在全国人大常委会委员会对《行政诉讼法修正案（草案）》第二次审议时，部分与会的全国人大常委会委员会组成人员建议，必要时应当设立行政法院应对当前行政诉讼中存在的问题。

中国政法大学副校长马怀德教授是最早提出设立行政法院的学者之一。早在20世纪90年代末，马怀德教授就针对行政诉讼现状，阐述了我国建立行政法院的必要性与可行性。

当下，中央正推进司法改革，同时又面临着行政诉讼法修改的契机，设立行政法院能否从理想走向现实？设立行政法院面临的困难是什么？在万事俱备之时，如何突破最后困难使行政法院走向现实？本社记者就这些问题专访了中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德。行政法院保证行政审判的公正性

记者：目前，世界上有德国、法国等大陆法系国家，及我国台湾地区设有行政法院。与这些国家和地区相比，我国建立行政法院有何必要性？

马怀德：包括法国、德国、意大利、西班牙、挪威、瑞典、荷兰等在内的几乎所有大陆法系的国家，都有行政法院。对中国来说，建立行政法院有几个必要性：

第一是为了保证行政审判的公正性。因为，行政诉讼的原告是老百姓，被告是国家行政机关，是法律法规授权的组织，就是所谓的“民告官”。

行政机关拥有强大的行政权力，对法院审判工作会有各种各样的干扰和影响。行政诉讼法实施20多年的经验也表明，法院如果不能有效排除作为被告的行政机关的干预的话，就很难保证公正性，判决也很难维持公正。

所以，从维护市场公正的角度讲，建立行政法院具有非常重要的意义。尤其是现实中，我国的行政机关与法院关系是一种特殊的关系，法院在人财物各个方面都会受到行政机关的影响和制约。这种情况下，以行政机关为被告，法院不可能完全忽视行政机关的影响和感受，而独自做出公正的判决。

司法的最高价值追求是公平公正，为了维护公平公正，应该建立一个独立于法院独立于地方各类权力机关的专门法院，这样才能更好地审理行政案件，维护司法的公正。

第二，行政审判的专业比较强。比如，知识产权、海关、税务、土地、规划等，很多行政案件是专业性很强的。所以，如果没有专门的法院和专业的法官，去处理这些纠纷的话，就很难保证审判的公正性和解决纠纷的效率。欧洲很多国家之所以建立行政法院，在很大程度就是考虑到行政审判的专业性。

第三，建立行政法院有利于有效处理官民冲突，化解各类社会矛盾，维护社会稳定。现在，各类社会矛盾数量较多，矛盾化解的难度大，很多矛盾的类型比较复杂。

从总量上看，涉诉信访案件中有相当一部分都是行政争议和官民争议。这些案件都没有顺利地进入司法审判程序，而进入了信访程序，原因就在于缺乏独立的行政法院，能够有效地审理这些案件。建立行政法院可以很好地解决面广、量大的各类行政争议和官民冲突，从而维护社会稳定。设立行政法院是低成本的改革方案

记者：您在国内是最早提出建立行政法院的学者之一。您认为我国设立行政法院可行性是什么？

马怀德：为什么说中国可以设立行政法院，我认为有几个因素：

首先，我们已经具备这个基础和条件。从行政诉讼法出台到今天，我们已经形成了一支很好地审判队伍，每个法院都有行政审判庭，都有专门的行政审判法官。无论是他们的经验还是专业化水准，都决定了他们能够承担起这个任务。

第二个条件是，建立行政法院有宪法、法律的依据和制度的保障。行政法院不是凭空产生的，能够在宪法、法院组织法中找到相应的依据。《宪法》41条就规定，公民在权利受到侵犯之后，可以检举、申诉和控告，《人民法院组织法》也是允许设立专门法院的。此外，当前我国正在修改行政诉讼法，其目的就在于破解行政审判“立案难、审理难、执行难”的“三难”问题。有很多选择，但最重要最有意义其实只要修改一两个条文就可以解决这个问题。过去写的“人民法院设立行政审判庭审理行政案件”，可以改为“设立专门的行政法院审理行政案件”。只要修改一个条文，就可以解决行政法院的法律依据问题。同时，又可以在法院组织法中找到相应的空间。

第三个可行性条件是建立行政法院不会付出过度的代价和成本，是一个低成本的改革方案。我早就提出过，现在我国铁路法院正处在转到地方法院的进程中，我们可以充分利用这个改革的机遇和条件。就是说，铁路法院可以翻牌成为行政法院，在硬件上基本没有太多的成本。只需要目前基层的行政法庭的法官集中到铁路法院，然后铁路法院翻牌成为行政法院，就可以及时地审理行政案件。现在，最高法院也做一些试点。

第四，无论从国外的经验和做法来看，还是从基层法院的探索和实践经验来看，已经到了水到渠成的时候了。国外有上百年的丰富经验，可供我们借鉴，国内行政审判工作也开展了20多年，积累了大量经验。特别是我们在尝试交叉管辖、集中管辖中，也意识到了设立一个相对独立的专门的行政法院有利于解决各类行政纠纷。

最重要的是，目前理论界和实务界在这个问题认识上逐渐趋于一致。包括最高法院在内的实务部分还是充分认可设立行政法院的方案的，也多次呼吁。学术界、实务界经过多年的争论和讨论，也越来越认为我国有必要设立行政法院。

