拆迁条例的公共利益范围进一步缩限 政府机关办公楼应属公共利益

　　专家简介：中国政法大学副校长马怀德，参与新拆迁条例草案讨论。

　　在今年初，新拆迁条例第一次面向公众征集意见，此后一度销声匿迹，引起众多猜测。时隔十一个月之后，新拆迁条例第二次面向公众征集意见，其部分内容如引入第三方评估机构等就是采纳公众意见，进行了修改。

　　这修改、酝酿了一年之久的新拆迁条例草稿，有哪些亮点需要我们注意？老百姓最关心的拆迁程序、拆迁补偿、强制拆迁等问题，到底如何规定？记者专访曾参与新拆迁条例草案讨论的中国政法大学副校长马怀德，请他为我们详细解读新拆迁条例，以及老百姓应该如何把握好拆迁过程中的每个阶段，利用好自己的权利。

　　老百姓的参与、协商、知情权在程序上有一定保障

　　记者：这次公布的新拆迁条例中，关于拆迁决定、拆迁范围还是由政府来说了算，并没有引入诸如老百姓听证之类，这样政府在拆迁中的权利是不是太大，没有了约束呢？

　　马怀德：程序分两个阶段，第一个阶段就是征收程序，在这个阶段中，老百姓的权利主要表现在：参与、知情和选择的权利。这些权利是怎么体现呢？比如政府划定一个范围，要进行征收的话，那他要确定征收范围、制定补偿方案，而且要提前公告。公告一共30天，在这个过程中，老百姓就有参与表达的机会了，如果老百姓认为征收范围过广，或者补偿方案不可行，都可以向政府部分提出。

　　政府部门应该听取老百姓的意见，包括从其他渠道得到的意见，都应该根据这些意见对征收、补偿方案进行修改，将采纳情况及理由、论证和听证的情况向老百姓及时反馈。这实际上是一种舆论监督。所以，在这个程序中老百姓的权利是有一定保障的。

　　记者：但是老百姓的意见，对政府并没有什么约束力。政府的权利被谁来约束？

　　马怀德：我觉得要说约束，只能是通过复议和诉讼这两个阶段，如果做出了征收决定，老百姓不服的话，可以提出复议，也可以提请出诉讼。所以是由社会和司法共同监督，来约束政府的征收决定。

　　记者：在复议和诉讼阶段，拆迁会不会停下来？还是照常进行？

　　马怀德：我觉得要停下来，因为这是征收程序中发生的诉讼，还没有进入到补偿阶段。

　　记者：虽然说有复议和诉讼，但有老百姓会担心，有些地方政府可能很强硬。

　　马怀德：新条例中，在征收和补偿阶段，老百姓参与、协商、选择的权利相比第一次征求意见稿，有些权利都得到了进一步体现，也更加明晰。

　　第一是界定征收范围时，政府必须是以公共利益为目的，而且必须是符合规划、政府组织。比如科教文卫、防灾减灾、保障性住房、旧城改建等，这些都是有具体事由，符合公共利益范围，才能启动这个程序。再一个必须要有司法监督，如果征收期间老百姓不服，可以提起诉讼，诉讼阶段可以申请拆迁暂停。

　　到了补偿阶段，程序就更加具体了。从政府角度来看，补偿方案、补偿标准必须是政府在公众参与的前提下做出。老百姓则享有最重要的协商权。老百姓选择评估机构进行评估，接受了评估结果，并和政府达成补偿协议，那政府不会做出补偿决定。如果打不成协议，政府才做出补偿决定。这个补偿决定还要有专家参与和风险评估，因为可能会导致群体性事件或恶性事件。在决定下来后，还要透明公开，要告之老百姓。如果老百姓对这个补偿决定不满意，可以提出复议和行政诉讼。

　　在整个补偿过程中，老百姓也享受选择权，比如对评估机构的选择；对补偿方式的选择，是货币补偿还是产权调换；如果是安居房，他享有优先安置选择权，不再排队等候；还有对停产停业的补偿，过去停产停业都是不考虑的；甚至对过去所说的违章建筑都有考虑补偿。此外老百姓还享受知情权，比如每户补偿的价格，都会公开透明。在这个过程中，老百姓最重要的权力还是协商的权利。

　　政府不能放开评估机构的选择范围

　　记者：现在的拆迁中，也是有评估机构的，但是由政府来请。新拆迁条列中，虽然规定评估机构由老百姓来选择，但选择评估机构的具体办法还是由当地政府来定，这会不会影响评估机构的公信力？能不能把范围放开呢？

