在薄熙来案一审庭审结束后的第二天，8月27日，中共中央政治局会议审议通过了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，为未来五年的反腐布局。

　　这是中国的第二个反腐败五年规划。新一届执政党中央的反腐思路，备受关注。

　　9月1日，国资委主任、中石油集团前董事长蒋洁敏落马。中石油腐败窝案调查走向纵深，中共党的十八大以来“老虎苍蝇一起打”的反腐势头在推进。

　　新的反腐五年规划预计将在一个月左右之后公之于众。多位反腐专家均表示，在反腐高压持续的背景下，新规划中有关“改革党的纪律检查体制”提法，最为引人瞩目。

　　事实上，中央纪委的机构调整早就已经展开。党的十八大至今，已经公开的改革举措包括增设纪检监察室、裁减议事协调机构等。

　　在信息透明方面，中央纪委监察部官方网站（www.ccdi.gov.cn ）9月2日上线，首次对社会公开了中央纪委的组织结构、办事流程等内容，向外界主动揭开了自己的神秘面纱。

　　种种迹象表明，党的十八大以来，新一届中央纪委正在全方位求新、求变。公众对反腐的新路向，对包括纪委在内的反腐机构的变革，亦充满期待。

高压反腐

　　党的十八大以来，已有八名副省部级以上高官落马

　　8月26日，薄熙来案一审庭审结束。同一天，中央纪委宣布，中石油集团副总经理兼大庆油田总经理王永春因涉嫌严重违纪正在接受组织调查。王永春是中共十八届中央候补委员。

　　次日，国务院国资委发出公告，中石油集团公司副总经理李华林、中石油股份有限公司副总裁兼长庆油田分公司总经理冉新权、中石油股份有限公司总地质师兼勘探开发研究院院长王道富因涉嫌严重违纪，目前正接受组织调查。

　　更令人震动的是，9月1日，中央纪委宣布，国务院国资委主任、党委副书记蒋洁敏涉嫌严重违纪，目前正接受组织调查。

　　蒋洁敏在2012年11月的中共党的十八大上当选为中央委员，今年3月刚刚从中石油集团董事长任上调任国资委主任。

　　自此，党的十八大以来，已有八名副省部级以上高官落马。除了蒋洁敏、王永春，还有原四川省委副书记李春城、原国家发改委副主任刘铁男、原内蒙古自治区统战部部长王素毅、原安徽省副省长倪发科、原四川省文联主席（曾任四川省副省长）郭永祥、原广西壮族自治区政协副主席李达球。其中有一名中央委员（蒋洁敏）、两名中央候补委员（李春城、王永春）。

　　反腐高压态势令人瞩目。中国政法大学副校长马怀德认为，这体现了“敢于碰硬”的反腐新动向。其背后是高层的新思路。

　　今年1月23日，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山明确表示，“当前要以治标为主，为治本赢得时间。”3月4日，王岐山又强调，反腐败既要坚持打持久战，也要打好歼灭战；保持惩治腐败的高压态势，既要打“老虎”，又要拍“苍蝇”。

　　在反腐新思路指导下，中央纪委进行了一系列内部工作机构改革，包括把原来具体负责案件查办的纪检监察室从八个再增加两个，达到十个室；增加的两个室均负责查办地方腐败案件，专责查处地方省部级官员贪腐案件的案件监察室达六个。

　　今年7月16日，中央纪委副书记、监察部部长黄树贤在《求是》杂志刊发署名文章透露，中央纪委、监察部过去有领导小组、协调小组、联席会议等各种议事协调机构125个，今年以来，按照中央转变职能的要求，已经精简至39个；同时，内设机构也进行调整，减少了职能交叉，加强了监督和办案力量。

　　湖南省纪委预防腐败室副主任陆群向财新记者表示，在此次机构改革中，纪委全系统的人员基本上没有增减，但在机构设置方面做了微调，政策向办案一线倾斜。以湖南省纪委为例，案件监察室由原来的四个增加到五个。

　　反腐理论专家、《求是》杂志研究员黄苇町说，党的十八大以来的反腐，从“八项规定”开始，接着是作风建设，以惩治“四风”（形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风）为主，然后到提出全面推进制度建设，通过改革防治腐败。新的反腐五年规划，实际上是对党的十八大尤其是十八届中央纪委二次全会以来反腐工作的一个总结。

