中剥离，组成与行政权、司法权平行的监察权，使人大及其常委会对权力的监督落实到执法程序上。这些规定不仅有利于摆脱部门化弱监督模式，提高监督主体与监督客体的对称性；而且有利于加大对国家机器运转及履职主体的事前、事中监督力度，事实上也拓展了人大代表行使权利的领域和审议监督的内容，这都是贯彻人民主权原则的生动体现。正如有学者所揭示的，这既是对人民代表大会制度的内生性改革，也是对人民民主专政国体的内涵式优化。
由此，监察权的权力基础是人民的监督权，人民主权理论为监察法提供了民主的正当性基础。一切国家权力属于人民，故人民当然有权对一切公权力的行使予以监督，确保公权力的正常运行。设立国家监察委员会，代表人民实施对所有国家机关和国家公职人员的监督，符合我国人民当家作主的人民主权原则，是人民主权的具体化、实践和保障。根据人民主权原则，包括立法、行政、司法、监督在内的国家权力都来源于人民，人民通过将权力授权于人大，再由人大产生各类国家机关行使具体权力。在这里“存在着一个‘人民——人民代表大会——其他具体机关’的权力赋予与监督的链条”。这种逻辑表现在监察法上，则是人民将一部分监督权授于人大行使，人大通过立法又将部分监督权授于监察机关。监察法将监察对象确定为所有行使公权力的公职人员，且覆盖到权力运行的每一个环节，“通过加强和改进国家政权建设，可以防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租，使各项权力牢牢掌握在人民手中，始终保持公共权力的人民性和廉洁性，确保人民赋予的权力永远为人民谋利益”，维护了人民主权的宪制要求。可见，推进监察法治，实现了权力授予者人民，可以通过代表其行使监督权的监察委员会，对代表人民行使公权力的每一个权力行使者进行监督，即从人民到人民的监督闭环。这无疑是对我国人民代表大会制度的丰富和完善，更是确保权为民所用且要始终受到人民监督的根本之策。
只有信仰人民，才能领导人民。以人民为中心是我们党的根本立场，反腐败斗争必须坚持人民立场。我国执政党启动监察体制改革，推进监察法治，主要目的就是着力解决人民群众反映最强烈、对党的执政基础危害最大的突出性问题，切实增强人民群众的幸福感、获得感、安全感，彰显正义，赢得民心。在反腐败斗争中更好坚持以人民为中心的价值立场，确保反腐败成效能够经得住人民群众的检验，实现反腐败斗争的针对性、实效性和彻底性，客观上必然要求运用法治思维和法治方式治理腐败，确保反腐败斗争始终运行在法治轨道上，始终以法治精神为依归。监察法治推进应当更加注重从党规党纪和法律法规、制度机制入手，为公权力创设公正、透明的运作机制，充分发挥法治对公权力的引导和规范作用，推动实现公正执法和司法，不断提升人民群众对反腐败成效的体验感和满意度，让人民群众切实感受到真心实意反对腐败、扎扎实实防腐拒变、善作善成自我革新，进而坚定打赢反腐败斗争的信心和决心。
（三）在法治轨道上推进腐败治理现代化
党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理是在扬弃国家统治和国家管理概念基础上形成的概念，更加强调治理视域的全面性、治理品质的时代性、治理制度的成熟性、治理结构的协调稳定性、治理方式的规范性、治理体系的开放性。推进国家治理现代化本质上就是实现治理体系和治理能力的科学化、民主化、法治化，归根结缔还是法治化。
推进国家治理体系和治理能力现代化，势必要求对各个领域、各个层次的国家治理制度进行全面性改革、系统性改革、综合性改革和突破性改革。腐败行为本质上构成权力和利益的不当联结，是公共管理活动中的权力滥用，是国家治理中的一种病变，必须根治，才能保障国家治理的有效性。要在法治轨道上推进国家治理现代化，就必须充分发挥法治反腐的优势，实现腐败治理的现代化。监察体制改革以前，我国反腐败体系已经明显不适应国家治理现代化的需要：一是反腐国家立法仅限于行政监察法、刑法和刑事诉讼法等法律，很难充分回应不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的目标需要。国法落后于党规且衔接不畅，难以满足国家治理腐败的需要。二是旧的反腐败监察体制存在着监察范围过窄、反腐败力量分散、体现专责和集中统一不够等弊病，腐败案件主要通过党内监督实现，国家监督乏力。因此，推进国家治理体系现代化，应以党的十八届三中全会所提出的“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”作为支撑。