　　马怀德：这个恐怕放不开，因为有个地域影响，比如我是北京的选个海南的评估机构行不行？这肯定是不行的。

　　记者：这样不是更有公信力吗？

　　马怀德：政府只是选择一个评估机构的范围，在这个范围内的评估机构还是竞争关系，我想政府要一一去干涉这些评估机构的可能不是没有，但比较小，因为它变成了一种市场行为，公信力就很重要。中介机构的特点就是保持独立、客观，如果偏向任何一方，它的市场就没有了。

　　而且被征收人的利益不可能完全最大化，公共利益的保障也不可能最大化，大家只能是找一个平衡点，两种利益兼顾统筹。

　　这次有两个原则我觉得非常好，一是不低于市场价格，很多被征收人不满意就是因为补偿价格和市场不接轨，现在的规定下，被征收人生活水平不会下降，居住权得到了保障。第二个原则是不吃亏，我被拆迁是因为公共利益需要，为公共利益作出贡献，同时获得的补偿金和市场接轨，相比其他商业拆迁我并不吃亏，能买到同等区位同等面积的房子。

　　政府机关办公楼就是公共利益

　　记者：您一直提到公共利益，这次条列将“国家机关办公用房建设”也划为公共利益，我担心会引起很多争议，比如阜阳的“白宫”是不是公共利益？

　　马怀德：争议已经引起了，但客观的讲，它就是公共利益。什么叫公共利益，我觉得不同的国家、历史阶段、条件背景下，有不同的解读，但总的原则就是为了公众服务，同时不盈利。比如政府盖房子，不是用来卖的，是办公用的，办公不就是为公众服务吗？

　　这次和第一次征求意见稿相比，把公共利益的范围进一步缩限了。体现在三点，第一所有的项目必须是符合总体规划、城乡规划和专项规划的；第二必须是政府组织实施的，不是商业开发公司；第三必须是为了公共利益，强调公用事业。三者同时具备的情况下，才是符合公共利益的建设，才能在征收、拆迁时使用这个办法。

　　记者：在公共利益的界定上，老百姓有没有参与权呢？

　　马怀德：这个主要是在对征收决定不服的情况下，你可以在诉讼和复议过程中，表达这个意见，说这不是公共利益，是为了开发商品房。当然在征收公告时，老百姓有意见也可以表达。

　　拆迁机构变成不营利的事业单位或NGO

　　记者：新条例对拆迁机构的改变也是一大亮点，规定房屋征收实施机构不得以营利为目的，就我所知现在的一些拆迁公司就是由过去的事业单位改编而来，现在又要改回去吗？

　　马怀德：对。这次最大的不同就是，具体实施拆迁的机构，不再是行政机关，也不再是企业、公司，而是一个独立于行政机关，接受行政机关委托的不营利机构，不能再叫拆迁公司了。具体这个机构是不是事业单位，没有讲，我理解这个性质就是事业单位。

　　拆迁公司因为有利益可赚，所以它会很积极的拆房子，但如果我们把它变成一个不盈利的事业单位、NGO，接受政府委托来做这件事，相对客观、中立、独立的性质会得到保障。

　　记者：但实际中，迟拆一天可能就会损失一天的钱，时间长了政府机构也许会给他们压力，甚至会出钱说你早拆一天，就多给你多少钱。而且没有激励机制，拆迁也会很拖延。

　　马怀德：我觉得这里就要去理解什么叫“不得营利”。如果按照拆迁的质量好坏、时间长短来定委托金额，也就有营利之嫌了。真正的不营利，是为了公共利益去做事情，不管做得好坏、快慢，只要能维持正常运转就可以了。绝对不能营利，不然就变成拆迁公司，而不是拆迁机构。

　　记者：那为什么现在的有些拆迁公司是从事业单位改变而来的？

　　马怀德：那是一种异化演化的过程，没有法律约束，法律也没有给它定性到底是干什么的。事业单位改革，它要生存要发展，就演化成一个营利性的公司。现在就是要让拆迁机构回归本位。