　　上海交通大学凯原法学院院长季卫东指出，“法律面前人人平等，这才是我们解决腐败问题的根本。如果不能做到这点，那么总会有网开一面，总会有不同的尺度，腐败永远也消除不了。”

他认为，在受到严厉制裁时，落马贪官往往用制度漏洞来做自我辩护，“既然制度有问题，我们就以改革体制来挽救干部，这个逻辑是成立的。这样就容易在官场上形成一种共识，来推进制度改革。

新规划亮点

中国政法大学副校长马怀德认为，“四个监督”和“三个机制”属于之前就有的提法，新规划中最大的亮点是“改革党的纪律检查体制”。《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》（下称《工作规划》）的起草始自2011年5月，耗时两年余。

此前的2005年，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出到2010年建成惩防体系基本框架，再经过一段时间的努力，建成完善的惩防体系。2008年，中国颁布了首个反腐五年规划——《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。

在制度反腐专家李永忠看来，建立一个反腐体系，如果仅仅在原有的权力结构和原有的体制下小修小补，与其说是在建体系，不如说是在“写文章”。

据新华社报道，此次中共中央政治局在审议通过新的《工作规划》时强调，“要改革党的纪律检查体制，加强反腐败工作体制机制创新，完善纪委派驻机构统一管理，改进中央和省区市巡视制度。要在全面深化改革的进程中，健全和完善党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督体系，强化对权力运行的制约和监督，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

马怀德分析认为，“四个监督”和“三个机制”属于之前就有的提法，新规划中最大的亮点是“改革党的纪律检查体制”。“原来的说法是完善、健全或者强化，这次则明确提出要改革（纪检体制）。”

中共中央党校教授林喆指出，过去建设的惩防体系，存在多方面的不足，比如官员财产申报和公示制度没有建立起来，“三公消费”现象泛滥成灾，贪官出逃的出口没有扎紧，《反腐败法》迟迟没有出台等。“在第二个五年反腐规划当中，这些方面应该有所体现。”林喆说。

纪检体制如何改

从中央纪委的内设机构调整来看，有逐步“缩小工作外延、扩大工作内涵”的趋向

1949年以后，中国的纪检监察体制几经变革。1959年，监察部被撤销，1969年，中共九大撤销了中央监察委员会。1978年12月，中共十一届三中全会选举产生了新的中共中央纪律检查委员会。此前一年，中共十一大恢复了党章中设置党的纪律检查委员会的条款，规定各级纪委由同级党委选举产生。1986年，监察部恢复重建。

1982年，中共十二大通过的《中国共产党章程》规定，党的各级纪律检查委员会都由同级党的代表大会选举产生。中央纪委在中共中央领导下进行工作，地方纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作。

1993年，中央纪委与监察部合署办公，“一个班子，两块牌子”，履行党内纪律检查和政府行政监察两项职能。这一体制延续至今，监察部部长通常兼任中央纪委副书记。

马怀德指出，合署办公使得这一机构有了“双重身份”：从党内来讲，是党内纪律检查机构，但从行政监督来讲，依然是国务院行政部门，以监察部的身份出现。监察部以及整个监察体系行使职权，都是由《行政监察法》和《行政监察法实施条例》来支持。

经过几十年的发展，纪委既承受“权力过大”的质疑，又有“权力太小”的忧虑。

  　季卫东说，权力边界应该厘清，纪委管党内的纪律问题，一旦触犯法律就应该由司法来处理。当地方的党政权力过大，影响到司法的时候，纪委应该通过它的监督机制来确保司法不受干扰地处理案件。

“权力太小”的忧虑，则是指纪委的监督失效。特别是在地方，权力集中在党政“一把手”，纪委受同级党委领导，很难发挥监督作用。

一些观点认为，地方纪委应独立出来，纵向地接受上级纪委垂直领导，独立于地方同级党委。

新的反腐《工作计划》中，纪检体制如何改革，备受关注。陆群认为，在体制机制的创新方面，纪检监察机关关键是要找准自身定位，发挥好组织协调作用和党政专门监督机关的作用，不要大包大揽，以免“种了别人的田，荒了自己的地”。

据反腐研究专家李永忠分析，从近期中央纪委的内设机构调整来看，有逐步“缩小工作外延、扩大工作内涵”的趋向。

李永忠说，纪委的工作外延不断在泛化，“查处案件有困难，就变成了纠风部门；纠风也控制不了，就去做执法检查；执法检查也控制不了，就变成了效能监察。”过去纪委管了很多不该管的事情、管不了的事，因此机构调整后把这些职能部门合并了。

