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依法行政需要逐步量化推进

信息来源:法治政府网 发布日期:2012-07-02

 

张莉*

 

市场经济是法治经济,现代社会是法治社会。中国的现代化之路离不开经济、社会、法治的协调发展。那种以牺牲法治换取经济发展的做法无异于饮鸩止渴,势必破坏社会基本秩序,甚至影响国家长治久安。在认识到法治不仅是一国政治进步、制度文明的标志,同时也是经济社会发展的根本保障之后,我国在19993月修订宪法,庄严宣告“中国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”20043月,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,提出了用十年左右的时间基本建成法治政府的宏伟目标。

这份用以指导各级政府全面推进依法行政工作的纲领性文件的颁布,充分表明了我国政府坚持执政为民、建设法治政府的坚强决心,对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大的现实意义和深远的历史意义。然而,在片面追求经济发展、官员考核唯经济指标马首是瞻的社会气候下,推进依法行政阻力重重。为了破解依法行政在中国“动力不足”这一难题,中国政法大学的马怀德教授提出了“法治GDP”概念,倡导将依法行政指标纳入官员绩效考核体系。如今,十年法治政府建设规划的前五年已经过去,以北京为代表的一些省市已经接受了将“法治GDP”作为新政绩观支点之一的理念,建立起了一套依法行政考核评价指标体系,迈进了依法行政量化推进的新时代。

建立依法行政考核评价指标体系是一项复杂的系统工程,它涉及评价机制的功能定位、基本原则、主体选择、程序设定、考评方式、结果运用等诸多内容。北京市的依法行政考核评价指标体系就坚持指标体系评价、引导与教育功能三位一体,不仅希望通过定量化的指标测量出北京各级政府及其职能部门依法行政的水平,还力求使考核评价成为北京市全方位推进依法行政工作的驱动力,促使公务员转变行政理念,提高依法行政认识。

依法行政考核评价制度作为政府推动依法行政工作的重要抓手,必须能够发挥全面衡量依法行政水平的作用。为此,北京市的指标体系以《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《国务院加强市县政府依法行政的决定》及《北京市关于全面推进依法行政的实施意见》等文件为基本框架依据,包括了组织领导、职能转变、行政决策、制度建设、行政执法、化解矛盾、内外部监督、改革创新等八个方面内容,涵盖了政府工作的各个方面。

依法行政考核制度必须以科学发展观为指导,这是建立公正、客观的考核评价机制的关键。为了落实科学性原则,北京市依法行政考核评价指标体系对考核对象进行了分类,确立了市级机关与区县政府两套指标体系,并根据考核对象所承担职能的不同,分别设定了不同的指标权重及内容。为了增强考核评价的客观性,北京市的指标体系还尽量减少主观裁量性指标的使用,引入了通过基础台帐自动生成的客观指标和能够反映被考核单位自身变化情况的增量指标。

依法行政考核评价指标体系并非一成不变,它将随着一个地区、一个部门依法行政进程的推进而不断调整和充实。如果北京市说现有的指标体系遵循了“法不溯及既往”的原则,是对该市过去五年依法行政工作的总结性考核,其未来几年的指标体系将以年度依法行政要求为依据,以不变的理念、体系和及时更新的内容成为北京地区法治政府建设的持久动力。

建立科学的依法行政考核评价机制,必须克服政府工作只向上级机关“负责”、忽略公众感受的弊端。这就要求在考核评价主体方面进行创新和改革,实现评估职能的适当分工和逐步社会化。依法行政考核评价体系应当是政府内部多部门联合考核、外部民意代表机关、司法机关以及社会公众评价的有机结合体。北京市依法行政考核评价机制采用了政府内部考核和社会组织、成员外部评议有机结合的方式,既包括了上级行政机关对下级行政机关的考核,也包括了同级人大、政协、法院对政府的监督,还包括了社会公众对政府依法行政水平的评价。事实上,依法行政考核评价主体社会化,不仅可以使民意表达渠道更加多样和畅通,使民意反应更为充分和及时,而且有助于增强考核评价的客观性和针对性。

目前,北京市分别适用于市级行政机关和区县政府的两套指标体系均由8个一级、近30个二级和70多个三级指标组成,实行千分制。为了发挥考核体系的导向功能,该考核办法在采用扣分机制的基础上规定了加分事项,以进一步发挥该考核体系“鼓励先进、鞭策后进”的积极作用。

指标权重向来是指标体系的灵魂,它直接关系到考核评价指标体系的科学性、客观性和考核评价结果的可接受性。北京市的指标体系在广泛征询专家及被考核单位意见基础上,运用层次分析法对每一级指标按重要程度赋予了不等的分值。如,鉴于“强化对依法行政的监督”能够极好地体现出我国政府“以人为本”、“执政为民”的思想,有助于建设以公众需要和满意度为着眼点的服务型政府和责任型政府,这部分被定位为考核的重点,赋值比例高达三成至四成。又如,由于“严格规范行政执法行为”是依法行政工作的重点环节、是关涉人民群众切身利益的突出领域,两个指标体系均将其权重定位为总分的二成左右。

经过多年的远景勾画和方向选择,中国的法治政府建设如今已进入到了一个厉行实践、量化评估的阶段。在过去的五年间,北京等地方政府在国家的统一部署下,结合本地实际,进行了许多颇有意义的制度创新与实践,为创建全面、科学、具体、可操作的依法行政考核评价制度打下了坚实的基础。如今,经过多年的不懈努力,这些地区不仅各自形成了独具特色、行之有效的依法行政考核评价指标体系及考核办法,而且使其成为本地区全面推进依法行政、加快法治政府建设的测评标尺和持久动力。

我们国家幅员辽阔、地区差异性大,在推进依法行政、建设法治政府方面也同样面临着地区发展不均衡的问题。我们衷心地希望那些在全国范围内较早、较好地开展了依法行政考核评价工作的省市能够发挥示范作用,影响和辐射其他地区,尽早结束“刚性经济增长、柔性法治建设”的局面,让法治成为科学政绩观的一个组成部分,通过构建依法行政考核评价机制改善各地、特别是基层的法治环境,共同营造一个公平有序、和谐正义的社会。