　　强拆交给法院后司法一定要独立

　　记者：现在把强制拆迁交给了法院，这么做的原因是什么？

　　马怀德：行政机关如果做出了补偿决定，你既不履行也不服从，超过一定期限，就要向法院申请强制执行了。法院进行审查后，如果认为属实，就进入司法程序了。

　　记者：但现在去强拆的时候，也是有法院、检察院的。

　　马怀德：那个性质不一样。因为现在大部分情况下，是政府主导的，是地方党委主导的，把法院、检察院和公安局叫过去是配合，是去站台助威。新条列中，性质就发生变化了，因为强拆已经不是政府主导的了，行政机关退出强拆的领域了。

　　即使行政机关认为需要进行强制拆迁，也要向法院提出申请，必须由法院审查认定你的申请合不合法、程序是不是妥当、事实是不是清楚，是不是确实需要强制拆迁，审查通过后才能由法院来执行强拆。

　　记者：但现在法院的执行庭都有很多案子压着，它有那么多力量再去接下拆迁的活吗？

　　马怀德：我们很多地方都是由行政庭来做。

　　记者：这次新拆迁条列可以杜绝恶性事件的发生吗？

　　马怀德：愿望肯定是要杜绝。恶性事件的发生最大的一个特点是：不讲程序，有时候是滥用权力，特别是在当事人的权利得不到保障情况下，容易发生恶性事件。现在如果能把前期的程序严格执行、界定，而且不赋予行政机关强拆的权利，它只有申请的权利，最终的决定权由法院决定，我想至少在前期的程序上有了保障，那么恶性事件一定程度上就会减少。因为被征收人的权益在程序上得到了一定得保障，他就不会以死抗争，发生过于恶性的事件。

　　另外一方面，法院拆迁就进入了司法程序，当事人的权益也能得到很好的保障，法院毕竟是没有利益的一方，是一个把关监督的机构，所以会更加客观公正地去对待拆迁，也完全可以驳回政府机构的强拆申请。

　　记者：那这样会不会把矛盾从老百姓和政府之间，转移到老百姓和法院之间？

　　马怀德：也可能会有这样的情况出现，不过我想除非是法院袒护政府一方，对政府不正当的要求都满足。所以这其中要尤其注意，政府不能指挥法院，地方党委也不能指挥法院，法院要有独立性，它必须是基于法律对政府的申请进行审查，对合法的申请才做出强制搬迁的决定。

　　征收有国家强制力做后盾最后必须搬迁

　　记者：还有种情况，比如我在北京的西四或北京四中附近有房子，因为地理位置非常好，你给我上千万我都不搬，那怎么办？

　　马怀德：因为这是公共利益引发的房屋征收，征收意味着是不以你的意志为转移的。你不搬行吗？不行，必须搬，但是我给你的补偿必须是合理的，不低于当地的市场价，能够保障你住房和生活条件。这不是协商的事情，说我不搬了行不行，这是征收决定，是有国家强制力在背后的。

　　记者：这就和商业拆迁是两回事了。

　　马怀德：这次的拆迁条例有两个方面没有涉及，一个是商业拆迁的问题，一个字都没有提，因为它和公共利益引发的征收完全是两码事。征收是国家强制力做后盾，为了公共利益做出的行政决定，而商业拆迁是协商谈判合同型的，所以不可能规定在同一个条例中。第二个没有涉及的是集体土地征收，因为这个法规的名字就叫做《国有土地上房屋征收与补偿条例》，集体土地的拆迁征收是土地管理法的事情，可以同步考虑，但不一定同步出台。

　　记者：您预计这征求意见第二稿出来，人们关注最多的会是哪几个点。

　　马怀德：第一个就是公共利益的界定，征收的范围依然会被人们争议，因为这里面有几条没改，包括办公用房算不算公共利益，科教文卫体涉及面还是很广，很多都可以和这些挂钩，所以肯定会有人质疑，怕引起公共利益的扩大化。

　　第二就是补偿标准，虽然我们规定是不低于市场价，但市场价仅凭中介机构去判断，人们会担心中介机构所作的评估是不公平的怎么办。

　　第三就是程序上的问题，因为最终还是会进入强制搬迁的阶段，免不了还是会出现剑拔弩张、争锋相对的冲突。所以只能说是不断地改善，不断让司法的介入多一些，让行政的色彩少一些，让程序更加公开透明一些，让老百姓可接受性更强。

　　征收本身是国家强制力的体现，不能把它混同于商业拆迁中的谈判，所以公众要理性，合理的能保障你权利的方案你就要接受，而不是一味的反抗。同样政府也必须是出于公心，不能因为公共利益，就损害牺牲老百姓的利益，也要考虑到老百姓的合法权益，甚至是他原有房屋的地理位置优势等。（拾年）