有一些不同的声音会说，既然行政审判需要独立，实际上其他的审判也需要独立。

现在搞司法改革，其他领域也在逐步地去行政化、去地方化，在不断地改革司法体制和机制，让审理者裁判、裁判者负责，要实行省以上法院、检察院人财物统一管理，这些都可以保证行政审判的力度和公正。这个想法我们也不反对。但是我认为，行政诉讼对审判独立要求或依赖比任何类型的诉讼都要强烈，因为其他类型的诉讼双方没用任何一方能够强大到可以利用行政命令或资源配置的形式干预法院审判工作，行政诉讼中的政府行政机关对法院的影响要比其他诉讼类型当事人大得多。所以说，行政诉讼改革比其他诉讼类型改革更具有紧迫性。三级行政法院的制度模式

记者：法国和德国的行政法院是两种不同的制度模式。您认为哪种更适合我国国情？

马怀德：我觉得德国模式更适合一些。实际上，德国模式和法国模式差别并不是很大。德国联邦行政法院和法国最高行政法院我都去参观过、座谈过，我认为，在保证审判的独立性、维护专业性方面，没有太大差别。唯独的一个区别是，法国的行政法院是脱胎于最高参事院的，跟行政机关有一些千丝万缕的联系。法国最高行政法院不仅仅承担着行政审判的职能，还承担着一部分类似中国的法制办的功能，就是法律的起草部分。为此，法国的行政法院院长是总理兼任的。

记者：在我国历史上，从清末开始就有设立行政审判院的计划，民国北京政府时期设立了平政院，南京国民政府时期设立了行政法院。中国行政司法制度的变迁对我国建立行政法院有何借鉴意义？

马怀德：有一定帮助。这些经验主要就是，他们有一套相对比较独立的审判法官和机构设置，拥有一套完整的行政诉讼法律规制，成为重要的保障。这些经验都是有借鉴意义的。

记者：如果行政法院建立了，它具体该如何操作？

马怀德：我觉得这个比较简单，并不会很复杂。首先要设立基层行政法院，具体数量要根据地方的人口、案件的基数以及需要来确定。比如，在一个市里设一两个。在北京这样人口比较多的大城市，可以设两三个，有的地方两个市设一个都可以。设置上，就利用原来的铁路法院，翻个牌就可以。铁路法院在有的市里有一两个，这种情况下网民可以设立一两个行政法院。

第二是解决基层案件审判问题。过去每个基层法院都有基层审判庭，老百姓打官司是相对方便的，现在设立行政法院，老百姓打官司就要跑到市里去打。为了方便老百姓打官司，可以建立基层行政法院的派出巡回法庭，在不同的县不同的地方巡回办案。换句话说，可以把原来基层法院的行政审判庭改为基层行政法院的派出巡回机构。

第三，基层法院之上，要设立一个中级行政法院，或上诉行政法院或高级行政法院。这个可以每个省设一个。不服一审判决的都可以上诉到二审。

最高人民法院有两种选择。一种由最高人民法院行政审判庭受理对高级行政法院不服的申诉案件，另一种是在最高人民法院设立最高行政法院，由最高人民法院副院长担任最高行政法院院长。这样就像军事法院一样，可以比较好地处理高级法院与基层法院的关系。

只要基层行政法院设立，利用铁路法院翻牌，我认为这个改革并不难。因为，现在我们有队伍、有经验、有相关的办案程序、有诉讼法的规定，只是差最后队伍的重新整合和机构的翻牌而已。行政诉讼法修订如果不加考虑将失去机会

记者：我国正在推进司法体制改革，行政审判体制改革是司法改革重要组成部分。您认为，在行政审判体制改革中，行政法院扮演什么角色？

马怀德：设立行政法院是行政体制改革最实质的内容。行政审判体制改革有不同的路向，最理想的方案是设立独立的专门的行政法院；退而求其次是提高管辖级别，设立巡回法庭；第三才是交叉、集中管辖等。我10年前提出这三个方案的时候，接受最理想的方案的是少数，现在越来越多的人同意设立独立的行政法院。

记者：目前来看，建立行政法院面临哪些难题？

马怀德：我认为没有什么困难，只是观念问题。很多人认为，司法改革就是在解决去行政化、去地方化的问题。如果法院都独立了都公正了，就没有必要设立专门的行政法院了。但是我认为，这是需要花一定时间才能整体性地改革和解决国家审判体制的问题。当下官民冲突严重，社会问题突出，首先要设立行政法院，解决行政审判的公正性和独立性问题。行政诉讼案件一年就10多万，如果能够建立独立的行政法院，估计审判案件的数量会大幅增加，会大大减轻信访机关、党政部门的压力，将很多行政纠纷纳入到法院系统。这样既解决了社会稳定问题和化解矛盾纠纷，又能够在不动其他审判体制的情况下先行一步。

记者：既然不存在难题，那么现在如何突破最后的关卡，真正设立行政法院呢？全国人大在征求行政诉讼法修改意见时，有人提出相关建议吗？

马怀德：这个不太好说。全国人大在修改行政诉讼法的时候，如果不做这方面的努力和考虑的话，这个机会可能就会丧失。本来行政诉讼法的修正是最好的一次机会。但现在，行政诉讼法已经二审了，如果这个月三审通过了现行方案的话，就要失去机会了。因为现行的方案是没有提行政法院的。

有很多人大代表、人大常委会委员都提过这一类建议。但是立法是一个很复杂很微妙的利益博弈过程，不一定谁主张的有道理就一定会采纳。所以，需要我们媒体和社会各界广泛呼吁。如果大家都赞成，都认为有价值、有意义的话，我相信立法机关也不会忽视民众的呼吁与期待。希望虽然渺茫，但是还需努力。