相应地，实现监察体制改革现代化的目的就是形成科学的权力结构，“以制度化的方式科学分解人大、政府、司法以及其他公共权力机构的反腐败职责，强化国家监察职责，形成制度化、科学化、规范化和程序化的公权力治理体系”以及有效运转的监察制度体系，实现对国家和社会的治理。以监察法优化腐败治理体系，是国家治理战略由治标向治本、由战略进攻向战略总攻转移的基础，是国家治理体系与治理能力现代化的基本内容。监察法的施行实现从“党政分工”到“党政合体”的反腐败体制架构、从“三元流水作业”到“四元立体制约”的刑事司法格局、从“四权架构”到“五权分隶”的国家治理结构。根据宪法，监察法将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系，明确监察委员会由同级人大产生，对它负责，受它监督，实现了权力授予者人民得以监督权力运行全过程的闭环，丰富和发展了人民代表大会制度的内涵，实现了人民当家作主、党的领导和依法治国的有机统一，对推进国家治理体系现代化具有重要意义。
监察法治首先要求严格依法惩治腐败和预防腐败。法治有关规范、稳定、可预期的特性，在约束办案机关严格依法依规办案、确保办案质量的同时，也对有效吓阻腐败、形成不敢腐的态势具有重要意义。理论上，腐败违法多呈现为动态发展过程，往往从违反道德约束、触犯党纪红线开始，待达到犯罪起刑点则为时已晚。因此，遏制防范腐败的时机越早，成本越低、效果越好。监察法治注重反腐败程序的法治化，可以统筹协调纪法监督资源，坚持纪在法前、抓早抓小，用好“四种形态”，及时惩戒违纪苗头；可以规范反腐办案时限，缩短办案周期，更好地保障程序相关人的合法权益；还可以合理使用反腐资源，发挥规模效益，提升反腐败工作的整体效能。此外，法治反腐更具公平性及客观性，能有效防止反腐败过程趋向异化，既能对权力进行规范，又能对权力腐败设置障碍。可见，监察法治能够维持和巩固腐败治理的成效，利用法治的权威，实现从治标到治本的转变，避免腐败问题反弹，使国家公权力在法治轨道上运行且不脱轨成为可能。
（四）强化对公权力的监督和制约
英国思想史学家阿克顿勋爵在《自由与权力》一书中写道：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”孟德斯鸠说：“一切有权力的人都爱滥用权力，直到有限制的地方为止。”正如有学者所揭示的，权力的使用必须受到制约和监督，主要是因为：其一，权力的自我异化倾向与权力主体的私人属性相结合，会致使权力无限制地膨胀下去；其二，权力运作过程中的两重性矛盾，包括权力所有与权力使用的背离、权力职位与权力职责的游离、公益与私利的对立三个方面的矛盾，会导致权力易于失控。基于此，部分国家在进行公权力配置时多采用分权思路，将国家权力分为立法权、行政权、司法权，并分别由不同的机构行使，以实现权力的分权与制衡，最大限度地遏制腐败行为的发生。在我国，一切权力属于人民，并由人民代表大会代表人民行使权力，奉行人大之下权力间的分工原则。这虽然在形式上与西方意义上的分权理念不同，但也强调有效规制绝对权力。正如学者所言：“奉行三权分立的政治体制，对权力的约束重在‘制衡’；实行民主集中制原则的政治体制，对权力的制约则倚重‘监督’。由此，监督权在我国的政治体制中承载了‘以权力制约权力’的重要现代治理功能。”可见，不同国家的现实国情、现实需要的差异性决定了各自权力监督和制约体系的差异化，各国在探索服务于本土需要、彰显本土特色且契合现实发展的路径选择方面虽然有所区别，但目标却是一致的。
党的十八大以来，为解决我国政体之下的权力监督和制约问题，习近平总书记提出了一系列有关坚持和完善党和国家监督体系的重要论述。这些论述前后衔接、一脉相承，构成了中国特色社会主义权力监督和制约理论的根本遵循，主要体现为：
第一，贯穿权力运行全过程，强调全链条监督。对严峻复杂的反腐形势，习近平总书记明确提出反腐败必须强化监督、管住权力，指出“反腐倡廉的核心是制约和监督权力”。在权力的行使上，习近平总书记强调“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。“权力监督的目的是保证公权力正确行使，更好促进干部履职尽责、干事创业。既要管住乱用滥用权力的渎职行为，又要管住不用弃用权力的失职行为，整治不担当、不作为、慢作为、假作为。”可见，监察法中有关监察范围、监察权限等条款的规定，恰恰体现了法治反腐希冀实现反腐败无缝隙、全覆盖的基本初衷。