扩大的工作内涵之一是办案职能。过去中央纪委管地方的有四个案件监察室，现在增加到六个，增加了一半，这是考虑到这些年来，随着地方各级权力，特别是“一把手”权力过分集中，出问题比例更高，因此增加办案力量。

马怀德则向财新记者分析了两种可能的路径。其一是“廉政大部制”，即把预防腐败局、检察院反贪局、纪委等多个机构的职能合并在一起，形成类似于香港“廉政公署”的体制。

事实上，一些地方的“廉政大部制”试点已经展开。

2012年9月8日，广东省珠海市横琴新区廉政办公室挂牌成立。

广东省纪委称，这是中国第一个整合惩防腐败相关职能的机构，集纪检、监察、检察、审计四大职能于一身，横琴新区将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构，这是在反腐体制机制上的创新。

不过，这种特区模式能否推而广之，尚待观察。

但是，马怀德表示，“廉政大部制”是有必要的，也有希望建立的，前提是修改法律。因为这涉及检察机关的职能，涉及行政监督、党内监督的职能能否有效整合的问题，相应的有些法律必须做调整。

第二个方案是，纪委管辖权都上提一级，即地市纪委监督区县党政领导，省纪委监督地市党政领导，中央纪委监督省级党政领导。马怀德坦言，上提一级的监督模式相对而言比较现实可行。

完善派驻机构与巡视制度

王岐山要求，要关口前移，“下沉一级”了解干部情况。这使得主要督查省部级干部问题的中央巡视组，调查覆盖面将扩大到地市一级

新的反腐五年工作规划指出，“要完善纪委派驻机构统一管理，改进中央和省区市巡视制度。”

有专家表示，这表明在未来纪检体制改革中，将会强化纪委的垂直化管理。

此前，中央纪委、监察部在2004年和2005年，对派驻中央国家机关56个部门的纪检组和监察局全面实行了统一管理，将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导。派驻机构干部的考察考核、提拔任用由中央纪委、监察部直接负责。

据当时的中央纪委监察部派驻机构统一管理领导小组负责人介绍，“为了便于派驻机构履行职责，纪检组组长继续担任驻在部门党组成员，并参加驻在部门有关行政领导会议，但不参与所在部门的业务分工；派驻监察局局长列席驻在部门有关行政领导会议。”

但李永忠向财新记者分析，2005年开始的统一管理，并没有真正实现异体监督。虽然要求纪委派驻机构只对上级纪委负责，但实际上，派驻的纪检组长是同级党组成员之一，不得不受同级党组书记的领导，再加上其工资福利都在驻在单位，“屁股指挥脑袋”，为所在的单位“遮遮盖盖，避实就虚，评功摆好”，也就在所难免了。

“下一步完善肯定要从这一步突破。不然的话，就无法完成党的十八大报告中提到的对驻在机构的领导班子进行有效的监督。”李永忠说。

作为地方纪委的一名官员，陆群以湖南为例分析称，湖南省纪委对省直重要单位都派驻了纪检组，但这种派驻仅有名分，派驻机构的领导和工作人员的工作关系、工资福利等全部在驻在单位，他们开展监督的难度很大。一些派驻机构的纪检干部在工作中如果太“认真”，就会得罪人，至少不讨人喜欢，遭遇“逆淘汰”的概率很高。

在巡视制度方面，2013年上半年，有十个中央巡视组对内蒙古、江西、湖北、重庆、贵州，以及水利部、中储粮、中国进出口银行、中国出版集团、中国人民大学开展巡视，并对外公布联系信息。对于这次大规模的巡视行动能揪出什么样的“老虎”和“苍蝇”，公众正拭目以待。

巡视制度从1996年开始试点，2003年8月，“中央纪委、中央组织部”巡视组正式成立。当年12月中共中央颁发《中国共产党党内监督条例（试行）》，将巡视作为党内监督的十项制度之一，以党内法规的形式确定下来。2009年7月，又颁发了《中国共产党巡视工作条例（试行）》。2010年初，巡视组更名为“中央巡视组”。

