马怀德,中国政法大学副校长,教授,博士生导师。中国政法大学法治政府研究院院长,中国政法大学学术委员会副主席。中国法学会行政法研究会副会长兼秘书长,中国法学会常务理事。第四届“全国十大杰出青年法学家”

□马怀德

行政诉讼是通过诉讼程序解决行政争议的制度,即公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,向人民法院提起诉讼,由人民法院依法行使行政审判权解决行政争议的活动。1989年建立的行政诉讼制度是我国三大诉讼制度之一,是解决行政争议的基本制度,也是化解社会矛盾特别是官民社会矛盾的主要渠道。

行政诉讼亟待解决的问题

自1989年建立行政诉讼制度以来,行政诉讼在解决行政争议、化解官民社会矛盾方面发挥了重要作用,对于保障公民、法人和其他组织合法权益,规范和控制行政权力行使,维护社会稳定,推进中国法治国家建设具有重大意义。但是由于一些内部、外部原因,行政诉讼在化解社会矛盾方面还存在一些问题,这些问题也在很大程度上制约了行政诉讼功能的发挥,具体表现在:

一是少数行政机关对行政诉讼仍怀有抵触情绪,对行政审判不予配合。在行政相对人提起诉讼的情况下,一些行政机关及其工作人员不能正确对待原告,不能自觉接受行政诉讼,甚至干预行政审判。一位法官撰文指出,我国行政诉讼困难重重,其中最主要的原因是行政权优越于司法权,司法权威弱。有些行政机关对法院审查其具体行政行为合法性仍不能理解,对法院受理行政案件仍表示出不满和抵触情绪,不协助、不配合,甚至借故刁难法院。

二是行政诉讼人均案件数量畸低,行政相对人诉讼观念有待提高,相对人对司法不信任。行政诉讼坚持不告不理原则,诉讼只能由权益受到损害的行政相对人启动。

自产生以来,我国的行政诉讼一直身处“案件少、告状难”的困境。我国人均行政诉讼案件数量畸低,并不是因为行政机关执法水平高、公民的合法权益较少受到侵害。从每年各级信访机构收到的近于天文数字的来信来访中可以看出,行政案件少,并不是行政争议总量少,而是大量的纠纷没有被诉到法院。而行政诉讼案件少的原因之一就是行政相对人权利意识差、诉讼观念严重滞后。在我国,传统的权利意识、诉讼观念与现代法律制度、价值理念相背离。

另一个重要原因是,当前司法腐败还比较严重且呈蔓延趋势,这也导致了民众对法院、行政诉讼制度的不信任。

三是行政审判阻力大、从事行政审判业务的法官独立难。二十多年的行政诉讼实践充分显示,司法机关实际上为多种非司法力量所控制,司法权行政化、地方化趋势明显,司法实践中有“选准了管辖法院等于官司赢了一半”的说法。我国的行政审判距离“法院独立”、“法官独立”的目标尚有相当的距离。不仅行政审判外部环境有待改善,人民法院内部也要为加强行政审判组织和法官个人的工作独立性创造条件,提供制度保障。

四是行政案件审判质量有待提高。我国的行政诉讼制度虽然获得了长足的进步,但在行政案件的审判方面,则存在着很多的问题。如有些案件应当受理而不受理、超审理期限审结案件的情况比较普遍、撤诉率过高,其中大多数为“非正常撤诉”等。此外,在行政案件审判中,适用法律不正确等问题也普遍存在。

五是行政诉讼制度有待进一步完善。我国的行政诉讼法实施已有二十多年的时间,其间最高人民法院虽然出台了很多《解释》、《规定》以完善行政诉讼制度,但由于行政诉讼法尚未修改,因而很多问题难以从根本上解决。主要包括:一是行政诉讼目的不明确；二是受案范围太窄；三是受保护的公民权益范围有限；四是行政诉讼案件初审管辖法院层级过低。此外,目前的行政诉讼制度中还存在着公益诉讼无法提起、经过行政复议的案件的被告规定不合理等诸多的问题。

完善行政诉讼制度的建议

针对我国行政诉讼在化解社会矛盾方面所存在的现实问题,修改行政诉讼法是完善我国行政诉讼制度的当务之急。修改可以尝试从以下六个方面着手:

一是增加“解决行政争议”的目的。争议的存在是启动诉讼程序的动因,解决争议是人民法院的根本任务,正确及时审理案件最终要落实到解决争议。“解决行政争议”这一目的的增加也有利于其他相关具体行政诉讼制度的设计,从而有效化解社会矛盾。

二是明确规定法官独立。建议增加“法官依法独立审理、裁判行政案件,不受任何干涉”的条款。法官应当独立,这是由行政诉讼案件的特殊性决定的,由于行政诉讼案件中行政干预的可能性大大高于刑事诉讼和民事诉讼案件,因此,强化法官在案件审理中的独立地位显得非常必要,只有这样才能既排除来自法院外部机关、个人的干扰,又避免法院内部的干涉,从而保证案件审理的公正。

三是将行政规章以下行政规范性文件纳入受案范围。为解决当前行政诉讼受案范围过窄的问题,建议将行政规章以下行政规范性文件纳入受案范围,并建议规定由人民检察院以公益代表人的身份提起公益诉讼。

四是确立司法权威,破解“执行难”难题。为解决行政判决执行难,建议在修改行政诉讼法时增加相关规定,强化完善执行的程序并增加保障执行的手段,如确立“藐视法庭罪”,规定行政机关拒不履行判决、裁定,情节严重的,对该行政机关的负责人和直接责任人员以藐视法庭罪论处。藐视法庭罪的确立,对于改善司法环境、提升司法权威具有政策导向作用。

五是完善管辖制度。具体的建议包括:以县级以上人民政府为被告的行政案件,由中级人民法院管辖。以国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件由高级人民法院管辖；如果原、被告在同一个法院辖区的,原告可以申请其所在地人民法院的上级人民法院指定最邻近区域的法院管辖。

六是确立公益行政诉讼制度。建议在我国确立公益行政诉讼制度。公益诉讼是为了纠正公共性不当行为,而某些不当的公共性行为可能与提起诉讼的人并不存在个人利益关系,因此需要赋予检察机关、社会团体和普通民众在行政行为损害公共利益时的起诉资格。检察院是法律监督机关,应当是提起公益诉讼的主体。为了防止检察院怠于行使职权,应当规定检察院不提起诉讼的,公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起。