第二，为保持监督的有效性和持久性，注重“看得见的正义”以及“以人民为中心”。习近平总书记多次提到要将“权力关进制度的笼子”“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”“确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。这些要求正是监察法中有关监察公开、监察程序以及外部监督方式等规定的直接依据。
第三，注重权力运行的关键环节，力图源头预防反腐。习近平总书记在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议上明确指出：“要保证权力在正确轨道上运行，坚持民主集中制，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，督促公正用权、依法用权、廉洁用权。”可见，抓住权力运行的关键环节，就等于“纲举目张”，可以有效提高从源头切断腐败的可能性。《监察法》第11条有关监督权边界的规定就充分体现了这一理念。监察委员会不仅仅是办案机关，监察工作要把监督挺在前面，监察委员会的日常工作应当就是“红脸出汗”，防微杜渐，防患于未然。因此，监督权运行必须充分立足于腐败可能发生的每一个环节和领域，触及公权力行使可能引发的合法性、合理性和合规性风险，这是确保监督权作为监察机关首要职能的根本依托。
第四，在全面从严治党的要求下，侧重自我监督和自我净化，厚植廉洁文化建设土壤。党的十八大以来，全面从严治党已经取得了历史性、开创性成就。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“勇于自我革命是中国共产党区别于其他政党的显著标志。自我革命精神是党永葆青春活力的强大支撑。”全面从严治党强调刀刃向内，既注重落实全面从严治党责任，形成责任闭环；同时又完善内部权力运行机制，以根除腐败滋生的土壤和温床。根据《监察法》，纪委监委合署办公，内部建立统一决策、一体运行的执纪执法权力运行机制，以实现执纪审查和依法调查有序对接、相互贯通；同时强调党委履行主体责任，纪委履行协助职责、监督责任，努力解决“灯下黑”问题，并夯实系统内监督和自我监督的实效。2022年2月，中共中央办公厅发布了《关于加强新时代廉洁文化建设的意见》，明确了廉洁文化建设作为基础工程，是推进全面从严治党向纵深发展的重要支撑，并指出全面从严治党，既要靠治标，药去疴，重典治乱，也要靠治本，正心修身，涵养文化，守住为政之本，以不断实现干部清正、政府清廉、政治清明、社会清朗。
第五，注重监督体系的发展与完善，以充分彰显出中国特色监督体系的效能整合。党的十八大以来，党中央不断实践，最终将构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系作为法治反腐的“铁笼子”，并不断完善党和国家监督体系，强调标本兼治、固本培元，注重发挥监督体系的合力作用。可见，监察法的实施，通过制度设计弥补过去监督存在的短板，实现对所有行使公权力的公职人员的监督全覆盖，真正把所有公权力都关进制度的笼子，使党的主张通过法定程序成为国家意志，实现了以法治思维和法治方式来惩治腐败，亦充分彰显出监察监督在监督体系中的支撑作用。监察机关实行纪委、监委合署办公并深度融合，即“一个机构、两个牌子”“一套人马、两种职能”，以贯通执纪和执法，实现党内监督和国家监察的同向发力和精准发力，促进党内监督和国家监督的有机统一及顺畅衔接。
第六，与时俱进的反腐败长效机制贯穿于始终。《监察法》第6条明确了我国反腐败的发展目标，即“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”。“不敢腐、不能腐、不想腐”，反映了反腐败目标的不同面向和不同阶段，承担不同职责，发挥不同功能，但三者的内在机理具有一致性，都揭示了反腐败的基本规律。2021年12月24日，中共中央发布的《中国共产党纪律检查委员会工作条例》对一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的基本任务和基本要求作出规定，意味着新时期“三不”一体推进之路持续深化发展。习近平总书记强调：“始终抓好党风廉政建设，使不敢腐、不能腐、不想腐一体化推进有更多的制度性成果和更大的治理成效。”“三不”一体推进，重在“三不”、要在“一体”，突出不敢腐、不能腐、不想腐各子要素、子系统之间协同配合、耦合发展，以实现惩治震慑、制度约束、提高觉悟一体发力。