本届中央的首次巡视组，体现了不同于以往的特点。

2013年5月17日，在中央巡视工作动员暨培训会议上，亲自担任巡视工作领导小组组长的王岐山强调，中央巡视组要当好党中央的“千里眼”，找出“老虎”和“苍蝇”。

在工作方法上，王岐山要求，要关口前移，“下沉一级”了解干部情况。这使得主要督查省部级干部问题的中央巡视组，调查覆盖面将扩大到地市一级。此外，王岐山还指出，巡视组组长不是“铁帽子”，要一次一授权。此举则是为了加强巡视组的独立性。

“巡视制度是这么多年来在监督体制方面效果较好的改革。”李永忠说，由于巡视组不归被巡视单位领导，也不是同级党委和党组织成员，能听到看到一些别人看不到听不到的问题，也敢于把听到看到的问题反映出来，“这就是异体监督的力量。”

他分析，未来巡视机构肯定会进一步完善。

其一，在空间上，地域的覆盖面会更大。现在的巡视组只是中央和省（区市）两级，如何有效地覆盖到市及县，特别是县这一级，是巡视组要破解的一个难题。

其二，在时间上，要把目前临时性的巡视和一些相对固定的、按大区或者按更广的区域开展的定点经常巡视结合起来，而不是过好几年才轮到一个省去巡视一次。

其三，在人员上，既有退下来或将要退下来的老领导担任正副巡视组长，也应有一些敢冲敢闯敢于坚持原则的干部担任中央和省委巡视组正副组长。

其四，在方法上，既要缩小巡视外延，以突出重点，又要改革并创新巡视的方式方法，还可通过测评并量化巡视的成效。

其五，也是最重要的，是在趋势上，异体监督亟须由巡视组这种点上的突破，转向整个纪检体制面上的推进。

建立巡视制度，是因为沿用于计划经济时代的纪检体制严重不适应时代的需要，于是通过巡视组进行异体监督的尝试。十年巡视，异体监督的功效得以显现，但成本之高，见效之缓也是明显的。因此，中央政治局明确指出要改革纪检体制，巡视制度的完善值得关注。

信息透明起步

推进信息公开化，也是新一届中央纪委成立以来的一个鲜明特点

9月2日上午，“中央纪委监察部网站”正式开通。这是由中央纪委、监察部主办的综合性政务门户网站。

当天上午，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山，中共中央书记处书记、中央纪委副书记赵洪祝到网站进行调研。

据新华社报道，在调研中，王岐山强调，办网站“要避免空洞说教”；要“为党风廉政建设和反腐败斗争提供舆论支持”；“要强化服务意识，及时发布权威信息”；“要加强与群众交流互动，了解、收集社情民意，畅通监督渠道，发挥好社会监督作用”。

网站目前设有10个板块36个栏目，主要有六大功能：及时发布重要新闻、权威解读决策部署、展示工作成果、开展互动交流、接受网络信访举报、提供专业数据服务。今后，将作为中央纪委监察部信息公开、新闻发布、政策阐释、民意倾听、网络举报的主要渠道。

监察部工作人员向财新记者介绍，中央纪检部门过去有“中央纪委举报网站”“监察部网站”“国家预防腐败局网站”等多个网站，过于分散且职能特点不突出，此次新开通的中央纪委监察部网站，对原有的几个网站等进行了整合，统一由中央纪委宣教室负责管理，将成为中央纪检部门的主要对外窗口。

根据该网站提供的组织结构图，中央纪委、监察部合署办公，内设27个职能部门，此外还有派驻纪检监察机构53个。这是中央纪委、监察部首次对全社会公开披露此类信息。

党的十八大以来，中央纪委、监察部的透明度在提高，除了对重大案件查处进展的及时通报，过去不太为社会所广知的其内部组织结构，也在逐步对外公开。

在地方层面，近年来，在《政府信息公开条例》推动之下，很多省市的纪委、监察厅（局）也已开通官方网站，公布组织架构及联络信息，通报案件最新进展，提供举报平台。这些网站一般叫做“纪检监察网”“明镜网（明鉴网）”或“廉政网”等，如深圳明镜网、宁波的东方廉政网等。

“没有群众支持，网站就没有生命力，要强化服务意识，及时发布权威信息，让群众了解党风廉政建设和反腐败工作新思路、新进展、新成效。”王岐山在9月2日的调研中强调，“纪检监察干部要学网懂网用网，注重发挥专家学者作用，向群众解疑释惑，回应社会关切。”

（原标题：反腐求变，作者：刘颂杰、霍冰）