三、中国特色监察制度体系的发展图谱之续造
监察法治是以系统化和精细化的配套制度的补强和助力为前提的，这需要监察法制度体系在国家监察体制改革不断深化过程中同步实现完善发展。域外部分国家有关反腐败制度体系的经验具有一定的启示意义，但中国特色反腐败制度体系的打造，必须植根并服务于我国反腐败的基本国情和发展需要，特别是要立足于解决监察体制改革过程中的痛点、难点和堵点问题，并在一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”长效机制为目标导向的基础上，探寻反腐败制度体系发展的中国方案和中国路径。笔者认为，中国特色监察制度体系的发展图谱之续造应当立足于以下三个方面：
（一）注重实现反腐败制度体系的健全度和完备性
作为统领性、基础性和开创性立法，监察法不可能也没有必要触及反腐败工作的方方面面。正如有学者所揭示的，“反腐败综合性立法，只是国家反腐败法律制度体系中的龙头和统领，而不能将其等同于反腐败法律体系的全部，腐败的防范与治理还有赖于其他单行法律的配合”。因而，我国反腐败法治的发展之路，应当是我国监察法制度体系不断迈向体系化、系统化、精细化的发展之路。按照监察法治的基本要求，从实现监察权运行的效能性、合法性与合理性的目标出发，笔者认为，健全完备的监察法制度体系必须切实解决好以下三大难点问题：
第一，不同功能导向立法的差异性和协同性问题。提升监察法制度体系的健全度，应当以监察法制度体系必须实现的组织法、程序法、行为法、监督法、救济法共五大功能为依托。监察法配套制度应当结合不同的功能导向分别立法。比如，2022年生效施行的《中华人民共和国监察官法》属于解决监察权主体运行的“组织法”范畴，旨在解决监察官的准入条件、任免、职级管理等职业化发展问题；2020年生效施行的《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称“政务处分法”）则是为实现监察法所创设的政务处分与处分双轨制模式下的政务处分法治化而进行的“行为法”立法。根据立法法有关法律保留的要求，从监察法文本来看，理想状态下的监察法配套制度体系还应当包括组织法层面的“监察委员会组织法”，行为法层面的“监察委员会监督法”“留置场所管理法”，程序法层面的“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件程序规定”“监察公开法”等，监督法和救济法层面可以考虑进一步修改国家赔偿法和各级人民代表大会常务委员会监督法等相关法律。
第二，不同效力层级立法的和谐统一问题。根据十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，国家监察委员会可以为执行法律的规定以及为履行领导地方各级监察委员会工作职责需要制定监察法规。2021年9月，我国第一部监察法规《监察法实施条例》（以下简称“条例”）出台并实施。该条例是监察法的下位法，与监察法各章相对应、共计287条，是推进监察法规制度建设系统集成、协同高效的重大立法成果。为了进一步解决条例的针对性和实效性问题，根据立法法，地方行政法规能否基于地方反腐败需要，因地制宜作出具体规定？地方监察机关是否有权通过制发规范性文件作出细化规定？不同级别监察机关的设定权是否有所区别？等等。根据《法治中国建设规划（2020—2025年）》，地方人大对地方各级监察委员会监察规范性文件有备案审查权，具体标准是合法性还是可以兼顾适当性原则？监察法配套法律规范的效力层级，是否与立法法所确立的法律法规规章相一致？监察法规与地方性法规、规章的效力孰高孰低以及不一致时的适用规则为何？可见，有必要通过修改立法法或者出台专门立法的方式对监察法治体系的构成、效力位阶及法律冲突等问题作出系统化规定。
第三，有效解决法法衔接和纪法衔接问题。作为领域法，监察法制度体系构成中并非只有专门型立法。凡是和国家监察有关的法律规范，具体包括监察机关的定位、组织、职责和监察范围、管辖、权限程序以及对监察机关的监督和救济等所有调整监察机关与监察对象、相关机关关系的法律规范，均属于监察法范畴。监察法制度体系的多科性决定了监察权行使过程中首先必须解决好法法衔接问题，比如监察法与公务员法的衔接，监察法与刑法、刑诉法的衔接等法法适用问题。同时，鉴于纪检监察机关合署办公、高度融合的反腐败体制，在当前全面从严治党取得突破进展并形成完善的党内法规体系背景下，切实解决好“纪法贯通”“纪严于法”“纪在法前”“纪不替代法”等纪法衔接问题非常必要，这亦是实现党内监督与国家监察无缝对接、促进党内监督和国家监察有机统一的必然之举。
（二）立足于反腐败的全过程，实现全链条反腐
打造中国特色监察法制度体系，还需立足于反腐败全过程，注重预防与惩戒相结合，行使公权力的公职人员全覆盖，权力运行全过程和所有环节的全监督，强调反腐败制度的系统性，注重源头控制，事后惩戒，全链条反腐，旨在实现对腐败的全过程、无漏洞、动态性、全方位治理，以构建一体推进的不敢腐、不能腐和不想腐的制度体系。
全链条反腐首先应当完善反腐败的事先预防立法。正如有学者所指出的，我国传统上反腐败的启动来自于外部压力，具有“应激性”，形成了以直接打击为指导、以事后干预为特征、以个体惩治为目标的反腐败立法战略，在立法体系上“厉而不严”，“重惩治、轻预防”，具有明显的“惩治型”特征。为有效提升监察法制度体系的预防腐败效能，建议在立法层面，在监察法之外，借鉴域外“事先预防腐败为主”的立法理念，以对权力运行的监督为核心要素，围绕监察法赋予监察机关对公职人员的监督检查权，构建针对腐败衍生环节的严密法律体系，以最大限度地消除腐败犯罪的机会。其次，在执法层面，要全面充分发挥监督权预防腐败的重要效能，激发公职人员不想腐的思想自觉。如果反腐败的直接成效仅仅需要依靠于被惩治腐败人员的级别、数量和严重程度来量化，这种亡羊补牢式的惩治本身已经带来反腐败制度功能的反向异化了。“君子以思患而豫防之。”理想状态下的反腐败目标应当是将腐败行为扼杀在摇篮之中的未雨绸缪，进而创建人人自律、人人自觉的风清气正的政坛文化。因此，充分行使好监督职责则是实现防微杜渐、防范腐败的关键。在实践中，各级监察机关要在充分运用好“第一种形态”上下功夫，通过积极探索和创新监督权行使方式，及时发现苗头性、倾向性问题，以达到防微杜渐、抓早抓小的重要目标。故为确保监督权的依法有效行使，亟待建立常态化、近距离、可视化的日常监督机制，并辅之以监督程序、监督结果以及与后续调查程序和纪检监督衔接程序等方面的制度供给，并尽快制定有关监察权运行和规制的专门性立法。
全链条反腐同时亦应当完善惩治腐败的制度体系，以强化不敢腐的震慑性。惩治制度主要包括有关腐败后果评价与惩治的立法以及有关腐败犯罪发现与追诉机制的立法。根据监察法，公职人员涉嫌职务违法的行为将受到政务处分，涉嫌职务犯罪要受到刑罚的制裁，履职不当的领导人员将会被问责。为确保个案的正义性，结合侵害法益的差异性，不同种类的腐败行为对应与其危害程度相应的不同性质的惩戒方式，行为人亦要承担与之相适应的法律责任。理论上，根据责任内容的不同，可以分为政治责任、行政责任、道德责任、刑事责任四个维度。按照权责一致的基本理念，为实现这四种责任类型的无缝衔接，并强化反腐败过罚相当、宽严相济的基本要求，现行的惩治制度体系应当作出与时俱进的调整与发展。即，在道德责任的追究方面，要以执纪监督的“第一种形态”为主要惩治措施，对于违反廉洁自律、道德操守的公职人员，通过“扯袖子提醒”“红脸出汗”等方式体现治病救人的监督职能；在行政责任方面，强化政务处分实施，并解决好处分与政务处分衔接问题；在政治责任方面，可以考虑参照《中国共产党问责条例》，制定与监察法相配套衔接的“领导人员问责法”，以有效解决当前问责实践中的虚化、泛化、滥化等问题；在刑事责任上，建议借鉴域外国家做法，一方面不断细化刑法上有关贪污受贿罪的类型并明确条件，另一方面可以考虑制定专门的惩治贿赂犯罪的法律，比如日本制定的《犯罪收益追缴法》《举报法》等，重典治乱。
（三）实现伦理道德与法治红线的“双保险”约束
“徒法不足以自行。”单纯的法律之治尚不足以从根本上遏制腐败现象。根治腐败离不开道德、法治的双重约束，这也是践行依法治国与以德治国有机统一的基本要求。道德是一种自律要求，立法者通常并不会将道德的内容强加于公民。然公职人员尤其是领导干部，较之于普通民众，掌握着国家公权力，并因此享受着依附于权力之上的多种隐性福利。所以世界各国立法都将相应的道德义务上升至法律义务，以强化公职人员的内心自觉自律，保证公正行使国家权力。受古代儒家思想影响，自古以来我国就注重对官员道德情操的考察与培养，强调“德礼为政教之本。”中华人民共和国成立以来，多位党和国家领导人都对官员的德治问题提出了要求：毛泽东同志要求把各级领导干部全心全意为人民服务作为官员道德的核心内容；邓小平同志要求党的高级负责干部，要身体力行共产主义思想和共产主义道德；江泽民同志将领导干部道德建设放在社会主义道德建设的核心地位，提出了“以德治国”和“依法治国”相结合的主张；胡锦涛同志将“为民、务实、清廉”作为官员道德的基本规范，将“八荣八耻”作为官员道德的主要内容；习近平同志在上任之初就倡导官员厉行节俭之风，切实落实八项规定。习近平总书记指出：“反腐倡廉是一个复杂的系统工程，需要多管齐下、综合施策，但从思想道德抓起具有基础性作用”。
2018年监察法实施以来，梳理2017年至2021年共五年有关纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”的全国数据情况（见图1），趋势较为明确：“第一种形态”占比逐年上升，2017年为59.7%,2021年已经升至70%;“第二种形态”和“第三种形态”逐年下降，其中“第二种形态”从31.3%下降至23.2%，“第三种形态”从5.3%下降至3.3%；“第四种形态”与“第三种形态”均占比较低且为个位数，但两者间存在一定程度的“此消彼长”，其中2017年至2019年“第三种形态”占比高于“第四种形态”，随后2020年“第四种形态”占比增幅较大，接近“第三种形态”的2倍，随后2021年又出现下滑，但仍旧稍高于“第三种形态”。数据显示，监察法实施以来，我国反腐败成效已经显现：“第一种形态”和“第二种形态”占比总和较为稳定，已经超过90%，2021年已经达到93.2%，充分说明“红脸出汗”以及“轻处分”已经成为当前惩治腐败的主要形式，腐败存量已经得到大幅消减。遏制腐败增量，防微杜渐，强化防腐预防，注重治未病，应成为现阶段的主要任务。特别是随着“不能腐”制度体系的完备化，强化不想腐的效能优势，注重对官员的职业伦理道德要求，从源头强化不想腐的自觉观念，内化于心，外化于行，通过强化自律实现不想腐，进而打造风清气正政坛文化的目标应成为当前反腐败立法的着力点。
党的十八大以来，为纵深推进党风廉政建设，加强新时代廉洁文化建设，涵养各级领导干部和全体党员克己奉公、清廉自守的精神境界，我国已经建立了以党章为基石，党内法规为支撑以及党内规范性文件为补充的制度体系。这些规定为我国新时期反腐败事业持续推进以及加强官员道德建设提供了制度保障，是防止党员思想堕落、不断提升自律自觉意识的基本方式。为从源头上防治腐败，2005年中共中央发布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，其中明确提出“探索制定公务员特别是领导干部从政道德方面的法律法规”的要求。较之于党内制度体系在道德要求方面规定的日益完备化，国家立法一直进展缓慢。在监察法治的新时期，建议在监察法、政务处分法的基础上，尽快制定单独的“公职人员伦理道德法”，用法治方式持续、有效地推动我国公职人员早日形成不想腐的自觉意识和自律意识，以理想信念强基固本，以高尚道德砥砺品格，早日建成干部清正、政府清廉、政治清明的政治生态环境。
结 语
监察法是中国特色法治反腐的伟大创制，是以法治思维和法治方式开展反腐败工作的重大立法创新。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”监察法确立了我国集中式统一反腐败立法进程，正式开启了监察法治新时代。监察体制改革五年来，我国已经形成了一部宪法、三部法律以及一部监察法规的制度体系，但监察法治目标的实现，势必要以继续完善“良法”与追求“善治”为道路指引。监察体制改革的深化在不同时期有不同的使命，反腐败斗争顺利从党的十九大提出的“压倒性态势已经形成并巩固发展”，推进到“取得压倒性胜利并全面巩固”，成功走出了一条依靠中国共产党领导反对腐败、依靠社会主义法治严惩腐败、依靠社会主义制度优势治理腐败的中国道路。随着监察法治的全面推进，中国特色法治反腐制度体系必将更加健全，反腐败工作规范化法治化水平进一步提高，全党全国人民坚持走中国特色社会主义法治反腐道路的信心和决心更加坚定。站在奋进“第二个百年奋斗目标”的起步阶段，我们有理由相信，迈向新时代新征程的反腐败斗争，必将在法治的护佑下更加行稳致远。中国特色监察制度体系的打造、发展与完备化及其良好施行，必将构成法治反腐最生动的中国方案。
